最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01333號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第01333號

上訴人

新竹市地政士公會（原名新竹市土地登記專業代理（原審參加人） 人公會）

代表人

甲○○

被上訴人

新竹市九九土地登記專業代理人公會 （原審原告）

代表人

乙○○

上列當事人間因有關人民團體事務事件，上訴人不服中華民國932月12日臺北高等行政法院91年度訴字第4568號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、新竹市在民國（下同）90年10月24日地政士法公布前（該法於公布後6個月施行），已成立「新竹市土地登記專業代理人公會」（即上訴人之前身）及「新竹市九九土地登記專業代理人公會」（即被上訴人）2個土地登記專業代理人公會，因依地政士法第30條規定，地政士公會之組織區域依現行區域劃分，分為直轄市公會、縣（市）公會，並得設地政士公會全國聯合會，在同一區域內，同級之地政士公會以1個為限。原處分機關新竹市政府（下稱原處分機關）乃函請內政部釋示，案經內政部以91年2月8日台內中社字第0900029809號函示，有關該法施行前同區域內已成立2個以上土地登記專業代理人公會者，宜考量團體成立先後、會員人數多寡、組織健全與否、會務運作情形、歷年考評等因素，本諸職權，輔導依據人民團體法第56條之規定，並參照內政部83年12月14日台（83）內社字第8390061號函及77年5月9日台（77）內社字第590179號函釋有關合併之方式及相關規定，於該法施行前辦理合併。經原處分機關多次召開會議，協調上開2個公會合併，仍無法達成共識，而地政士法業於91年4月24日施行，原處分機關乃依據上訴人前身之申請，以91年7月23日府社行字第0910055837號函復上訴人前身，准予先行更名為「新竹市地政士公會」，並副知被上訴人。被上訴人對之不服，提起訴願，請求撤銷該核准更名之處分，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、被上訴人於原審起訴主張：依地政士法第30條、第55條第1項規定，如同一區域內已成立2個以上土地登記專業代理人公會者，參照人民團體法第56條之規定及內政部83年12月14日台（83）內社字第8390061號函，及77年5月9日台（77）內社字第590179號函之內容，應在地政士法公布後、施行前辦理合併，如屆期仍未完成合併者，即應依地政士法第55條第2項之規定，於地政士法施行後3個月內完成合併，否則上訴人及被上訴人均應予解散，如逾期未為解散者，主管機關即應撤銷上訴人及被上訴人之設立許可，始符法律之強制規定；換言之，中央及地方主管機關並無行政裁量之餘地，亦無從准其中1個公會先行更名之理由，內政部91年2月8日台內中社字第0900029809號函亦明示無訛。其次，新竹市在地政士法公布施行前，已合法成立「新竹市土地登記專業代理人公會」及「新竹市九九土地登記專業代理人公會」2個土地登記專業代理人公會，既然在地政士法施行前未合併成為1個公會，即無從依地政士法第55條第1項，視為已依本法規定完成組織，而違法裁量核准更名之餘地。更無從准其中1公會先行更名，再積極輔導另1個公會合併之理。原處分機關竟違法准許會費較高、會員人數較少之新竹市土地登記專業代理人公會先行更名，即未考量全體地政士之權益，並不符合公益原則，亦非屬適法、妥當之裁量，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。

三、原處分機關則以：查被上訴人與上訴人因地政士法施行後，依地政士法第30條及內政部91年2月8日台內中社字第0900029809號函釋應合併，原處分機關多次召開協商會議未果，嗣因地政士公會籌組時效在即，爰為保障全體地政士之權益，於權衡得失下，始參酌內政部前開函釋精神，核准成立在先之上訴人先行更名。原處分機關為保障全體地政士之權益，復為避免破壞社會經濟秩序，增加社會成本之付出且造成行政資源之重大浪費，所為之行政處分要與法無違。退而言之，縱認為原處分機關所為之處分係屬違法之行政處分，惟依行政程序法第117條但書第1款規定之精神觀之。益見行政機關之行政行為，要為公益因素所支配。是茍撤銷系爭更名處分，將致影響全體地政士之權益及社會經濟秩序，因而產生社會問題，其結果顯對於公益有重大危害者，要無撤銷之餘地等語，作為抗辯。

四、上訴人則以：按本院88年度判字第3989號判決意旨，內政部91年2月8日台內中社字第0900029809號函文指示原處分機關依「考量團體成立先後、會員人數多寡、組織健全與否、會務運作情形、歷年考評」等因素，本諸職權，輔導2會依人民團體法第56條之規定，予以合併，原處分機關以91年7月23日府社字第0910055837號函，准先行同意更名之處分，無悖依法行政原則。而該處分是否適當，乃屬行政品質之問題，尚非行政法院所得置喙。其次，被上訴人之全名為「新竹市九九土地登記專業代理人公會」，尚非以「直轄市或縣（市）」為名稱，故其自始非屬土地登記專業代理人管理辦法第24條前段之公會，主管機關不應准許其設立，其亦非以行政區域劃分之直轄市或縣（市）為名稱，不符合地政士法第30條規定，應於地政士法施行後3個月內解散，逾期未解散，主管機關應撤銷其許可。從而被上訴人並無主張已依地政士法第30條完成組織之餘地，則上訴人與被上訴人並無合併之原因，自無人民團體法第56條之適用。再者，地政士法施行前，已依現行之行政區域劃分，而冠以行政區域「新竹市」之名稱之土地登記專業代理人公會，依地政士法第30條、第55條第1項及同法施行細則第19條第1項、第2項規定既已視為完成組織，故上訴人毋庸為更名之申請，即因法律之規定而當然取得新竹市地政士公會之地位，至於有無申請更名，乃行政作業程序之問題，無關乎地政士公會資格之取得等語，作為抗辯。

五、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查被上訴人與上訴人之前身「新竹市土地登記專業代理人公會」均係於地政士法公布前依人民團體法之規定籌組，並經原處分機關准予設立之人民團體，屬同一行政區域內（新竹市）同級之土地登記專業代理人公會，雖成立有先後之別，人數有多寡之差，但無礙於被上訴人公會成立之合法性，此有被上訴人所提「人民團體立案證書」影本可稽，上訴人主張被上訴人公會未經合法設立云云，不足採信。茲因上訴人之前身於90年11月22日及91年3月19日先後向原處分機關申請依地政士法第55條第1項規定意旨，准予更名為「新竹市地政士公會」，原處分機關以91年7月23日府社行字第0910055837號函復上訴人之前身，准予先行更名為「新竹市地政士公會」，無異承認上訴人之前身符合地政士法第30條規定，視為已依地政士法規定完成組織，於地政士法施行後經准予更名即成為同一行政區域內（新竹市）同級之唯一合法成立之地政士公會。被上訴人即無繼續合法存在之空間，有隨時遭撤銷許可或命令解散之危險，就被上訴人而言，其已無法再吸收新會員，系爭核准更名處分對於其權利及法律上利益，難謂無損害，被上訴人請求撤銷系爭核准更名處分，自有起訴之實益。其次，依地政士法第30條、第55條規定，及內政部91年2月8日台內中社字第0900029809號函釋意旨，新竹市轄區內於地政士法施行前既有被上訴人及上訴人（前身）2個土地登記專業代理人公會，與同法第30條規定不合，即均不得「視為已依本法規定完成組織」而於地政士法施行後核准任何1個土地登記專業代理人公會更名，復經原處分機關召開多次會議協商合併均未能達成共識，而地政士法業於91年4月24日施行，上開2公會即應於地政士法施行後3個月內自行辦理解散，逾期未解散，即由原處分機關撤銷其許可，始為正辦，乃原處分機關竟不依地政士法第55條第2項之規定辦理，其行政行為實與法有違，亦與前揭內政部91年2月8日台內中社字第0900029809號函釋意旨不符。按公益原則雖屬行政法之不成文法源之一，但法律對於某一行政事務已有明文規定者，即應依該明文規定之內容處理，不應再援引不成文之法源，何況在以民主法治為基礎之現代國家，法律於制訂時，通常已斟酌各種法律之原理原則，法律之內涵本身即屬一種公益之顯示，行政機關只要忠實執行法律，通常即可實現公益，而地政士法第55條規定及內政部91年2月8日台內中社字第0900029809號函釋意旨，已斟酌各種情形及各方之利益，兼籌並顧，以合併為上策，並考量到地政士法施行後，各方如仍相持不下者，基於公平原則，只得限期解散或由主管機關撤銷其許可，促使渠等重新組織1個公會，以符合地政士法第30條第2項之規定，此難謂非屬公益原則之展現。本件原處分機關徒以考量新竹市全體地政士權益，及上訴人成立在先、會員人數較多、會務運作良好等因素為由，即置地政士法第55條之明文規定及上級主管機關內政部91年2月8日台內中社字第0900029809號函釋意旨於不顧，又忽略被上訴人之權益，逕自以91年7月23日府社行字第0910055837號函，核准上訴人之前身更名為「新竹市地政士公會」，未免失之偏頗，且與依法行政之原則有違。次按地政士法第33條第4項規定，足見原處分機關如依地政士法第55條第2項之規定辦理，其轄區內之地政士於重新籌組公會完成以前，其地政士之執業，並不受地政士法第33條第1項規定之限制，原處分機關辯稱如其撤銷該2個公會之設立許可，於重新籌組公會期間，地政士執業權益將受影響云云，尚非有據。且被上訴人與上訴人迄至92年12月31日止，除各有結餘款319,071元、490,474元外，並無其他財產，此有被上訴人公會之收支明細表及上訴人公會之收支決算表可稽，而該結餘款，可各自經由會員大會決議，或發還予所屬各會員，或移轉予新成立之地政士公會作為基金，豈會增加社會成本或造成社會資源之重大浪費？又解散後行清算程序所處理之財產僅區區數十萬元，如何會使社會經濟秩序遭受破壞？足見原處分機關主張其係基於保障全體地政士之權益，為避免社會資源生重大浪費及破壞社會經濟秩序，始作出系爭核准更名之行政處分，乃符合公益原則云云，亦屬無據。末按地政士法第33條第4項規定，系爭核准更名處分如經本院予以撤銷確定後，上訴人即回復其原來之「新竹市土地登記專業代理人公會」名稱，在與被上訴人合併成立1個地政士公會或各自解散再重新組織成立1個地政士公會以前，依地政士法第7條領有被上訴人機關核發開業執照之地政士，即得執業，並不須受地政士法第33條第1項規定之限制，原處分機關主張如撤銷系爭核准更名處分，將會影響全體地政士之權益及社會經濟秩序，對於公益有重大危害云云，於法無據，不足採信等由，乃撤銷訴願決定及原處分。

六、上訴意旨略謂：依地政士法施行前之土地登記專業代理人管理辦法第24條規定，及司法院釋字第352號解釋意旨，上訴人之前身係屬人民團體法第4條之職業團體，被上訴人充其量僅為人民團體法第4條之社會團體，而被上訴人之名稱為「新竹市九九」，尚非以「直轄市或縣（市）」為名稱，故其自始非屬土地登記專業代理人管理辦法第24條前段之公會，主管機關不應准許其設立。從而被上訴人自無主張已依地政士法第30條完成組織之餘地，則被上訴人與上訴人並無合併之原因，自無人民團體法第56條之適用，原審誤認被上訴人與上訴人，同為地政士法施行前依土地登記專業代理人管理辦法規定成立之公會，已屬誤會。而上訴人之更名，並未侵害被上訴人之權益，若上訴人被撤銷更名之處分，造成被上訴人亦須解散讓全轄區內之地政士須大費周章重組公會，其利弊得失不辯自明。且撤銷上訴人之更名，將使會員權益受損，造成地政士執業之困擾，浪費社會資源。其次，原處分機關准許上訴人更名之原處分屬於授益處分，行政機關必須認定撤銷原處分之利益大於人民值得保護之信賴利益，始得予以撤銷。然而，縱認該行政處分違法，依行政程序法第117條但書第2款、第119條規定，及本院89年度判字第1763號判決，原審法院91年度訴字第577號判決意旨，上訴人既經合法完成更名程序，亦無第119條所列信賴不值保護之情形，且撤銷之利益，顯無大於本會存續應受保護之利益，故依法不得撤銷。況本案實無訴訟之實益，應不值得保護，原審顯有違反信賴保護原則，其判決當然違背法令等語。

七、本院按人民「人民團體之組織與活動，依本法之規定；其他法律有特別規定者，適用其規定。」、「人民團體在同一組織區域內，除法律另有限制外，得組織2個以上同級同類之團體。但其名稱不得相同。」人民團體法第1條及第7條定有明文。而地政士法公布前之土地登記專業代理人管理辦法第24條僅規定：「專業代理人公會分直轄市公會及縣（市）公會，．．．」，就同一區域內可否組織2個以上同級同類公會，未設明文，自應適用人民團體法第7條之規定。本件上訴人於上訴理由狀事實概述欄已自承：緣新竹市在民國91年10月24日地政士法公布前，已成立上訴人之前身及被上訴人2個土地登記專業代理人公會等語，亦為原審所確定之事實。被上訴人經准許設立之人民團體，復有其提出新竹市政府頒發之人民團體立案證明書附於原審卷可稽（原審卷第109頁參照）。揆諸上開規定，被上訴人自屬依法成立之職業團體，上訴人主張被上訴人僅係社會團體，又未加入全國聯會，其名稱非行政區域，有違台灣省各縣市實施地方自治綱要第7條，即非屬土地登記專業代理人管理辦法第24條之公會，主管機關不應准其成立，自無地政士法第30條及第56條之適用云云，尚無足採。次按行政程序法第117條明定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷。本件係被上訴人於法定救濟期間內提起撤銷訴訟請求撤銷系爭處分，與上開法條所規範者並不相同，尚無適用餘地。本院89年度判字第1763號判決及臺北高等行政法院91年度訴字第577號判決均非判例，對本件不生拘束之效力。再按「在同一區域內，同級之地政士公會以1個為限。」、「本法公布施行前已成立之土地登記專業代理人公會符合本法第30條規定者，視為已依本法規定完成組織（第1項）。本法施行後，其組織與本法規定不相符合者，應於本法施行後3個月內解散，逾期未解散，主管機關應撤銷其許可（第2項)。」地政士法第30條第2項、第55條定有明文。本件上訴人於91年3月19日以 (91)地公字第010號函，申請原處分機關准予更名為「新竹市地政士公會」，其說明略謂：「．．．三、鈞府於中華民國91年2月5日下午2時假地政局會議室研商地政士法施行，本市各土地登記專業代理人公會如何調整案。業經與新竹市九九土地登記專業代理人公會達成共識（如會議紀錄）；新竹市九九土地登記專業代理人公會會員加入本會為會員並於本年3月底前完成。四、為保障本市全體執業地政士之權益懇請　鈞府依照地政士法第55條第1項規定辦理。」惟查91年2月5日會議紀錄其結論2載明：「以上共識新竹市九九土地登記專業代理人公會提會員大會討論決定（請於3月底前完成）。」（上訴理由狀所附證七、證四參照）。是則，被上訴人會員是否加入上訴人公會，尚待被上訴人會員大會通過方始生效。乃上訴人故意隱匿該前置程序之重要事項，逕以兩造達成共識為由申請原處分機關作成更名之處分，核與行政程序法第119條第2款所稱「對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者」之情事相當，上訴人依同條本文規定其信賴不值得保護。上訴人主張原判決違背信賴保護原則，委無足取。至於上訴論旨其他主張無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使，謂為違誤，難謂合法之上訴理由。綜上所述，上訴人主張各節均無足採，上訴論旨仍執前詞指摘原判決違誤，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　廖　政　雄

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異