最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第五六○號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第五六○號

上訴人

乙○○

上訴人

戊○○

上訴人

甲○○

上訴人

丁○○

右四人共同

訴訟代理人　張立業律師

被 上訴 人　教育部

代　表　人　丙○○

訴訟代理人　黃旭田律師

右當事人間因私立學校法事件，上訴人對於中華民國九十二年一月二十三日臺北高等

行政法院九十年度訴字第六一八四號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人在原審起訴主張：緣私立景文技術學院（以下稱景文學院）於民國（下同）八十九年五月二十五日召開董事會第五屆第三次會議，補選上訴人乙○○、戊○○、甲○○及丁○○四人繼任董事，並報經被上訴人八十九年六月九日台（八九）技（二）字第八九○六五四九七號函同意核備。嗣經人檢舉景文學院董事會第五屆第三次會議通知違反私立學校法第二十九條第三項暨同法施行細則第二十二條第一項規定，被上訴人除函請該校董事會查處見復並檢送相關證明文件送被上訴人，並函請該校董事張萬利等十五人函復渠等接獲第五屆第三次董事會會議通知之時間及方式。旋依景文學院董事會八十九年七月十四日函復及各董事答覆內容，以該次會議無法依私立學校法施行細則第二十二條第一項規定提出可供查核之證明文件，該校董事會八十九年五月二十五日召開第五屆第三次會議之召集程序違反私立學校法第二十九條第三項規定，致使該次會議補選董事之法律基礎不存在，乃以八十九年十二月四日台（八九）技（二）字第八九一四七○八九號函撤銷其台（八九）技（二）字第八九○六五四九七號函同意核備上訴人等補選董事之處分。惟查景文技術學院董事會五屆第三次會議之召集程序係合於私立學校法第二十九條之第三項之立法目的，而同條之「通知」，應屬「觀念通知」。且依此次會議記錄顯示，會議出席應到董事十一人，實到董事為九人，請假董事為二人，會議記錄內容亦未如有公司法第一九三條「表示異議之董事有記錄或書面聲明被上訴人所為之撤銷備查之行政處分係屬可證」情形，而請假董事二人均非檢舉人（均為函覆董事），因此，本件會議之合法性毋庸質疑，被上訴人所為之撤銷備查之行政處分係屬違法之行政處分，並對於「公益」有重大違害，依行政程序法第一百一十七條但書第一款之規定，應不得予以撤銷。次查被上訴人於八十九年六月九日所為之台（八九）技（二）字第八九○六五四九七號同意備查函，為一無瑕疵之合法行政處分，無須撤銷。末按上訴人依法陳報之資料並無不實，如為相反之認定，因被上訴人於核備前，既已知悉並得斟酌該程序瑕疵是否有害於其監督輔導權之行使，基於該資料所為之核備處分，上訴人之信賴仍值得保護云云，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。

二、被上訴人則以：查本件景文學院董事會八十九年五月二十五日召開第五屆第三次會議之召集程序，依該校董事會八十九年七月十四日景院董（五）字第○一五號函復教育部，足見該校董事會未依私立學校法第二十九條第三項及同法施行細則第二十二條之規定，於會議前十日，以限時掛號或其他可供存證查核之方式通知各董事，並申報主管教育機關；另依該校各董事函復教育部之情形亦足徵該校董事會並未於法定期間內，以法定之方式，通知各董事召開董事會，其召集程序之瑕疵，顯而易見。職是，該校召開董事會補選董事之召集程序上不合法，被上訴人自有權不予核備等語，資為答辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：查景文學院董事會八十九年五月二十五日召開第五屆第三次會議之召集程序，依該校董事會八十九年七月十四日景院董（五）字第○一五號復函明載：董事會於八十九年五月十七日核發第五屆第三次會議通知單並於同日派專人送開會通知單至教育部技職司等語。足見該校董事會未依私立學校法第二十九條第三項及同法施行細則第二十二條之規定，於會議前十日，以限時掛號或其他可供存證查核之方式通知各董事，並申報主管教育機關。次查，該校各董事函復被上訴人情形，各董事中有一位董事稱未曾收到開會通知，二位董事稱已無資料可查，一位董事函覆不復記憶，六位董事稱於五月十九日、二十日、二十四日（均不足法定之十日期限）始接獲開會通知函，僅有八位董事（含上訴人四人）在開會日十日前接獲電話通知開會，然書面通知函件亦遲至開會前六日（即八十九年五月十九日）始陸續接獲，而全部董事均無法依私立學校法施行細則第二十二條第一項規定提出該次董事會開會通知單之限時掛號郵寄或其他可供查核之證名文件供核，該次董事會開會程序違反私立學校法第二十九條第三項及同法施行細則第二十二條之規定至明，被上訴人撤銷其核備，於法有據。第：一、上訴人主張景文學院八十九年七月十四日函復教育部之復函非真正，因張萬利當時已不在國內，該復函是由其子張勤所為，有張萬利八十九年五月三十日具名之授權書為證云云；但按上開董事會復函係據被上訴人之詢查函所為，董事會有其機制，由董事會人員對於其召開之董事會情形據實以答，且以董事會代表人之董事長具名，要無不合，初無因董事長於函復時不在國內而異其效力，且八十九年五月二十五日董事會之召開，亦係由張萬利具名召集，上訴人主張該董事會之召開合法，則上開董事會對其召集之會議程序，向被上訴人函復所詢情形，雖以不在國內之董事長名義函復，並無足以動搖其函復之真實性可言。另上訴人主張各董事函復教育部之意見，稱其等接到董事會召開通知係在接近五月二十五日部分不實云云；惟未據上訴人提出任何證據以實其說，上訴人此項主張顯屬無據。退而言之，縱景文學院八十九年七月十四日復函係張勤所為，被上訴人參酌其餘各董事之意見，認定系爭董事會之召開違反私立學校法第二十九條第三項規定，而撤銷原為之同意核備，亦無不合。二、上訴人主張系爭董事會事前曾已以電話聯絡，且第五屆第三次會議係按原定四月份之議程召開，而該次董事會應到十一人，實到九人，會議決議均獲全體出席董事會通過，現場及事後均無董事提出異議，召集程序縱有瑕疵，瑕疵亦已治癒云云；惟按私立學校法第二十九條第三項及同法施行細則第二十二條規定，就私立學校董事會討論重要事項時特別明文規定其應遵守之召集程序，並申報主管教育機關，旨在規範私立學校董事會之正常運作及主管教育行政機關對私立學校之監督輔導立場，不因出席董事於會議進行中或事後就其召集程序有無提起異議，而解免其法律上應遵守法定程序之責任。蓋苟法律規定應遵守之程序，得因事後未提起異議而補正，則前揭規定無異形同虛設，主管教育行政機關無異喪失對私立學校監督輔導之規範權力。又召開會議之時程既已延期舉行，自應重新依法定程序發函通知，始為適法，要無疑義。上訴人此項主張，洵不足採。三、上訴人主張私立學校法第二十九條第三項之規定僅係宣示規定云云；惟按上該規定之立法目的，係在保障董事及主管機關於開會之前能有充分、足夠之時間明瞭開會之目的與決議之事項，俾能預作充分之準備，而施行細則第二十二條則係在確保各董事能以書面方式接獲該通知，倘違反時，其法律效果即為：主管機關得基於其裁量權不予核備。自法條「應」字以觀，係屬強制規定，要非上訴人所稱之「宣示規定」或「觀念通知」，而無法律效果。上訴人此項主張顯屬無稽。四、上訴人主張本件董事會之召開學校行政人員已盡口頭及書面通知義務一節；按私立學校法施行細則第二十二條第一項固明文規定得以「其他可供存證查核之方式」通知，惟其所謂「其他可供存證查核之方式」係指類似限時掛號等可供確認及查核日期之方式通知，而非僅以口頭之方式告知。該董事會逕以口頭及其他未能存證查核之方式通知，已不符合該法施行細則第二十二條之規定，至臻明確。五、上訴人主張被上訴人撤銷同意，有違信賴保護原則云云；按行政程序法第一百十九條所謂信賴保護原則，乃行政處分非出於詐欺、脅迫或賄賂方法、或出於提供不正確之資料或為不完全之陳述，其信賴始值得保護。查景文技術學院第五屆第三次董事會議，其召集程序應依法，於開會日期十日前，以限時掛號或其他可供查核之方式通知各董事，並申報主管教育行政機關，惟該校董事會非但未踐行上開法定程序，且竟隱瞞部分事實，提供不正確之資料，而為不完全之陳述，致被上訴人陷於錯誤，始於八十九年六月九日以（八九）技（二）字第八九○六五四九七號函同意備查。該董事會提供不正確資料而為不完全之陳述至明，其信賴自不值得保護，而無「信賴保護原則」之適用。且所謂「信賴保護原則」適用之對象係指受處分之相對人，而非其他因該處分而單純受益之人，而本件上訴人非行政處分之相對人，自無主張「信賴保護原則」之餘地，上訴人此項主張，殊不足採。又行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益；但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，前行政法院（已改制為最高行政法院）八十三年判字第一五一號著有判例可資參照，從而，縱被上訴人受有「信賴利益」之保護，被上訴人仍得基於公益撤銷全部或一部之行政處分。六、上訴人主張依類推適用行政程序法第一百十五條及第一百二十二條之法理，被上訴人無須為系爭撤銷處分云云；惟按行政程序法第一百十五條係規定「有管轄權之機關仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷」，第一百二十二條但書係規定「廢止後仍應為同一內容之處分者，不在此限」即不得廢止之意，本件被上訴人撤銷處分，係認上訴人八十九年五月二十五日召開之董事會違反私立學校法第二十九條第三項規定所為，苟上訴人經撤銷後，所再召開之董事會仍有上開瑕疵，仍應為撤銷之處分，並無所謂仍應為相同或同一處分之理。上訴人此項主張，要屬誤解。七、上訴人主張被上訴人於訴願答辯書「事實二」提及「該會係於八十九年五月十七日核發第五屆第三次會議通知單並派專人備文函送通知單到本部技職司」，可知被上訴人自事前即已知悉瑕疵，既容任予核備，即不應再撤銷，否則有違誠信及禁反言原則云云；但查，被上訴人上開訴願答辯書事實二所載係：「依」，足證該項記述，非表示被上訴人事前知悉原董事會之會議通知有其瑕疵至明，退而言之，縱被上訴人知悉瑕疵予以容認，依行政程序法第一百十七條規定，基於前述公益考量及上訴人之不值得信賴保護情形，撤銷原核備處分，要屬法定義務，核與誠信、禁反言原則無違，足證上訴人此項主張，殊不足採。綜合上述，景文學院八十九年五月二十五日召開之第五屆第三次董事會，違反私立學校法第二十九條第三項規定，未於會議前十日，將議程通知各董事，事證明確，被上訴人對前開學校董事會董事所決定之事項撤銷原已核備之裁量處分，乃主管教育行政機關基於監督輔導之立場，為建立制度所必為之措施，用以確保私立學校召開董事會均能依循法定程序辦理，以使學校校務運作均能步入常軌，避免使校務運作因少數人刻意運作，忽而延期，忽而開會，又刻意忽略少數董事之情形發生。基於教育行政主管地位，苟明知私立學校有違反私立學校法及其施行細則之存在之情形下，仍同意予以核備，致私立學校校務運作，陷入法外之境，始屬違反公益。被上訴人是否同意核備，乃行政機關裁量權之行使，除非有違反平等原則、濫用裁量權等裁量瑕疵之情形，否則教育行政機關審核後，同意其核備，嗣因法律基礎已不存在而撤銷其核備，並無任何違法性可言，上訴人主張原撤銷之處分係屬「違法之行政處分」，要屬無據。且被上訴人所為撤銷之行政處分，乃基於主管教育行政機關監督輔導之立場，保障學校校務運作之正常，所為適法之行政處分，對公益亦不會造成重大危害。上訴人董事會召集程序違法，經被上訴人撤銷核備，乃維護公益之作為，無行政程序法第一百十七條違反公益問題，核被上訴人所為，並無不合，訴願決定予以維持，核無違誤。

四、上訴意旨略以：查原審判決未就不予採信有影響判決結果之八十九年五月十二日發文之開會通知書，作理由說明與調查。次按核備處分經撤銷後，再依法定召集程序召開之董事會議，其補選決議將與前決議相同，以此向被上訴人聲請所得之核備處分，亦屬同一，自毋須多此一舉云云，指摘原審判決有判決不備理由、應調查證據未調查及適用法律顯有錯誤之違誤。

五、按私立學校法第二十九條第三項規定：「前項重要事項（董事之改選、補選等）之討論，應於會議前十日，以可供存證查核之方式，將議程通知各董事，並申報該管主管教育行政機關；．．．」又私立學校法施行細則第二十二條第一項亦規定：「董事會審議本法第二十九條第二項但書所定之重要事項時，應載明於議程，連同開會通知單，於會議前十日，以限時掛號郵寄或其他可供存證查核之方式通知各董事，並申報主管教育行政機關。」查原審以上訴人董事會於八十九年五月十七日核發第五屆第三次會議通知單（按即發文日期八十九年五月十二日之開會通知），未依規定於會議前十日，通知各董事，其召集程序既違反私立學校法第二十九條第三項規定，則被上訴人以該董事補選核備函文之法律基礎之不存在，而撤銷原已核備之裁量處分，乃主管教育行政機關基於監督輔導之立場，為建立制度所必為之措施，用以確保私立學校召開董事會均能依循法定程序辦理，以使學校校務運作均能步入常軌，而同意核備與否，乃行政機關裁量權之行使，當法律基礎已不存在而撤銷原為之核備，自亦無任何違法性可言，因而維持訴願決定及原處分，並駁回上訴人之訴，經核其認事用法，並無違誤，至上訴論旨，仍就原審採證認事之職權行使，指摘其不當，求予廢棄，非有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。法

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官葉 振 權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　王 福 瀛