最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01112號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第01112號

上訴人

丙○○

上訴人

乙○○

被上訴人

彰化縣北斗鎮公所

代表人

甲○○

上列當事人間因工程受益費事件，上訴人對於中華民國92年12月10日臺中高等行政法院92年度訴更一字第18號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國90年6月1日收到彰化縣北斗鎮○○○號道路（下稱3之6號道路）第2期工程受益費繳款書，乃向被上訴人陳情，經被上訴人以90年7月11日90北鎮財字第5335號函覆上訴人稱，被上訴人徵收工程受益費已於88年1月13日以北鎮建字第402號函公告完成法定程序，上訴人以被上訴人該公告之行政處分違法，於90年7月23日檢附理由向被上訴人提出聲請書，請求確認該公告依法無效，經被上訴人90年8月14日90北鎮財字第6181號函復否准，乃起訴請求確認被上訴人公告徵收3之6道路第2期工程受益費其中有關上訴人部分無效。

二、上訴人於原審起訴主張略以：本件系爭公告道路用地，其中彰化縣北斗鎮○○段781–1等7筆土地，被上訴人雖於85年2月9日將補償費辦理提存，形式上雖踐行徵收程序，然其提存金額不足該等土地依法應受補償金額，業經原審法院90年度訴字第640號判決認定徵收失效在案。依土地法第235條及司法院釋字第425號解釋，上訴人乙○○仍保有該等土地之所有權，是依土地法第231條規定，被上訴人尚不得進入前開系爭土地內工作，否則即為侵權行為。被上訴人辦理系爭公告道路用地徵收，未呈准先行使用，並無土地法第231條但書之適用，是被上訴人系爭處分之內容，牴觸憲法及國家賠償法，違反土地法第231條規定，其內容對任何人均屬不能實現者，且所要求或許可之行為構成犯罪者，系爭處分應屬無效。又彰化縣北斗鎮民代表會依工程受益費徵收條例第5條第1項規定及司法院釋字第212號解釋，具有審查工程受益費徵收計畫書、分期分年工程計畫及一併審查工程受益費之徵收是否符合徵收要件之法定職權，為權力分立之特別立法。本件3之6號道路開闢工程，被上訴人於83年4月23日公告實施第1期工程，再於88年1月13日公告實施第2期工程，前後歷時近5年，顯見該道路工程係屬長期辦理工程，然被上訴人於88年1月13日公告徵收該道路第2期工程工程受益費前，並未將第2期工程受益費徵收計畫書依法送經民意機關決議，亦未依法報請上級政府核備，而係將該道路工程擅自分期分年實施。雖「3之6號道路開闢工程受益費徵收計畫書」於81年5月23日經北斗鎮民代表會審查通過，並報請彰化縣政府核備，但其中並無分期分年計畫，亦無授權被上訴人得擅自分期分年之記載。被上訴人系爭處分違反法律保留原則、法律優越原則及權力分立原則。另被上訴人辦理3之6號道路第2期工程，並未依法送請民意機關審查，且系爭處分提前於88年1月13日公告，距89年7月5日開工已538天，已逾工程受益費徵收條例第6條規定「30日內」之法定不變期間，亦未見被上訴人有於89年6月5日至89年7月4日之法定30日之不變期間內將系爭處分再行公告，又「公告」、「通知」與「開工」有不可分離關係，系爭處分並未於公告後3個月內以書面通知上訴人，本對上訴人不生效力。上述重大明顯之瑕疵，依據被上訴人系爭處分書面記載為被上訴人所自認，不待調查即可認定。被上訴人並無不能將系爭處分送請民意機關審查及於開工前30日內重新公告之情事，被上訴人系爭公告無效。上訴人於90年7月23日向被上訴人聲請確認系爭處分無效但未獲允許，上訴人始依行政訴訟法第6條規定提起確認系爭處分無效之訴，且因本件於法定期間經過後，即不能以通常之救濟途徑將違法之行政處分加以撤銷，是上訴人有即受確認判決之法律上利益，自宜提起確認訴訟救濟之。爰請求判決確認被上訴人88年1月13日北鎮建字第402號函公告徵收3之6道路第2期工程受益費其中有關上訴人部分無效等語。

三、被上訴人則略以：被上訴人辦理徵收3之6號道路工程受益費，依工程受益費徵收條例第5條規定擬具徵收計畫書包括工程計畫、大會審議通過，並奉彰化縣政府備查有案。該徵收計畫書其工程計畫、受益範圍已包括3之6號第2期道路開闢工程及受益範圍，依此被上訴人88年1月13日北鎮建字第402號公告徵收3之6號第2期道路工程受益費等有關事項並無違法。3之6號道路已於77年間1次徵收完畢，其土地並依法補償，並未「分年分期」，此有彰化縣政府77年10月27日彰府地權字第28576號公告可資為證，顯非上訴人所稱長期辦理之工程。被上訴人88年1月13日北鎮建字第402號公告開闢都市計畫3之6號第2期道路工程徵收工程受益費係於該工程開工30日前公告，比法定時間開工30日內提早公告，非屬延遲公告，尚不影響其效力。而前揭公告，被上訴人雖未於公告日3個月內以書面通知各受益人，惟該項規定揆其意旨係讓工程受益費繳納人對受益面積、負擔單價暨該筆土地負擔工程受益費如有不符申請更正救濟之用，本件徵收工程受益費，自90年6月1日開徵以來，迄今被上訴人皆依規定接受工程受益費繳納人申請更正，並未因時效消滅不予更正並無影響各受益繳納人權益，上訴人自不得據此主張原公告無效等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：按國家因公共事業之需要，依法徵收私有土地之行為，係基於公法上之權力所為之處分，一經公告即生徵收之效力，如因徵收土地不於公告完畢15日將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發給完竣，徵收土地核准案，從此失其效力，惟此失其效力依土地法相關之規定，係採往後失其效力而非自始無效，是系爭公告之3之6號道路用地，其中彰化縣北斗鎮○○段781–1等7筆土地，縱因被上訴人將補償費辦理提存而提存金額不足該等土地依法應受補償金額，並經原審法院判決認定徵收失效在案，惟此係於系爭公告之後，被上訴人當時依徵收程序辦理3之6號道路工程，並為系爭公告，難認有行政程序法第111條第3款及第4款規定無效之情形。再按，北斗鎮民代表會通過之徵收計畫書包括全部3之6道路全長750公尺，寬度12公尺，有該計畫書可佐。被上訴人辦理該3之6號道路工程，依工程受益費徵收條例第5條規定擬具徵收計畫書，包括工程計畫、經費預算、受益範圍及徵收率等送經北斗鎮代表會80年5月23日第14屆第4次定期大會審議通過，並經彰化縣政府81年6月10日81彰府工土字第128774號函備查在案，系爭公告為第2期工程，並未超出上開計畫書範圍，足認該代表會決議通過之計畫書含本案第2期工程，是本案既經民意機關決議並報請上級政府縣政府備案，與工程受益費徵收條例第6條第1項前段規定，並無不合。縱使被上訴人因該道路工程因經費及預算關係，予以分2期施作，而有未將第2期工程受益費徵收計畫書依法送經北斗鎮代會決議及報請彰化縣政府核備之情形，此僅為程序作業上之瑕疵，亦難謂系爭公告，有上訴人所指行政程序法第111條第6款所規定「缺乏事務權限者」之情形。另按，工程受益費徵收條例第6條第1項前段規定所稱「應於開工前30日內公告」旨在使工程受益費繳納義務人能事前知曉該受益費徵收之內容，並據以向公告時之土地所有權人徵收之。如主辦工程機關於較開工前30日以上之時點，即提早公告，使受益費繳納義務人提早知曉受益費徵收內容，依同法第6條第3項所定，公告後之移轉，除因繼承者外，應由買受人出具承諾書，承諾願繳納未到期之受益費或先行全部繳清，始得辦理移轉登記，顯見提早公告對繳納義務人之權益尚不生影響，故上開30日內公告之期間，應非不變期間，被上訴人於公告後逾1年餘始開工，其作業程序，固有瑕疵，惟尚難謂屬於重大明顯之瑕疵，並稽之被上訴人對於3之6號道路工程於83年4月23日即依工程受益費徵收條例第6條之規定公告，有該公告可憑，因工期及經費問題，予以分2期施作該工程，被上訴人於88年1月13日再為系爭公告，依前述此期工程亦未超出原計畫範圍，均難謂系爭公告無效。末按，受益人對應納之工程受益費有異議時應於收到繳納通知後，申請復查，對復查之核定仍有不服，得依法提起訴願及行政訴訟，同法第16條著有明文。足見主辦工程機關未依規定將工程受益費徵收內容通知繳納義務人，可於收受繳納通知後，對於徵收工程受益費表示異議，以資救濟，尚不影響上訴人之權益。綜上所陳，被上訴人所為系爭公告，並非有無效之情形，上訴人訴請確認該公告有關上訴人部分無效，為無理由，因而駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：系爭道路用地於77年11月27日公告期滿，因被上訴人繳交地價短少，系爭道路用地徵收案自77年12月13 日起失其效力。被上訴人於83年4月23日公告實施第1期工程，再於88年1月13日公告實施第2期工程，均係土地徵收失其效力後之行政處分，屬行政程序法第111條第3款及第4款無效之情形。系爭公告道路用地業經原審法院90年訴字第640號判決認定徵收失效在案，對土地徵收是否失效之認定，原判決不得牴觸上述判決意旨，原判決顯然違背一事不再理原則。又行政程序法第111條第6款所規定「缺乏事務權限者」係指違反權力分立之情形，且參酌工程受益費徵收條例第5條第1項中段規定，原判決稱「縱使被上訴人因該道路工程因經費及預算關係．．．未將第二期工程受益費徵收計畫書依法送經北斗鎮代會決議及報請彰化縣政府核備．．．此僅為程序作業上之瑕疵，亦難謂系爭公告，有上訴人所指行政程序法第111條第6款所規定『缺乏事務權限者』之情形」，原判決顯有判決不適用法規之違法。另上訴人於90年7月23日向被上訴人請求確認系爭處分無效，被上訴人於90年8月14日否准，上訴人於90年9月3日提起本件確認訴訟，亦係對被上訴人90年8月14日90北鎮財字第6181號函不服。縱使上訴人對系爭處分已逾訴願期間，且系爭處分之瑕疵未達重大明顯，上訴人尚可對被上訴人90年8月14日90北鎮財字第6181號函提起訴願及撤銷訴訟，原判決若認定系爭處分屬可得撤銷，應依行政訴訟法第6條第5項規定，以裁定將本件移送訴願管轄機關，並以原審收受訴狀時視為提起訴願，原判決逕為駁回，顯有違背行政訴訟法第6條第5項規定之違法，爰請廢棄原判決等語。然查「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者」、「應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」行政程序法第111條、行政訴訟法第6條第5項固分別定有明文。惟被上訴人依徵收程序辦理3之6號道路工程，並為系爭公告，並無行政程序法第111條第3款及第4款規定無效之情形，有如前述。且系爭公告之3之6號道路用地，其中上訴人乙○○所有彰化縣北斗鎮○○段781–1等7筆土地，因被上訴人將補償費辦理提存而提存金額不足，雖經上訴人訴請原審法院90年度訴字第640號判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，即認該等土地之徵收處分已失其效力。惟該判決經土地徵收機關即內政部提起上訴，業由本院93年度判字第1555號判決廢棄，並駁回本件上訴人在第一審之訴確定在案。另查本院92年度判字第621號判決就本件訴訟發回原審法院更審時已指明本件系爭公告固有部分瑕疵，然尚非重大明顯之瑕疵之無效行政處分。上訴人起訴理由中論及原處分係違法之處分，故上訴人如認該處分有瑕疵而受損害，應提起撤銷訴訟請求救濟，其遽對之提起確認行政處分無效之訴，是否誤認所致，原審自應就此行使闡明權加以究明等情。嗣原審法院於更審時，一再向上訴人就訴之聲明及起訴目的為闡明。然上訴人堅稱不變更訴之聲明，請求確認系爭公告徵收3之6道路第2期工程受益費其中有關上訴人部分無效。此有原審法院92年8月7日、92年10月30日準備程序筆錄及92年12月3日言詞辯論筆錄可稽。是原判決尚無判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　徐　樹　海

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異