臺北高等行政法院判決

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原告

甲○○

訴訟代理人

董安丹 律師

被告

臺北市政府地政處

代表人

乙○○處長）住同

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　戊○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因土地徵收補償事件，原告不服台北市政府中華民國92年9月15日府訴字第09216975500號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣因需地機關台北市政府為興辦內湖區○○○道北端出口改善工程需要，乃擬具徵收計劃報請內政部為（核准）徵收處分，而經內政部於民國（下同）88年3月8日作成台（88）內地字第8803804號函之核准徵收處分，徵收如附表所示之3筆土地及用地範圍內之土地改良物。被告機關隨即於88年3月24日以北市地4字第8820814900號公告，公告上開徵收處分，並在公告中同時為補償處分。再於88年4月26日作成北市地4字第8821191100號函通知土地所有權人於88年5月4、5日發放徵收土地地價補償費，應發給之補償費業經具領或依法提存完竣，完成徵收法定程序。原告則為附表編號1所示土地（下稱系爭土地）之原所有權人，其於88年4月14日（徵收處分公告期間內），對公告內之土地徵收補償處分提出異議，經被告機關以88年4月26日北市地4字第8821128700號函復稱：「... 本案以公告土地現值及加發2成補償標準補償其地價，依法並無不合... 」等語，駁回原告之異議。原告提起行政爭訟之客觀經過：

㈠原告不服被告機關上開否准處分，而於88年5月28日向台北市政府提起訴願，經台北市政府以原告逾期訴願，程序不合，以89年1月5日府訴字第8900176501號訴願決定：「訴願駁回」。

㈡原告不服上開訴願決定，提起再訴願，經內政部於89年5月30日作成台內訴字第8903760號再訴願決定：「原決定撤銷，由原決定機關另為適法之決定。」並於理由欄指明由原決定機關（台北市政府）改為實體審理後，另為適法之決定。

㈢台北市政府乃依再訴願決定意旨重於89年7月19日作成府訴字第8906457001號訴願決定，駁回原告之訴願。

㈣原告仍表不服，乃提起行政訴訟，訴訟中原告併行提起給付訴訟，要求給付補償費差額，經本院90年11月7日89年度訴字第1279號判決：「訴願決定及原處分撤銷，原告其餘之訴駁回」，該案復經原告於90年12月7日就前開判決不利於原告部分提起上訴，經最高行政法院92年1月10日92年度判字第22號判決：「上訴駁回」在案。因此本案現得做為爭訟標的者僅限於：「徵收補償處分」部分。而被告機關基於下述理由，對原告重為徵收補償，核定發給徵收補償款每平方公尺新台幣（下同）25、359元（處分案號為「被告機關91年5月3日北市地4字第09131304100號公告」及「同日北市地4字第09131304101號函」；後者之作用在通知原告）。

㈠依本院90年11月7日89年度訴字第1279號判決書理由3所敘：「... （被告機關）自承其原估價每平方公尺單價23,543元確有錯誤，則原處分於法自有違誤，訴願決定予以維持亦嫌疏略，原告起訴為有理由，應由本院將訴願決定及原處分予以撤銷，由被告另為適法之處分」。

㈡台北市政府遂參照上開判決意旨及「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」第2點第2款規定，以90年12月18日府地2字第09018594900號公告更正如附表編號1所示之土地，其87年度公告土地現值為每平方公尺25、359元，並於台北市政府籌措補償費差額之財源後，即按更正後公告土地現值及地價評議委員會評定加成補償成數，作成上述徵收補償處分。原告不服上開徵收補償處分，而於91年5月24日分別向台北市政府提起訴願及異議，處理結果如下：

㈠其中異議部分：經被告機關於91年6月13日作成北市地4字第0913156600號函，答復原告否准原告之請求（即提高補償金額）。原告不服此一答覆，復於91年7月12日向台北市政府提起訴願。而經台北市政府以91年10月23日府訴字第09121380000號訴願決定，為「訴願不受理」之諭知，原告提起行政訴訟，經本院91年度訴字第5311號裁定，以原告起訴不合法予以駁回，原告復提上訴，亦經最高行政法院維持本院之裁定，此部分業已確定。

㈡訴願部分：經台北市政府以91年10月23日府訴字第09121380000號訴願決定，為「原處分撤銷」之諭知，責由被告機關於收受決定書之次日起90日內另為處分。被告機關因此依上開訴願決定意旨，於92年1月17日作成北市地4字第09232960000號函，答覆原告，否准變更徵收補償款金額。原告對上開拒絕處分表示不服，再於92年2月11日向台北市政府提出訴願，經台北市政府以92年9月15日府訴字第09216975500號訴願決定：「訴願駁回」，原告不服上開訴願決定，而提起本件行政訴訟。是以作為本案行政爭訟標的之行政處分應為被告機關上開「92年1月17日作成北市地4字第09232960000號函」之行政處分。

貳、兩造聲明：原告聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定。被告聲明：求為判決駁回原告之訴。

參、兩造之爭點：原告主張之理由：

㈠補償爭點之事實簡述：

⒈針對系爭土地徵收補償費之核定（包括其計算及加成成數）部分，前經鈞院以89年度訴字第1279號判決撤銷訴願決定及原處分。被告機關乃重新處分，就系爭土地依87年度之公告土地現值每平方公尺及加成補償成數2成，核定補償費為25,359元。

⒉惟按被告機關上開補償費之核定，乃是按被徵收土地當期之土地公告現值為準，而土地公告現值之核定，是依平均地權條例施行細則第63條之規定計算。在計算系爭土地之公告現值時，除依上開施行細則第63條第1項計算外，並以系爭土地都市計畫公共設施保留地之地勢陡峭，依上開施行細則第63條第2項之規定而復依「臺北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準」減計其價而得出其土地公告現值，並以此公告現值加計加成補償成數而定其補償費。

⒊原告認為被告機關核定之補償費不僅有違平均地權條例及都市計畫法，其加計補償成數亦有裁量怠惰情形，嚴重損害原告權益，依法提起訴願，但為訴願機關駁回，迫不得已提起本件訴訟。

㈡原徵收補償處分違法之理由：

⒈被告機關計算本件系爭土地補償費有違都市計畫法及平均地權條例之規定：

⑴按「公共設施保留地之徵收補償地價」與「公共設施保留地之土地公告現值」為不同之二事，前者，在決定土地被徵收時，對土地所有人應予補償地價之金額；後者，則在決定土地公告現值之價值，以作為土地移轉時計算土地增值稅之依據。二者之計算方式亦有不同，前者，是依都市計畫法第49條第1項前段及平均地權條例第10條之規定：「應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償地價」；後者，則是依平均地權條例施行細則第63條規定計算。二者涇渭分明，不容混淆。

⑵又平均地權條例施行細則第7條規定：「本條例第10條所稱毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，以毗鄰各非公共設施保留地土地現值之平均數為準，並於每年編製土地現值時，依第63條規定計算之。」按依被告機關解釋，此一規定乃是指在每年編製土地現值時，即以毗鄰非公共設施保留地之土地現值之平均數，作為公共設施保留地之公告現值，並於土地徵收時，按此公告現值作徵收補償地價。按此第7條規定之前段，固無不當，蓋其規定云：「本條例第10條所稱毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，以毗鄰各非公共設施保留地土地現值之平均數為準」，為複述其母法即平均地權條例第10條之規定。然其後段所謂：「並於每年編製土地現值時，依第63條規定計算之。」即與同條前段之意旨相違，顯違其母法平均地權條例第10條之規定。

⑶按如前所述，公共設施保留地之「徵收補償地價」與其「土地公告現值」二者有不同之目的與計算方式。因其計算方式之不同，得出之金額亦有明顯之落差存在。公共設施保留地之土地公告現值係依平均地權條例施行細則第63條計算。詳言之，該條第1項臚列都市計畫公共設施保留地之公告現值地價之查估規定，其規定雖甚繁複，然各款規定莫不均按與公共設施保留地毗鄰之非保留地之公告現值之平均數計算其地價。然而，第63條第2項復規定：「都市計畫公共設施保留地之地形、地勢、交通、位置之情形特殊，與毗鄰非保留地顯不相當者，其地價查估標準，由直轄市或縣（市）政府定之。」因此，如公共設施保留地之地形、地勢等情形特殊而劣於毗鄰非保留地者，依此第2項計算而生之地價即不等同於毗鄰非保留地之公告現值之平均數，而少於其平均數，如果以依此計算之公共設施保留地之公告現值作為徵收土地之補償地價者，顯然不符合平均地權條例第10條、都市計畫法第49條，以及平均地權條例施行細則第7條前段之規定，至為顯然。

⑷平均地權條例施行細則第7條後段：「依第63條規定計算之」之規定顯然為立法疏誤，應以補正解釋為：「依第63條第1項規定計算之」，始為合憲：

①按論理解釋乃法律之解釋之一種，意指不拘泥法文之字句，而以法秩序之全體精神為基礎，依一般推理作用，以闡明法律之真義也；而論理解釋中有所謂補正解釋者，即指對於法文之疏漏或錯誤予以補充或修正之解釋。茲按上開都市計畫法第49條及平均地權條例第10條均明定公共設施保留地之徵收補償費：「應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償地價」，而在平均地權條例施行細則第7條前段亦重複此旨而規定：「本條例第10條所稱毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，以毗鄰各非公共設施保留地土地現值之平均數為準」，由此可見為子法之平均地權條例施行細則第7條前段規定是完全符合其母法平均地權條例第10條之規定；而生疑義者在於其後段所云：「並於每年編製土地現值時，依第63條規定計算之。」按第63條規定中包括兩項規定，依其第1項規定計算所得，為毗鄰各非公共設施保留地土地現值之平均數；其第2項規定則係專為計算特殊地形之土地公告現值的特殊規定。惟如前所述，依此計算而得之數額，與法律所定之公共設施保留地徵收補償地價有相當之差距。

②按原告主張平均地權條例施行細則第7條後段規定，乃為立法時之疏忽、錯誤，其理由在於該條前段之規定：「本條例第10條所稱毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，以毗鄰各非公共設施保留地土地現值之平均數為準」，其規定與其母法平均地權條例第10條規定及都市計畫法第49條規定，完全相合，易言之，該細則第7條前段規定並無錯誤；然而該細則第7後段云：「並於每年編製土地現值時，依第63條規定計算之。」則不僅與其本身條文之前段規定相違背，亦且與母法平均地權條例第10條規定、都市計畫法第49條規定有違。按一般而言，凡為文字實質意義之記述者，語義發生失誤之機會鮮少，但如在條文中係引用其他法條時，立法時每每未計及前後法條之邏輯、脈絡，思慮未周而導致參差、錯誤者，時有所見，平均地權條例施行細則第7條即為適例也，否則何以同條之條文而竟然前後段條文相矛盾？何以竟致生細則與母法相違的違憲情形？此顯然為立法時引用細則第63條時疏未注意其有第2項規定，而在計算公共設施保留地補償地價時，祗應按第1項計算，而不應再按第2項計算也。其既明顯為立法上之疏誤，揆諸首揭說明，請法依論理解釋中之補正解釋，將上開平均地權條例施行細則第7條後段規定：「依第63條規定計算之」補正解釋為：「依第63條第1項規定計算之」，以符法制。

⑸又如認為此問題不能依論理解釋而為補正，則上開平均地權條例施行細則第7條後段之規定顯然違背都市計畫法第49條、平均地權條例第10條之規定，而有子法違背母法之違憲情形。

⑹又被告機關以本件被徵收土地為「特殊保留地」而依「臺北市特殊都市計畫公共設施保留地查估標準」規定，計算徵收補償費。然查本件被徵收土地乃係為改善台北市內湖區○○○道北端出口改善工程之需要而徵收，因前此該隧道之開鑿而使本件被徵收土地地形變化而形成陡峭，故有必要瞭解被告機關依上開「臺北市特殊都市計畫公共設施保留地查估標準」規定所作計算之程式及使用之參數，是否合理。然被告機關始終不提出上開計算標準，足證其計算確有不合法情形，否則斷不致隱而不宣。

⒉有關加成補償部分：本案土地位於臺北市內湖重劃區，該地區內因市地重劃而地價飆升，而案內土地前曾經臺北行政高等法院現場實地履勘，並命拍照存證，由現場狀況可知案內被徵收土地附近確屬繁榮，案內土地對街之已蓋大樓每坪售價高達50萬左右，如本案土地未經劃為公共設施保留地者，其「素地」之市價更應遠高每坪50萬元以上。因之，被告機關以加2成定徵收補償地價，並未考量決定加成必要之個案差異，實有怠惰裁量之不合法瑕疵裁量之情形。

㈢原處分違法之補充陳述：

⒈命令與法律牴觸時，審判之法官得依法解釋適用，不受該命令之拘束﹕

⑴按憲法第172條規定﹕「命令與憲法或法律牴觸者無效。」次按法官對於違法之命令有實質審查權，故於審判時，發現命令與法律相牴觸者，可逕行排斥適用該違法之命令。司法院釋字第137號解釋謂﹕「法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命令，或為認定事實之依據，或須資為裁判之基礎，固未可逕行排斥而不用。惟各種有關法規釋示之行政命令，範圍廣泛，為數甚多。其中是否與法意偶有出入，或不無憲法第172條之情形，未可一概而論。法官依據法律，獨立審判，依憲法第80條之規定，為其應有之職責。在其職責範圍內，關於認事用法，如就系爭之點有為正確闡釋之必要時，自得本於公正誠實之篤信，表示合法適當之見解。」又司法院釋字第216號解釋謂﹕「法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束，本院釋字第137號解釋即係本此意旨；司法行政機關所發司法行政上之命令，如涉及審判上之法律見解，僅供法官參考，法官於審判案件時，亦不受其拘束。惟如經法官於裁判上引用者，當事人即得依司法院大法官會議法第4條第1項第2款之規定聲請解釋。」

⑵按平均地權條例及都市計畫法為法律，而平均地權條例施行細則乃是由行政院依平均地權條例第86條制定，屬於命令性質（中央法規標準法第3條參照）。揆諸首揭說明，如於審判時，遇有主張平均地權條例施行細則與平均地權條例及都市計畫法相牴觸時，法官於自得依職權本於法律為正確之闡釋而不受該施行細則之拘束。

⒉修正前平均地權條例施行細則第7條之規定，與都市計畫法第49條第1項本文及平均地權條例第10條後段之規定相牴觸：

⑴按平均地權條例施行細則第7條及第63條規定，均於92年10月條15日作修正。但本件已依舊法徵收完成，故應適用舊法。

⑵本件被告機關依修正前平均地權條例施行細則第7條後段規定，以本件被徵收土地因地勢等特殊，依同細則第63條第2項規定﹕「都市計畫公共設施保留地之地形、地勢、交通、位置之情形特殊，與毗鄰非保留地顯不相當者，其地價查估標準，由直轄市或縣（市）政府定之。」從而按照「台北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準」（下稱「台北市地價查估標準」）之規定，將每平方公尺之單價73,883元，減為25,359元，其間差距為48,524元，所減倍數高達近3倍。惟原告主張被告機關此一處分有子法違背母法、命令違反法律之情形。

⑶按法律解釋固有多種，但「所謂的法律解釋首先應考慮文義，而且也只能在文義的範圍內為之，否則即已逾越法律解釋之範疇，而屬於法律漏洞之補充問題。所謂的文義，除法學用語特有的意含外，應依一般語言使用習慣解釋之」、「解釋之順序應先以文理解釋（按﹕即文義解釋），而後論理解釋。」、「解釋法律時，應先為文義解釋，有複數解釋可能性時，始為其他解釋方法。」、「論理解釋及社會解釋，始於文義解釋，而其終也，亦不能超過其可能之文義，故如法文之文義明確，無複數解釋之可能性時，僅能為文義解釋，自不待言。」

⑷依文義解釋，都市計畫法第49條第1項本文及平均地權條例第10條後段均明白規定﹕「在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」所謂「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」，既以「毗鄰地」為準，即表示不是按公共設施保留地本身之公告現值為準，其文義極為明白清楚。尤有進者，細觀平均地權條例第10條規定﹕「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。」其對所徵收之土地為該條例實施之土地時，明定按該土地之「公告土地現值」，補償其地價，對都市計畫區內之公共設施保留地，則規定按「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」，補償其地價。按在同一法條中，將「公告土地現值」與「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」並舉，並視不同土地之徵收，而分別情形按不同之標準補償地價，顯見法條訂定時，確實刻意區別，並無任何疏漏或不明而留待作其他解釋之空間，易言之，法條文義明白清晢，無複數解釋之可能性存在。按土地本身之「公告土地現值」與土地之「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」二者為不同之二事，其區別之實益，在本件爭議尤見其然。二者既不同，施行細則自無捨法律文義而另作規定，剝奪法律給予人民補償利益之理。

⑸次就論理解釋中之法意解釋（又稱為立法解釋）而言，茲說明平均地權條例第10條後段、都市計畫法第49條第1項本文規定之立法前後、過程，以明法條之法意所在：

①法條規定﹕A.平均地權條例修正前、行政院草案、修正後條文對照如下﹕(A).75年修正前第10條規定﹕本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。(B).73年行政院修正草案第8條規定﹕本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。其地上建築改良物，應參照重建價格補償。(C).75年立法院通過而經總統公佈之條文第10條規定﹕本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。B.都市計畫法修正前、行政院草案、修正後條文對照如下﹕(A).修正前53年第48條規定﹕依本法指定之公共設施保留地得依法予以徵收；但徵收地價之補償應按照市價。(B).62年修正第49條﹕依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期之公告現值為準。前項地價補償在實施都市平均地權地區以內者，應參照毗鄰非公共設施保留地地段之公告現值，由當地都市地價評議委員會評定之；其在實施都市平均地權地區以外者，由該管直轄市、縣（市）地政機關依法估定之。(C).77年修正第49條﹕依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。但加成最高以不超過百分之四十為限；其地上建築改良物之補償以重建價格為準。

②以上修正過程，可得而言者，有二﹕A.都市計畫區內之公共設施保留地，最早是應依「市價」補償﹔後改為按被徵收土地本身之「公告現值」補償﹔目前則為按徵收當期「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」補償。既將按被徵收土地「公告現值」補償改為按「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」補償，顯見立法本意是棄按被徵收土地公告現值補償而不用。因之，平均地權條例施行細則第7條，豈能按被徵收土地本身公告現值補償而又走回修法前之舊途？B.由66年及77年之都市計畫法規定對照以觀，77年修法時，將66年之規定﹕「前項地價補償在實施都市平均地權地區以內者，應參照毗鄰非公共設施保留地地段之公告現值，由當地都市地價評議委員會評定之；其在實施都市平均地權地區以外者，由該管直轄市、縣（市）地政機關依法估定之。」全數刪去，改代以「其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準」，明白顯示立法用意不欲由任何機關直接就被徵收土地之地價作任何評估，而完全用「毗鄰地」之平均公告土地現值為準，以求公允而免人謀之弊。平均地權條例實行細則現竟適用一地方政府頒布之「台北市地價查估標準」，剝奪原告補償利益高達法律所應允給予之3倍之鉅，明顯違牴觸法律規定。

③立法審議及原告之說明﹕依立法審議之討論，可知由最早之「市價」補償改為「公告現值補償」，乃是顧慮公共利用之需求及政府財政之困窘﹔又刪除由評議會評定之公共現值，改為以「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」，乃是顧及被徵收土地之公告現值常為評議委員會人為的低估。原告按﹕此種低估之原因，當然包括因被定為公共設施保留地，喪失與其毗鄰非公共設施保留地同受政府或私人開發之機會，長年形成之落後狀況，以本件系爭被徵收土地而言，對街即為商業建築大樓，而此大樓土地原先與本件系爭被徵收土地之地形、地勢等，完全相同，但因其並未被編為公共設施保留地，故得參與政府市地重劃及不受限制之私人開發，乃得以形成高價值之土地。二者之發展所以有此天壤之別，孰能謂非與其土地為公共設施保留地與否相關？因此，上開修法，由被徵收土地本身公告現值改按毗鄰非公共設施保留地公告現值平均值補償，及刪除任何人為評議參與其間，而純粹依鄰地公告現值平均值補償，實亦寓含有補足被徵收土地所喪失其得享非公設保留鄰地之發展機會所形成價值之意在內。

⒊修正前平均地權條例第7條就有關徵收土地之補償，變相違反中央法規標準法第5條規定﹕

⑴按有關人民權利、義務之事項，應由法律定之，中央法規標準法第5條有明文規定。司法院釋字第390號解釋文謂：「對於人民設立工廠而有違反行政法上義務之行為，予以停工或勒令歇業之處分，涉及人民權利之限制，依憲法第23條及中央法規標準法第5條第2款規定，應以法律定之；若法律授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發佈命令。工廠設立登記規則第19條第1項規定：『工廠不依照本規則之規定申請設立登記，或不依照核定登記事項經營，或違反其他工廠法令者，得由省（市）建設廳（局）予以局部或全部停工或勒令歇業之處分』，涉及人民權利之限制，欠缺法律授權之依據，與前述意旨不符，應自本解釋公佈之日起，至遲於屆滿1年時失其效力。」釋字第443號解釋文：「憲法第10條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有任意移居或旅行各地之權利。若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定。限制役男出境係對人民居住遷徙自由之重大限制，兵役法及兵役法施行法均未設規定，亦未明確授權以命令定之。行政院發佈之徵兵規則，委由內政部訂定役男出境處理辦法，欠缺法律授權之依據，該辦法第8條規定限制事由，與前開憲法意旨不符，應自本解釋公佈日起至遲於屆滿6個月時，失其效力。」即示斯旨。

⑵查修正前平均地權條例施行細則第63條第2項之規定，乃係就公共設施保留地之公告現值所定之認定標準，姑勿論其母法平均地權條例已摒棄用公告現值決定徵收土地時之補償地價，同細則第7條規定已明白違反母法規定，茲如依細則第7條規定而適用細則第63條第2項規定，而以地形等因而減給補償地價，此實已涉及人民權利減損之重大限制，應以法律定之，而無論平均地權條例第10條或都市計畫法第49條均未規定授權行政機關訂定施行細則時，得視被徵收土地之地形、地勢等減損其補償，法律既乏就此等限制人民權利之事項有關之目的、內容及範圍之具體明確授權，細則如何能逾越而擅自增減？因之，平均地權施行細則第7條規定適用同細則第63條第2項規定，而造成變相減損人民權利之結果，已明顯違反中央法規標準法。

⒋修正前平均地權條例第7條有違再授權之規定﹕

⑴按經法律授權之機關，始能制定法規命令。授權制定法規命令之法律，如明文規定許可再授權，則原被授權之機關，以法規命令再為授權，否則，不得轉授權。司法院釋字第524號解釋文亦謂﹕「... 法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發佈規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發佈相關規章。」

⑵查修正前平均地權條例施行細則第7條規定適用同細則第63條第2項規定，導致減損人民權利之結果，已如前述。尤有進者，該第63條第2項規定謂﹕「其地價查估標準，由直轄市或縣（市）政府定之。」而台北市政府乃依之於78年訂定上開「台北市地價查估標準」，內容就被徵土地之地形等如何特殊定有各項標準內容，而台北市政府所屬又秉命作「台北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準規定保留地非保留地之影響地價因素基準明細表」規定各種參數。茲此種再委任轉授權，顯然非源自平均地權條例及都市計畫法，揆諸首開說明，其轉授權台北市政府訂頒之上開「台北市地價查估標準」，自有違法。尤有進者，查細則第63條第1項對公共設施保留地之地價查估，尚且以5款規定詳細明定其查估準繩，用昭慎重。然就可能剝奪人民權利更鉅之特殊地形地價評估，竟付諸闕如，而委由地方政府自訂，其嚴重違法，自不待言。

⒌按就與本件訴訟關係有關之事項所作文書，或當事人於訴訟程序中曾經引用之文書，當事人有提出之義務﹔而公務員或機關掌管之文書，行政法院得調取之。除有妨害國家高度機密者外，該公務員或機關不得拒絕，如機關為當事人時，並有提出之義務。在上開情形當事人如無正當理由不從提出文書之命者，行政法院得審酌情形認他造關於該文書之主張或依該文書應證之事實為真實（行政訴訟法第163條至第165條參照）。查本系爭被徵收土地坦承依細則第63條第2項查估本系爭被徵收土地之補償地價，而原告前亦請求鈞院命被告機關提出此等文書，鈞院亦命其提出。然原告前曾閱卷，未能閱得（閱卷中有若干頁數以釘書針密訂），此究係鈞院不准原告閱覽，或係被告機關未提出，原告不得而知，如為鈞院不准原告閱覽，則鈞院罔顧人民訴訟法上明定應享有之權益，顯然知法而違法，如為被告機關未提出，則依上開行政訴訟法之規定，應認本件被徵收土地並無被告機關所指地形特殊而應減估之情形，應按原估之每平方公尺之單價73,883元並按加成給付原告補償金。

㈣爰請求被告機關提出下列之證據資料：

⑴證據資料之內容：

①台北市特殊都市計劃公共設施保留地地價查估標準。

②本件被徵收土地適用該單行法規之計算式及各項參數之來源依據。

③徵收原告系爭土地之補償地價相關計算等一切資料。

⑵請求之理由則為：

①本件被徵收土地雖為山坡地，地勢雖較一般平地為高，但為平緩坡。嗣因被告機關在本件土地被徵收前所開鑿之隧道造成本件被徵收土地之地勢陡峭、險峻，如同山之懸崖峭壁。

②在前此發回重作處分前之鈞院判決中明白指出此點。在該判決書理由中首先指出因在前與系爭土地毗鄰土地被徵收建為隧道後，系爭土地「地勢陡峭係因被告先行徵收原告另筆土地，而剷削山坡地造成」、「... 故原告所稱系爭土地『地勢陡峭』即隧道口設置駁崁成斷崖地勢，確係因被告施工所造成，應堪採信」、「... 在因收用地機關之施工行為所造成『特殊地形』之情況下，被告嗣後為本件徵收時，是否仍得適用平均地權條例施行細則第63條第2項作為減低估價之理由，即非無疑？」然本件發回後被告機關根本未作審衡，在改正原有錯誤後，仍維持原議。

③原告認為若不命被告機關提出其核定徵收補費時所按「台北市特殊都市計劃公共設施保留地地價查估標準」所作之計算程式、使用之各項參數來源，則一切均在黑箱之中，惟被告機關所言為從，使原告應得之合理補償費遽減三分之二以上。被告主張之理由：

㈠本案所涉及之相關法令：

⒈平均地權條例第10條規定：「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。」行為時適用之第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年7月1日公告，... 並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」第86條規定：「本條例施行細則，由行政院定之。」

⒉行為時適用之土地法施行法第40條規定：「地價調查估計規則及土地建築改良物估價規則，由中央地政機關定之。」

⒊都市計畫法第49條第2項規定：「前項公共設施保留地之加成補償標準，由當地直轄市、縣（市）地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評議之。」

⒋行政程序法第46條第2項第1款規定：「行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者，不得拒絕：1、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。」

⒌行為時適用之平均地權條例施行細則第7條規定：「本條例第10條所稱毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，以毗鄰各非公共設施保留地土地現值之平均數為準，並於每年編製土地現值時，依第63條規定計算之。土地現值公告後，始經都市計畫劃定為公共設施保留地之土地，於下次土地現值公告前依法徵收者，其公告土地現值仍應於公告徵收前依第63條規定重新計算，並公告之。」第63條規定：「直轄市或縣（市）政府依本條例第46條查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理...。都市計畫公共設施保留地之地形、地勢、交通、位置之情形特殊，與毗鄰非保留地顯不相當者，其地價查估標準，由直轄市或縣（市）政府定之。」

⒍行為時適用之地價調查估計規則第3條規定：「地價調查估計之辦理程序如左：一、製作或修正有關圖籍。二、調查買賣或收益實例及有關影響區段地價之資料。三、製作買賣或收益實例調查估價表。四、製作買賣或收益實例地價分佈圖。五、劃分地價區段，填具地價區段勘查表及繪製地價區段圖。六、估計區段地價，並填具區段地價估價報告表。七、計算宗地單位地價。」第7條第1項：「第3條第2款所稱影響區段地價之資料，指土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素等。」第21條第1項第1款規定：「劃分地價區段時，依左列規定辦理：一、..斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢、及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同1區段。... 」第23條第1項規定：「宗地單位地價之計算方式如左：一、... ．二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。...。」

⒎行為時適用之臺北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準第2條規定：「本標準所稱特殊都市計畫公共設施保留地（以下簡稱特殊保留地），係指地形、地勢、位置、交通或使用狀況等情形特殊，與毗鄰非公共設施保留地顯不相當者。」第5條規定：「特殊保留地應以毗鄰非公共設施保留地之平均區段地價為基準，分析比較該特殊保留地與毗鄰非公共設施保留地之各項地形、地勢、位置、交通或使用狀況等影響因素之差異程度計算修正率後，依規定計算其地價。... 」

㈡茲就本案訴訟原告所陳各項理由說明如下：

⒈查被告機關辦理公告現值作業，係依平均地權條例暨地價調查估計規則等有關法令規定辦理，於作業期間歷經地價調查、劃分地價區區地價等法定作業程序，並提經台北市地價評議委員會暨標準地價評議委員會評定，報經內政部核備及計算宗地地價後公告；惟屬都市計畫公共設施保留地，則依平均地權條例第10條暨其施行細則第7條規定及第63條規定查計辦理。次查政府依法徵收都市計畫公共設施保留地時，係按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價；上開毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值則以毗鄰各非公共設施保留地土地現值之平均數為準，並於當年編製土地現值時，依施行細則第63條規定同時計算各公共設施保留地之土地現值後依法公告，分別為平均地權條例第10條及第46條、施行細則第7條所明定，是以，台北市公共設施保留地依地價調查估計規則第21條規定單獨劃分地價區段者，依上開法令規定以所屬地價區段毗鄰之非公共設施保留地之「區段地價」計算之平均數為準，並將公共設施保留地地價區區地價併同台北市區之區段地價提經地價評議委員會評定及報經內政部備查，依地價調查估計規則第23條規定計算宗地單位地價後公告，實質上「公共設施保留地之公告土地現值」係依平均地權條例第10條及都市計畫法第49條規定辦理，僅名稱有所不同，故依法並無違誤，原告起訴狀認「公共設施保留地之徵收補償地價」與「公共設施保留地之公告土地現值」為不同之二事，諒係不瞭解法令規定及實務上之法定作業程序、方法致有誤解，先予澄清。而「區段估價」作業方式則為估計規則第3條所明定，並就影響地價區段資料如土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地利用現況等影響地價因素，作為劃分地價區段之主要依據，且以地價區段範圍內之所有土地作整體考量，以維持地價之均衡合理。

⒉本案系爭土地坐落於台北市內湖區○○○道北端出口右側，於88年1月28日自石潭段2小段第106地號之土地分割出，而該第106地號之土地都市計畫原劃屬公園預定地，且因海拔高度為介於30至40公尺間之山坡地，地勢陡峭，屬平均地權條例施行細則第63條第2項之「特殊保留地」，故依79年實施之「臺北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準」，在79年即劃為內湖區第74號地價區段，而系爭土地既由上開106地號土地分割出，嗣系爭土地雖經被告機關87年11月5日府都2字第8707517800號公告變更為民權隧道北端出口工程用地，其地形、地勢陡峭等自然條件自始即無變動，是以，系爭土地被認定為「特殊保留地」係在徵收程序之前早已認定，併予澄清。系爭土地分割出以後都市計畫雖已變更為民權隧道北端出口工程用地，其海拔高度、地勢陡峭等自然條件如上所述自始為介於30至40公尺間之山坡地，地勢陡峭，依前開估計規則第21條第1項規定與地形、地勢等自然條件及影響地價因素並無差異之公園預定地劃屬為內湖區第74號地價區段，故該地價區段與毗鄰可供建築使用或已重劃完竣且地形平坦之非公共設施保留地地價區段，無論就地形、地勢、交通、位置、使用狀況等情形自始顯有差別，符合施行細則第63條第2項所稱「特殊保留地」之要件亦無變更，被告機關依「臺北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準」之規定，分別以其毗鄰各非公共設施保留地之平均「區段地價」為基準，分析比較該特殊保留地地價區段與毗鄰各非公共設施保留地地價區段之各項地形、地勢、交通、位置、及使用狀況等影響地價因素及其差異程度後，查計系爭土地所屬內湖區第74號地價區區地價，併同台北市區之區段地價提經台北市地價評議委員會暨標準地價評議委員會87年6月1日第64次會議評定及報准內政部核備，旋依首揭估計規則第23條第1項第2款規定計算其87年公告土地現值，並依平均地權條例第46 條規定作為當年度徵收補償地價之標準，依法並無不合。又原告原所有、如附表編號1所示之土地係於79年12 月18日自第106地號分割出，而系爭土地土地都市計畫係由公園用地變更為民權隧道北端工程用地，並於80年3月5日辦理徵收，如前所述亦皆劃屬為同一地價區段，其作為徵收補償地價之地價查估程序及方法依法均同，且原告並無不服之表示，並領取補償地價完竣，足證其與平均地權條例第10條合理訂定公共設施保留地徵收補償地價，保障土地所有權人權益之立法意旨並無違背，原告對於被告機關公告土地現值適用法令規定與實際作業情形未盡明瞭，致有誤解。

⒊有關原告起訴狀認被告機關始終不提出本件徵收土地地價之計算標準等相關資料一節，如前所述系爭土地所屬地價區段經台北市地價評議委員會暨標準地價評議委員會評定及報內政部核備之相關資料，被告機關前於臺北高等行政法院審理89年訴字第01279號徵收補償事由時檢具，以資證明本案係依法定程序辦理，依法並無違誤；至系爭土地所屬地價區區地價依「臺北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準」查計之相關資料，因係屬提經台北市地價評議委員會暨標準地價評議委員會評定、報內政部核備及公告前之準備文件，依行政程序法第46條第2項第1款規定：「行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者，不得拒絕：一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。」是以，上開依「臺北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準」查計之相關資料，未便提供原告，併予澄明。

⒋有關原告起訴狀中認為被告機關依據之平均地權條例施行細則第7條及第63條規定，有違背都市計畫法第49條及其授權之母法即平均地權條例第10條規定之違憲情形乙節，查上開法令係由行政院訂定，屬中央法規，而被告機關屬執行機關，對於中央法令自應遵辦，至於上開施行細則第7條及第63條有無違背其授權之母法，應請向中央機關查復。

⒌按都市計畫法第49條第2項規定：公共設施保留地之加成補償標準，係由當地直轄市、縣（市）地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評議之。是以，依上開法律規定有關加成補償地價評議委員會僅於評議當年期公告土地現值時始評議之，並無明定地價評議委員會得隨時評議之規定，按有關人民權益應以法律定之，並不得逾越必要之程度，且台北市公告土地現值約為市價之8成5左右，於加計2成補償後，已達市價之水準，故台北市88年度（適用期間為87年7月1日至88年6月30日）經台北市地價評議委員會暨標準地價評議委員會第64會議評定為加發2成，與法並無違誤，亦無怠惰裁量不合法瑕疵裁量之情事，且符合「公平合理原則」。系爭土地查並非未位於重劃區內，其都市計畫無論為原為公園用地或嗣後變更為民權隧道北端出口工程用地，其土地使用受都市計畫法及臺北市土地使用分區管制規則等法令規定嚴格限制，並無法建築使用，且其地形、地勢及土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素等與鄰近之已重劃完竣且地形平坦之重劃區內可建築用地相較，有顯著差別，自難相提並論，原告所稱系爭土地市價達每坪50萬元以上，恐有誤解。

理由

壹、程序方面：本件原告於92年11月11日起訴時，被告機關代表人（處長）為宋清泉，嗣因宋清泉於93年8月2日離職，由乙○○繼任處長，依法有代表被告進行訴訟行為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。另原告在本案審理中，主張被告機關未將有關評定系爭土地徵收補償價格之證據資料供其閱覽一節，實則上開資料置於原處分卷內之「區段地價估價報告表」後，且該份資料並無不准原告閱覽之情事，原告謂其客觀上無法閱覽上開證據資料，核與實情不符，爰在此先行敘明之。

貳、兩造爭執之要點：按原告上開如附表所示之土地業經內政部核准徵收，而且已踐行相關補償程序。原告則在徵收程序中，針對如附表編號1所示之土地1筆（即系爭土地），對被告機關有關徵收補償價格認定之行政處分表示不服。在上開爭議中，雙方所不爭執之部分為：

㈠系爭土地之徵收，其徵收補償價格之決定，法規範依據為：

⒈平均地權條例第10條：本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。

⒉都市計畫法第49條第1項：依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。但加成最高以不超過百分之四十為限；其地上建築改良物之補償以重建價格為準。

㈡而依照上開二項法規範來計算，本件系爭土地徵收當期，周邊毗鄰之非公共設施保留地6筆，其公告現值之平均值為79,583元。而雙方之法律爭點則為：

㈠就補償「基準」地價（即上開條文中所稱「徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」）數額之形成而言：

⒈被告機關認為「徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」之形成，並不是單純以「公共設施保留地」之各筆毗鄰非公共設施保留地之公告現值之平均值為準，而參酌以下法規命令之具體規定，一併考慮該公共設施保留地與周邊各筆毗鄰之非公共設施保留地之地形、地貌、坐落位置與交通及使用狀況等因素，而為決定。本案經被告機關計算結果，其金額為25,689元。茲將被告機關認定之法令依據與計算認定方式詳述如下：

⑴依據之法令：

①都市計畫法第49條第2項：前項公共設施保留地之加成補償標準，由當地直轄市、縣（市）地價評議委員會於評議當年期土地現值時評議之。

②行為時平均地權條例第46條：直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年7月1日公告，... 並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。

③平均地權條例施行細則第7條：本條例第10條所稱毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之加權平均數；於每年編製土地現值時，依第63條規定計算之。土地現值公告後，始經都市計畫劃定為公共設施保留地之土地，於下次土地現值公告前依法徵收者，其公告土地現值仍應於公告徵收前依第63條規定重新計算，並公告之。

④平均地權條例施行細則第63條：直轄市或縣（市）主管機關依本條例第46條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：

一、保留地處於繁榮街道路線價區段○○○路線價按其臨街深度指數計算。但處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路線價區段○○○路線價為其地價。

二、保留地毗鄰土地均為路線價道路者，其處於路線價區段部分，依前款規定計算，其餘部分，以道路外圍毗鄰非保留地裡地區段地價平均計算。

三、保留地毗鄰土地均為路線價區段者，其處於路線價區段部分依第一款規定計算，其餘部分，以道路外圍毗鄰非保留地裡地區段地價平均計算。

四、帶狀保留地處於非路線價區段者，其毗鄰兩側為非保留地時，以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算，其穿越數個地價不同之區段時，應分段計算。

五、前四款以外之保留地，以毗鄰非保留地之區段地價平均計算。前項所稱平均計算，指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計算。都市計畫公共設施保留地之地形、地勢、交通、位置之情形特殊，與毗鄰非保留地顯不相當者，其地價查估標準，由直轄市或縣（市）主管機關定之。

⑤台北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準第5條：特殊保留地應以毗鄰非公共設施保留地之平均區段地價為基準，分析比較該特殊保留地與毗鄰非公共設施保留地之各項地形、地勢、位置、交通及使用狀況等影響地價因素之差異程度計算修正率後，依左列規定計算其地價：

一、毗鄰非公共設施保留地平均區段地價：毗鄰非公共設施保留地各區段地價之和＝───────────────────毗鄰非公共設施保留地地價區段數

二、單項因素平均修正率比較特殊保留地與毗鄰非公共設施保留地之單項因素修正率總和＝───────────────────毗鄰非公共設施保留地地價區段數

三、總修正率＝各單項因素平均修正率之和。

四、特殊保留地平均區段地價＝毗鄰非公共設施保留地平均區段地價×（1＋總修正率）。

⑥台北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準第8條：特殊保留地區段地價之查估，由台北市政府地政處指派2位估價人員估價，其估價結果差距在百分之十以內者，以二者之平均地價為保留地之地價，差距超過百分之十者，應指定第3位估價人員估計，均提請本院地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議。

⑵作業流程及認定結果：

①被告機關所提原處分卷中相關資料顯示，其有2份計算表，是由被告機關之地價查估人員2人所分別制作，制作人姓名以職章方式蓋於2份計算表上。

②查估方式則如上述「台北市特殊都市計畫公共設施保留地地查估標準」第5條、第8條之規定方式。

③2位查估人員之查估結果，其總修正率分別為-0.6772及-0.6855，其間差距未達百分之十，爰以其平均值認定查估結果。

④惟因上開資料中之「毗鄰非公共設施保留地各區段地價」計算有誤（此為本院89年度訴字第1279號判決撤銷被告機關原來補償處分之主要理由），所以其計算表所顯示之計算結果為23,543元。

⑤經本院調整上述「毗鄰非公共設施保留地各區段地價」之正確數額後，計算之結果，系爭土地之「毗鄰非公共設施保留地平均公告土地現值」金額，即為被告機關認定之25,359元。本院之計算表2份如後附附件。

⒉原告則爭執稱：

⑴所謂「徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」，即是該公共設施保留地之各筆毗鄰非公共設施保留地之公告現值之平均值。被告機關按平均值再打折之計算方式，其所依據之上開法規命令或行政規則，均已違法母法（指平均地權條例第10條與都市計畫法第49條第1項）之規範意旨，而其中平均地權條例施行細則第63條第3項甚至有再法規命令再授權之情形，顯然行政法制之相關法理。

⑵退一步言之，即使假設上開法規命令為合法，但在形成所謂之「公共設施保留地（打折後）之平均公告土地現值」時，被告機關亦屬黑箱作業，原告無從知悉其查估之具體理由。

㈡就補償基準地價之應加計成數而言：

⒈被告機關乃按上開基準價地每平方公尺25,689元加計2成而為補償。

⒉原告則主張被告機關加計2成而為補償之決定，未能實際考量個案實際差異，而有裁量怠惰之違法。

參、本院之判斷：有關補償「基準」地價之形成部分：

㈠從法律解釋論言之，當徵收補償機關形成「公共設施保留地」徵收補償「基準」地價時，平均地權條例第10條及都市計畫法第49條第1項所稱之「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」，是否應單純地以「該公共設施保留地之各筆毗鄰非公共設施保留地之公告現值之平均值」為準，還是應該容許被告機關比較公共設施保留地與周邊毗鄰非公共設施保留地之實際現況，而予調整（加減均包括在內）﹖就此本院之法律見解如下：

⒈相關法理之說明：

⑴按平均地權條例第10條與都市計畫法第49條第1項之規範本旨乃是考量：公共設施保留地之規劃決定並非建立在市場機制上。因此土地被劃入公共設施保留地後，其周邊土地將因該公共設施之建設或預期建設而因此受益，且此等潛在之增值利益，是憑空發生，周邊土地之所有權人並未付出任何代價而白白享受此等利益。此時對公共設施保留地之地主而言，若其徵收補償不能與周邊土地之增值相等，即受有相對之損失，且此等損失，在不考慮其他因素的情況下（例如開發費用等等），會與周邊土地所有權人之獲利正相抵銷。為了使該公共設施保留地之所有權人與周邊土地所有權人之利益能達到一定的平衡狀態，才將公共設施保留地之徵收補償價格，按享受公共設施開發之預期利益的周邊土地平均公告現值決定。

⑵而以上之公平理念看似容易，但一旦要在現實社會中實際操作時，卻會面臨技術的諸多困難。例如周邊土地之範圍有多大，哪些周邊土地會因公共設施保留地之設置而增值，凡此種種，均須詳細規劃。所以上開二條文所稱之「毗鄰非公共設施保留地」本身即面臨解釋上之困難，是以鄰接土地為必要嗎﹖萬一鄰接土地全部或一部亦是公共設施保留地時如何處理﹖另外完全以相鄰之「非公共設施保留地」為準，是否能精準反應出周邊土地之獲利現況，可能有地界線與公共設施保留地不相鄰，但仍受有公共設施興建利益之土地存在。所以平均地權條例施行細則第63條第1項在具體化母法「毗鄰非公共設施保留地」時，根本是以「周邊土地之區段地價」為準，而非以「地界線相鄰」之土地公告現值為準，並且周邊土地之範圍有多廣，更另行設置極其複雜之計算標準。

⑶又由以上之說明足知，如欲貫徹平均地權條例第10條與都市計畫法第49條第1項之立法本旨，其前提條件為公共設施保留地與周邊土地在沒有公法管制之條件下，其等市場價格會是一致的。如果此一前提條件不存在，則應先依市場價格之差異性予以調整，才能忠實反應出周邊土地之獲利，進而公平地決定公共設施保留地之徵收補償價格。

⒉在上述法理基礎下，自應認平均地權條例施行細則第7條與第63條之規定本身並無違反母法，乃是母法規範意意之具體化而已。

⒊就此原告雖謂：「上開法規命令已逾越了母法條文用語文義解釋之邊界，亦與立法當時立法者對條文文字之認知不符，故實質上已逾越了母法的規範意旨」云云，但本院基於下述之理由（參閱黃茂榮教授著「法學方法與現代民法」之「法律解釋」一文），認為其主張並非有據，茲說明如下：

⑴法律解釋所應參酌之因素，分別為：

①範圍性因素：其下包括「文義因素」、「歷史因素」（即原告在本案中主張者）。

②內容性因素：其下包括「體系因素」、「目的因素」。

③控制性因素：即指「合憲性因素」。

⑵而任何一項法律解釋活動都是以上五項因素之綜合考量。此外法律解釋也與文學解釋不同，永遠都必須取向於一個（真實或假設）的具體個案而為解釋，解釋之目標在權衡對立之個別利益衝突，決定保護之優先順位。而權衡標準即是法規範之正確意旨。

⑶因此在法律解釋之際，條文用字之文義固然會決定解釋的最大可能界限，不過條文用字之文義詮釋，也不是「以字解字」式地文義探究，而須與用字所指涉之社會現實生活結合觀察，來決定其文義之範圍。在此觀點下，本院認為，如果實際考量到社會現實中，不同土地之價格，並不完全由市場機制決定，也不完全由公法管制現況來決定，則上開二條文中所稱之「毗鄰非公共設施保留地平均公告土地現值」，應該把二者間單純（指不包括因公法管制而形成之差異）商品價格之差異剔除在外。

⑷至於歷史因素，其與文義因素相同，同屬範圍性因素之一種，只是用來界定條文文字之意涵，乃是文義因素之另外一種方式。在現今「立法者的意思被客觀化」或將「規範的法律意思」當成解釋目標以後，其功能在法律解釋論上是有限的。

⑸而真正決定解釋結果是否正確的檢證任務，只能由內容性因素與控制性因素來決定。本案之母法，其規範目標（目的因素部分）已如上述，再從上述對「毗鄰非公共設施保留地」之詮釋言之，體系上言之，以上之解釋亦無體系矛盾之現象產生。至於控制性因素之考量，將公共設施保留地之徵收補償價格以毗鄰非公共設施保留地為準時，要將其中因商品市場條件差異所形成之價格因素予以剔除，亦符合實質平等原則。

⒋至於原告所言，依平均地權條例施行細則第63條第3項授權制定之「台北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準」，已違反「依法律授權制定法規命令不得有再授權規定」之法理一節。經查：

⑴依司法院釋字第443號解釋文意旨所揭示之「層級化法律保留」之法理所示：

①憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。

②關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制，而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。

③至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發佈命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。

④若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發佈命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。....⑵而有公共設施保留地因為其地形、地勢、交通、位置之情形特殊，致與毗鄰非保留地顯不相當，如欲剔除其產品自然條件差異所形成之市場價格差異，涉及技術性、細節性之事項，且須因地制宜，依上開「層級化法律保留」之法理，應無法律保留原則之適用。因此「台北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準」即使非屬法規命令，僅為一行政規則，亦得據為評估系爭土地徵收補償之法令依據。

㈡事實具體涵攝於法律之層次：

⒈有關原告主張上開查估過程為黑箱作業一節，本院已將上開資料供原告閱卷，並將正確之2份計算表作為本案附件，供原告核對，另將評估之具體作業程序準則揭示於前（台北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準第5條、第8條），是以被告機關之此項涵攝過程尚無錯誤，自屬合法。

⒉至於原告所言，其系爭土地市場價格之低落導因土地徵收後隧道工程之施作（施工結果導致地形陡峭）一節，實則上開查估作業早在87年6月1日台北市地價評議委員會暨標準地價評議委員會第64次會議評定前即已完成，當時尚未徵收（本案徵收處分作成時間為88年3月8日，實際作業更在後），故在查估當時隧道口應還未施作，被告機關之查估並不會因此受到影響。有關實際補償時加成比例之決定部分：

㈠按都市計畫法第49條第1項所定「必要時」加成補償之規定，乃是授權徵收補償主管機關按法定補償基準價格與市價間之差異性來衡量加成數額，但加成數額最多不得超過4成。換言之，公共設施保留地徵收補償地價之決定係以「形式原則」（即「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」」）為主，「實質主義」（即「市場交易價格」）為輔。

㈡本案原告堅稱：「上開補償金額僅加2成，相較於當地之市價顯有偏低之情事」云云，然而其並未提供證明系爭土地「毗鄰非公共設施保留地」市場價格之具體證據資料供本院判斷，無從信為真正。

㈢何況其所指系爭土地對街土地興建大樓，每坪售價高達50萬元一節，即使假設為真正，其中應另有「商品條件差異所形成之市場價格高下」之因素存在，且與對街土地所有權人付出之開發成本有關，因此單憑此等主張，亦不得據為證明「毗鄰非公共設施保留地」市價之依據。

肆、綜上所述，本件被告機關針對系爭土地所為之徵收補償處分並無違法，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長 法 官 葉百修