最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01137號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第01137號

上訴人

臺北縣鶯歌鎮公所

代表人

巳○○

訴訟代理人

謝財興 律師

被上訴人

丙○○

　　　　　　己○○

　　　　　　乙○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　辰○○

　　　　　　戊○○

　　　　　　卯○○

　　　　　　甲○○○

　　　　　　癸○○（原名：徐陳錦雲）

　　　　　　庚○○

　　　　　　丑○○

　　　　　　子○○

　　　　　　寅○○

　　　　　　辛○○

　　　　　　壬○○

上列當事人間因請求徵收事件，上訴人對於中華民國94年1月21日臺北高等行政法院92年度訴字第5371號判決，提起上訴，本院判決如下：

　　主 文。

原判決廢棄。

被上訴人在第一審之訴駁回。

第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

理由

一、本件上訴人主張：（一）本件原始核准徵收日期為87年5月14日，被上訴人87年6月10日向臺北縣政府請求一併徵收，87年7月17日臺北縣政府地政局會同上訴人等辦理會勘，87年8月25日臺北縣政府函知依會勘結論「俟鶯歌鎮公所籌措財源後依規定陳報徵收」，當時土地徵收條例尚未公布實施，請求一併徵收案與一般 (原始）土地徵收案無異，均須經縣、市政府，報請內政部核准。故被上訴人取得請求一併徵收之請求權時，其法定被請求權人為臺北縣政府，而非上訴人。原判決先稱「俟土地徵收條例於89年2月2日公布施行，於該條例公布施行前，有關土地徵收事項，應依土地法第208條至第247條之規定辦理。其中關於一併徵收之實體構成要件，即是否符合一併徵收要件及是否已逾申請一併徵收法定期間，自應依當時土地法之相關規定審查之」。次又以「另因原告之延宕遲未向內政部申請一併徵收，致於本院審理本案時，土地徵收條例業已施行，則依程序從新原則，本院為勝訴判決，命被告即需用土地人向內政部申請一併徵收，被告自應依土地徵收程序之新法即土地徵收條例之相關規定辦理。」惟被上訴人是否因土地法取得對上訴人之請求權乃屬實體問題，原判決竟先引用「判決被上訴人勝訴後」被上訴人始應遵循土地徵收條例施行細則及內政部91年8月28日之令函，做為被上訴人取得實體請求權之基礎。顯然原判決係先引判決後才應適用之程序法 (土地徵收條例施行細則) ，做為有利於被上訴人實體權利之依據，而判決上訴人敗訴，然後再謂「依程序從新原則」，上訴人應依程序法為報請徵收之行為，即其論理有「雞從蛋生，蛋後雞生」，此循環論理之誤謬。實則，本件一併徵收案自始應以被上訴人及臺北縣政府為法律上之當事人，於新法公布後，除非臺北縣政府有移轉交付管轄之行為，否則上訴人非當然承受臺北縣政府為法律上對外為當事人之地位，此觀91年2月25日臺北縣政府就本件上訴人提出之徵收計畫書為直接核駁之行為，而非轉送內政部核駁即明。（二）申請一併徵收之對象，為直轄市、縣（市）主管機關，於土地徵收條例第8條規定甚明。而該條例施行細則第7條及內政部91年8月28日台內地字第0910061549號令發布之申請土地徵收注意事項第三項（一併徵收）第2款規定，所稱「合於規定者，由直轄市或縣（市）主管機關轉需用土地人，檢附一併徵收土地或土地改良物清冊及有關圖籍、文件，報請中央主管機關核准」之規定，僅在定明「是否合於一併徵收之規定」，由直轄市、縣（市）主管機關認定及其作業程序，並非謂需用土地人得於直轄市、縣（市）政府認可一併徵收後，無須經縣政府審核徵收計畫書類，即可逕報中央主管機關，此觀91年間上訴人陳報本件徵收計畫書時，臺北縣政府直接退回案件之處置即明。至於若有合於一併徵收規定，而需用土地人無故不呈送徵收計畫書之情形者，直轄市、縣（市）政府本於行政監督權，得為其他內部之處置，但法律絕無賦予土地所有權人得於土地法第217條或土地徵收條例第8條所定請求對象之外，另得對需用土地人直接行使請求權。原判決所謂「實務作法及在解釋上，申請一併徵收之程序自應賦予土地所有權人為請求權人，得以需用土地人為被請求權人，請求權之內容為備妥徵收計畫等文件報請內政部核准」之解釋，實有悖母法之規定，且與實務上作法相違，毫無法律依據。（三）被上訴人於言詞辯論期日，變更訴之聲明，上訴人始終不同意渠變更，原判決謂上訴人無異議，與事實不符。上訴人所以不同意變更訴之聲明，乃因被上訴人變更後之請求，直接觸及徵收被上訴人剩餘土地，有無違背普遍公平原則及有無損及公共利益之問題，蓋為確保道路通行順暢，維護用路人安全，該道路全線採同等寬度之設計，故沿線徵收後發生剩餘土地之情形尚有多處，該等民眾並未依法請求一併徵收，故僅徵收被上訴人之土地，實違普遍公平原則。另如將所謂剩餘土地一併徵收，道路將成鋸齒狀，對於用路人之安全，勢必構成威脅，故本於公益，亦無徵收被上訴人土地之必要。此等公平及安全性之問題，雖亦為內政部核准一併徵收與否應考量之情節，惟基於節省司法資源之立場，原判決亦應一併斟酌。原判決未予上訴人舉證之機會，逕為辯論終結，審判程序顯有瑕疵。綜上所述，原判決顯屬違背法令，為此求為廢棄原判決等語。

二、被上訴人於本審未提出答辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）程序方面：按行政訴訟法第111條第1項規定，被上訴人於91年12月24日起訴狀之訴之聲明載明：「訴願決定不受理部分及上訴人87年11月11日北縣鶯建字第19837號、89年12月4日89北縣鶯建字第17229號之行政處分均撤銷，並命上訴人給付被上訴人徵收補償費新臺幣2,289,000元。」係訴請上訴人應就被上訴人所有系爭土地辦理一併徵收後予以補償，嗣訴狀送達後於言詞辯論期日經審判長行使闡明權，被上訴人變更訴之聲明為：「上訴人應依法向內政部請求一併徵收被上訴人系爭土地殘餘部分之所有權。」應係訴之變更，惟該變更係在最後言詞辯論終結前為之，其事實與起訴狀所載均同，不影響訴訟終結，上訴人亦表明無異議，本院認為適當，應予准許。又依據土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條及訴願法第13條規定，再參司法院釋字第425號解釋意旨，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係，需用土地人函請徵收主管機關之行為，係屬行政機關內部行為，為事實行為。而人民申請作成行政處分者，拒絕其申請之復函亦屬行政處分；反之，人民申請作成事實行為者，拒絕之答覆則屬事實行為而非行政處分（最高行政法院93年度判字第544號判決參照）。從而，本件上訴人為土地徵收事件之需用土地人，並非徵收補償之主管機關，其所為之拒絕之答復則屬事實行為而非行政處分，被上訴人固不得對上訴人提起撤銷訴訟或課予義務訴訟。依土地法第217條規定，人民得請求徵收土地或土地改良物之特別要件，賦予其請求徵收土地之權利，據此，被上訴人等自得為請求發動徵收。本件被上訴人依據土地法第217條規定請求有關機關發動徵收（需用土地人是否為受申請人，詳下列實體部分論述），訴之聲明係請求上訴人應依法向內政部請求一併徵收被上訴人之系爭土地殘餘部分，亦即請求上訴人應依下列請求權相關規範，「報請」土地徵收主管機關就被上訴人共有系爭土地殘餘部分為徵收，應係請求為行政機關內部行為之事實行為，被上訴人既係依行政訴訟法第8條第1項之規定，提起一般給付訴訟，是以本件並無經訴願前置程序之必要，本件關於前置程序是否合法，本院自無庸再予審酌。（二）實體方面：１、土地徵收條例係於89年2月2日公布施行，於該條例公布施行前，有關土地徵收事項，應依土地法第208條至第247條之規定辦理。其中關於一併徵收之實體構成要件，即是否符合一併徵收要件及是否已逾申請一併徵收法定期間，應依當時土地法之相關規定審查之；另因於本院審理本案時，土地徵收條例業已施行，則依程序從新原則，本院為被上訴人勝訴之判決，命上訴人即需用土地人向內政部申請一併徵收，上訴人自應依土地徵收程序之新法即土地徵收條例之相關規定辦理。２、依土地法第224條、第222條、第225條、第227條及第217條規定，土地徵收流程係由需用土地人擬具詳細徵收計畫書；並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，報請中央地政機關核准（土地法第224條），中央地政機關核准後，通知所在地之縣市地政機關辦理公告，公告期間為30日；土地權利利害關係人，對於公告事項有異議者，應於公告期間內，提出異議（土地法第225條、226條）。若徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿6個月內，向縣市地政機關要求一併徵收之（土地法第217條）。是以若合於土地法第217條一併徵收之法律構成要件，土地所有權人得向縣市地政機關請求一併徵收土地所有權。又依土地法第217條規定，係土地所有權人向縣市地政機關請求一併徵收，惟縣市地政機關顯非本件土地徵收之需用土地人；再依上開規定，縣市地政機關亦非核准徵收之主管機關（核准徵收之主管機關為內政部），故土地徵收條例施行細則第7條及內政部91年8月28日台內地字第0910061549號令頒布之申請土地徵收注意事項第3項（一併徵收）第2款另有規定，則以依上開施行細則及作業要點之規定，縣市地政機關僅係接受一併徵收申請，會同需用土地人、申請人及其他有關機關實地勘查，並作成勘查紀錄之調查機關，若縣市地政機關已作成勘查紀錄，並認為合於一併徵收規定者，係由直轄市或縣（市）主管機關轉需用土地人報請中央主管機關核准之，仍應由需用土地人申請一併徵收，是以依實務作法且在解釋上，申請一併徵收之程序自應以土地所有權人為請求權人，以需用土地人為被請求人，請求權之內容為備妥徵收計畫書等文件報請徵收主管機關（內政部）核准，即此一機關內部之事實行為之公法請求權。如本件情形，縣市地政機關已認定符合一併徵收之要件，且已發函命需用土地人應辦理一併徵收，需用土地人仍拒不辦理，自應承認人民有請求需用土地人發動申請一併徵收事實行為之請求權，如此方能於對土地所有權人有利判決確定後，由土地所有權人申請強制執行（行政訴訟法第8編），始克達到土地法第217條一併徵收之規範保護目的。本件被上訴人逕以需用土地人為被告，為命上訴人向內政部申請一併徵收之公法上給付之請求，自屬適格。至上訴人依法報請後，土地徵收主管機關內政部究應作成核准處分否，允宜留待主管機關依受理需用土地人申請土地徵收時之法規要件處理。另土地徵收條例第8條第3項雖規定：「一併徵收之土地或建築改良物殘餘部分，應以現金補償之。」，但此係為免影響區段徵收之抵價地分配，延誤區段徵收作業時程所為之規定，此觀之土地徵收條例第8條第3項之立法理由甚明，尚無從以該規定，即謂被上訴人得跳過上開申請及核准程序，逕為請求現金補償，補償費部分雖經被上訴人訴之變更後未為請求，但應附此敘明。至於將來內政部若予核准系爭殘餘土地應予一併徵收，上訴人仍未予繳交徵收補償費，其法律效果如何，是否仍採徵收無效說；或應賦予被上訴人有徵收補償費之公法請求權；係屬另案，並非本件所應審究之範圍，玆不予深論。３、查上訴人為辦理鶯歌鎮桃83線中正三路道路拓寬工程，曾依上述程序，報請核准徵收坐落鶯歌鎮○○○段235-3、235-4地號之系爭土地，並經臺灣省政府以87年5月14日87府地2字第45125號函核准。被上訴人於6個月內，即87年6月10日即以陳情書向臺北縣政府要求一併徵收系爭土地徵收殘餘之部分，此有上開核准徵收函附於本院卷及陳情書附於原處分卷可稽。臺北縣政府嗣於同年7月17日會同其所屬地政局等相關人員會勘系爭土地現狀是否符合一併徵收之要件，有會勘紀錄附於原處分卷可查，此外並有原處分機關於87年11月11日以北縣鶯建字第19837號可證，是本件被上訴人確於申請一併徵收之法定期間內申請，自屬合法。４、被上訴人等人為坐落鶯歌鎮○○○段235-3、235-4地號土地原所有權人陳永順之繼承人，此為兩造所不爭之事實，再查上開土地其中235-3地號土地原面積為0.0068公頃，徵收面積為0.0038公頃，剩餘0.0030公頃；另235-4地號土地，原面積為0.0121公頃，徵收面積為0.0071公頃，殘餘0.0050公頃，系爭土地經徵收後，殘餘部分已成為長條狀之排水溝，已不堪使用，面積地形符合一併徵收條件，有87年7月17日會勘紀錄及臺北縣政府87年8月25日87北府地4字第264497號函附於原處分卷可按，並為上訴人所不爭執，此外上訴人並於88年度下半年及89年度預算編列土地徵收補償費新臺幣（以下同）2,289,000元，有原處分機關總預算歲出計畫說明提要費用明細表附卷可稽。系爭土地殘餘部分合於土地法第217條之要件，應可認定。（三）從而，本件系爭土地符合一併徵收之程序（法定期限內申請）及實質（徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整而不能為相當之使用者）之要件，需用土地人即負有依法檢附徵收計畫書類辦理徵收之義務，而無對申請徵收之與否為裁量之餘地。上訴人以財源論為裁量理由，主張暫緩徵收云云，顯不可採。本件被上訴人之訴，為有理由，因而准如被上訴人在原審訴之聲明。

四、本院按：土地徵收乃國家為興辦公共事業，依法給與土地所有權人補償而強制取得其私有土地之行政處分。依89年1月26日修正前（下同）土地法第224條規定，土地徵收之發動，由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，向徵收核准機關申請之。依同法第222條、第223條規定，因需用土地人之不同，其核准機關分別為中央地政機關（如需用土地人為總統府者）或省政府（如需用土地人為自治機關者）。另依同法第217條規定：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收之。」則被徵收土地之所有權人就其殘餘部分提出一併徵收之要求，即係請求有權核准一併徵收之機關作成准予一併徵收之行政處分，亦即此殘餘土地之所有權人有權發動一併徵收，而非如土地法第224條所定須待需用土地人之發起徵收申請。被徵收土地所有權人一併徵收申請之內容應為請求徵收核准機關應作成一併徵收之處分，非僅向需用土地人請求應向徵收核准機關提出一併徵收之申請而已。依土地法第217條規定，土地所有權人一併徵收之申請，應向市、縣地政機關提出，則市、縣地政機關自應依其職權為必要之行為，以利徵收核准機關作成准否一併徵收之處分，自屬當然。故市、縣地政機關，應即會同需用土地人及相關單位實施勘查，如認符合規定，應送請需用土地人依法報請徵收（內政部87年8月25日台內地字第8796289號函、89年4月26日台內地字第8905839號、同日台內地字第8905264號函參照）。於土地所有權人提出一併徵收申請至准否一併徵收之處分作成前，需用土地人或市、縣地政機關應為之行為，僅屬一併徵收行政處分程序進行中之內部行為，況土地法並無明文規定土地所有權人有對需用土地人或市、縣地政機關為其他行為之請求權，自無再由土地所有權人就此程序中之行為一一提出申請之必要。苟因需用土地人或市、縣地政機關未為應為之行為，或所為之行為無法使核准徵收機關據以作成准予一併徵收之處分，土地所有權人應僅得對最終之核准徵收機關否准一併徵收之行政處分提起訴願、行政訴訟，而無對各個單獨之內部行政行為提起行政爭訟之餘地。否則，若解為土地所有權人得對需用土地人或市、縣地政機關之相關行為提起行政爭訟，不僅有違救濟程序之經濟，且對前階段行為所為之爭訟，縱獲有利之決定或裁判，繼之提起之行政爭訟，未能獲有利之決定或裁判時，則對前者所提起之行政爭訟有無提起實益，亦無從判斷。經查：（一）上訴人為辦理鶯歌鎮桃83線中正三路道路拓寬工程，報請核准徵收坐落鶯歌鎮○○○段235-3、235-4地號土地中之部分土地，並經臺灣省政府以87年5月14日87府地2字第45125號函核准，被上訴人在徵收公告期滿6個月內，即87年6月10日即以陳情書向臺北縣政府要求一併徵收前開地號土地內徵收殘餘之部分。同年7月17日臺北縣政府會同其所屬地政局等相關人員會勘系爭土地現狀是否符合一併徵收之要件。其勘查結果為：上開土地其中235-3地號土地原面積為0.0068公頃，徵收面積為0.0038公頃，剩餘0.0030公頃；另235-4地號土地，原面積為0.0121公頃，徵收面積為0.0071公頃，殘餘0.0050公頃，系爭土地經徵收後，殘餘部分已成為長條狀之排水溝，已不堪使用，面積地形符合一併徵收條件。惟上訴人嗣以87年11月11日北縣鶯建字第17229號函復視財源再儘速辨理補償，及89年12月4日北縣鶯建字第0910021337號函復，因其現尚無財源，俟經費充裕時再行通案辦理等情，為原審依法認定之事實。（二）揆之前開說明，本件被上訴人向臺北縣政府提出一併徵收之申請，經臺北縣政府依規定勘查，認定符合一併徵收要件，轉知需用土地人依相關程序辦理，上訴人未為之，致有核准權之臺灣省政府未能適時作成准否一併徵收之行政處分，被上訴人若有不服，理應對臺灣省政府怠於作成一併徵收處分提起訴願，或於臺灣省政府關於此部分業務由內政部承受後，以內政部為原處分機關向行政院提起訴願，而非對需用土地人即上訴人提起行政訴訟，請求為向核准徵收機關內政部提出一併徵收申請之行為。

（三）基前所述，本件被上訴人於原審之訴，尚非有理，原審為不利上訴人之判決，即有未合，上訴意旨雖未指摘及此，惟原判決既有前述適用法律未當之瑕疵，本院自得予以斟酌，應認本件上訴為有理由，而廢棄原判決，並駁回被上訴人於原審之訴。

據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　葉　振　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異