最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第二五四號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第二五四號

上訴人

臺北縣政府

代表人

乙○○

被上訴人

甲○○

右當事人間因建築法事件，上訴人對於中華民國九十年十月三十一日臺北高等行政法

院九十年度訴字第四○三號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

本件被上訴人起訴主張：上訴人以被上訴人在臺北縣三重市○○路○段六○九巷湯城園區地下一樓三Ｃ區建築物開設之電子資訊廣場，擅自擺設電玩三十三台，且插電營業中，違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條規定處被上訴人新臺幣（下同）三十萬元罰鍰，並勒令停止使用。惟上訴人以被上訴人未登記電子遊戲場營業項目而有經營之行為，已依違反電子遊戲場業管理條例之規定處五十萬元罰鍰，並請於文到七日內將電子遊戲機搬離在案。事隔二個多月，又認定被上訴人上開同一行為係違反建築法之規定處三十萬元罰鍰，並勒令停止使用，顯然重複處罰。按一事不二罰原則，在今日學理上已被提昇為法治國家之基本原則，成為憲法之理念，今日學者通說及實務之見解亦多趨向認為當同一行為同時觸犯數個法律，即法條競合，處罰之性質相同時，亦即兩個處罰均為行政秩序罰時，應採吸收主義，以從一重處斷為原則。

是就被上訴人同一行為觸犯數法律，應僅受一次處罰等情，爰請判決將訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。

上訴人則以：被上訴人將系爭建築物擅自變更使用，係違反建築法要求建築物合於原核准使用用途之規範，與電子遊戲場管理條例係處罰被上訴人未申請核准營利事業登記即行開業經營電子遊戲場業之不法內涵皆不同，規範目的亦不同，自非引用相同法規，應無涉及一事二罰。鑑於非法電玩對社會風氣有不良影響，基於保護未成年之青少年身心發展，避免深夜不歸，留連非法電玩場所，並為維護縣民安全、安寧生活環境之立場，決定將「電子遊藝場業管理方案」列為重大縣政工作，並於八十七年月十日召記者會對外宣告「電子遊藝場業管理方案」—「不准新設」、「監督合法」、「清剿非法」，以及未來各項嚴格取締作為，同時進行各項前置宣導措施。被上訴人知法犯法，心存僥倖，上訴人依法處分並無違誤等語，作為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：「一事不兩罰」、「一事不再罰」原則，乃現代文明社會民主法治國家之基本原則，參照司法院釋字第五○三號解釋文甚明。雖上開解釋文僅係就違反租稅義務之行為釋示，惟該解釋文所揭櫫之「一事不兩罰」之行政法上原理原則，引申至行政制裁而言，係指行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律時，即不得以同一事實，處以兩次以上行政處罰而言。行政秩序罰法草案亦有「一行為觸犯數個違反行政義務之秩序罰規定者，依所定罰鍰為最高之法律處罰」之相關規定，可作為行政法法源之一的法理而適用之。系爭臺北縣三重市○○路○段六○九巷湯城園區地下一樓三Ｃ區建築物，領有使用執照，用途為「自用儲藏室、展示中心、停車場」，屬Ｃ１、Ｃ２類組，於民國八十九年五月二十三日經上訴人聯合稽查小組發現擺設電玩三十三台插電營業中，上訴人除依違反電子遊戲場業管理條例第十六條、第二十八條規定，處罰鍰五十萬元，並限文到七日內將電子遊戲機搬離外；又認被上訴人亦違反建築法第七十三條、第九十條第一項規定，處罰鍰三十萬元，並勒令停止使用。查被上訴人擅自變更系爭建物使用為「電子遊藝場業」，惟並未將該建物整修改變結構，則其僅有一未經許可擅自將系爭建物變更使用為「電子遊藝場業」之違法行為，洵堪認定。其一行為觸犯電子遊戲場業管理條例及建築法規定，而以前者規定之罰鍰較重，經限期改善若未改善者，仍可依規定按次連續處罰至其改善為止，即可達成行政上目的。上訴人既已依罰鍰較重之電子遊戲場業管理條例第十六條、第二十八條規定，處罰鍰五十萬元，並請於文到七日內將電子遊戲機搬離。又對被上訴人之同一違法行為，依建築法第七十三條、第九十條第一項規定，處罰鍰三十萬元，並勒令停止使用。就罰鍰部分，處罰之性質及種類相同，從較重之電子遊戲場業管理條例處罰，應可達成行政上目的，詎上訴人又依建築法規定處罰，揆諸首揭說明，顯有未合，被上訴人執以指摘，即有理由，訴願決定未予糾正，亦有未合，因將此部分訴願決定及原處分均予撤銷，經核於法並無違背。

上訴意旨略以：依司法院釋字第五○三號解釋，係就單一漏稅行為，同時違反作為義務被處行為罰與因逃漏稅捐而被處漏稅罰，論其是否涉及重複處罰；另依同號解釋中大法官曾華松之協同意見書及司法院釋字第三五六號解釋意旨，若係由於各別之決意或自然意義下之複數行為，為達行政「合目的性」之要求，遇有數個違反行政義務之行為，應分別處罰。另依行政罰法草案第二十四條規定：「數行為違反數個行政法上義務之規定者，分別處罰之」，且在其說明上亦認「數個行為，分別違反數個行政法上義務之規定」，與前條單一行為之情形不同，自應分別處罰。查被上訴人將建築物擅自變更為電子遊藝場使用之行為，係觸犯建築法；未申請核准營利事業登記，即行開業經營電子遊戲場業，係觸犯電子遊戲場業管理條例，此二種不同態樣之行為不法內涵不同，規範目的亦不同，而與司法院釋字第五○三號解釋所論之不法內涵相同之單一行為（漏稅行為），不可同等論之，故上訴人依據二種不同法規而為之二種行政處分，係屬二種不同之處罰手段，所欲達成之行政目的亦不相同，二種法規不法內涵不同，應無涉及一罪數罰。系爭建物原核准為「自用儲藏室、展示中心、停車場」，為低強度使用。被上訴人將系爭建物變更為「電子遊藝場」，為高強度使用。因電子遊藝場係為不特定多數人使用進出之場所，其使用強度增強、危險指標增高、檢討之標準亦增多，縱本件被上訴人未將建物整修改變結構，卻直接影響建物使用型態及公共安全，亦恐造成人民生命財產有危害之虞。另未申請核准營利事業登記，即行開業電子遊藝場業，因素至多，其與擅自變更為電子遊藝場使用，影響公共安全之行為，兩者非有必然關連，原審未予辨明，認被上訴人僅有一未經許可擅自將系爭建物變更為「電子遊藝場」之違法行為，而認其一行為觸犯電子遊戲場管理條例及建築法等規定，有一事不二罰之適用，顯然認事用法不當，為違背法令。此外，上訴人就類似案例，前經原審法院八十九年度訴字第一六三○號及八十九年度訴字二二五六號確定判決，其判決理由均認有數個違章行為，就類似案件，同一法院有歧異之見解，就此亦請斟酌等語。

按「一事不兩罰」（包括一事不再罰），乃現代民主法治國家之基本原則，詳如前述，此乃避免因法律規定之錯綜複雜，致人民單一違反行政法義務之行為，遭受數個不同法律之處罰，而使人民承受過度不利之後果。所謂單一行為，包括自然的單一行為及法律的單一行為在內。本件依原審認定之事實，被上訴人並未將系爭建物整修改變結構，僅有一未經許可擅自將系爭建物變更使用為「電子遊藝場業」之違法行為，亦即被上訴人僅有在其開設之電子資訊廣場擅自擺設電玩三十三台營業之單一行為，至臻明確。是以，被上訴人之一行為致違反電子遊戲場業管理條例及建築法規定，而前者規定之罰鍰較重，經限期改善若未改善者，仍可依規定按次連續處罰至其改善為止，則上訴人就罰鍰部分，從較重之電子遊戲場業管理條例予以處罰，應可達成行政上目的。上訴人主張被上訴人將建築物擅自變更為電子遊藝場使用，係觸犯建築法；未申請核准營利事業登記即經營電子遊戲場業，係觸犯電子遊戲場業管理條例，上訴人依據二種不同法規而為之二種行政處分，係屬二種不同之處罰手段，所欲達成之行政目的亦不相同，二種法規不法內涵不同，應無涉及一罪數罰云云，將被上訴人係以單一擺設電玩營業之行為，造成「違反兩個法律效果」，誤為被上訴人「有兩種不同態樣之違法行為」，致適用兩個法律規定併罰，適用法規不無違誤。至所舉原審法院八十九年度訴字第一六三○號及八十九年度訴字二二五六號確定判決之見解，核屬個案，自無拘束本院之效力。上訴論旨，執前述各點，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　蘇 金 全