最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01857號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 94年度判字第01857號

上訴人

乙○○

被上訴人

臺中縣大里市公所

代表人

甲○○

上列當事人間因慰助金事件，上訴人對於中華民國93年6月9日臺中高等行政法院93年度訴字第165號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人因所有房屋（門牌號碼：台中縣大里市○○里○○街421巷5之50號及425巷5之13號之「綠意親境」大樓），前因民國88年間921大地震經被上訴人判定為全倒在案，上訴人並領取慰問金新台幣（下同）20萬元。嗣該大樓管理委員會再委託經行政院公共工程委員會鑑定，該會作成系爭房屋可修繕補強之最終鑑定，並將此鑑定書函送被上訴人，台中縣政府亦函請被上訴人追回10萬元差額慰問金，被上訴人乃以92年11月7日里市社字第0920033234號函將上開系爭房屋改判為半倒，並命上訴人返還溢領之慰助金10萬元，上訴人不服，循序提起本件訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張略以：依訴願法第3條第1項規定，本件921震災受損建築物安全鑑定小組所作「綠意親境大樓可修繕補強」鑑定意見書，僅供參考，不直接對外發生法律上效果，自非行政處分，嗣被上訴人依內政部88年9月30日台內社字第8885465號函釋授權，引用該違法鑑定意見書，將該大樓改判半倒並追還慰助金10萬元之行政處分送達上訴人，此時才對上訴人發生改判半倒之法律上效果，對被上訴人改判半倒之違法行政處分，上訴人自得提起行政訴訟以資救濟。上訴人係座落台中縣大里市○○里○○街421巷46號3樓之房屋所有權人，該屋於921地震後，經被上訴人判定為全倒，台中縣政府並於89年4月13日以89府工建字第101976號函公告應自行拆除。嗣經少數主張修繕之住戶向內政部營建署提出最終鑑定之申請，惟因主張拆除重建與主張修繕之名單發生重疊，致提出最終鑑定申請人數未具備區分所有權人二分之一（88戶以上）同意，內政部營建署曾於90年6月20日及91年9月25日函知應於91年10月4日前補正，然逾期仍無法補正，鑑定小組遂於91年10月25日通過不受理決議。依921震災重建暫行條例第17條之1第7項規定，該「不受理之決議」即為最終結果，不得再提出異議，則台中縣大里市綠意親境大樓已確定為全倒應予拆除之危樓，被上訴人亦於92年3月26日發函通知，並排定92年5月1日進場拆除該大樓。復查，依921震災重建暫行條例第17條之1第1項及921震災受損建築物安全鑑定小組作業要點第2條之規定，綠意親境大樓共計175戶，必須有88戶及其區分所有權比例合計二分之一以上出席區分所有權人會議並同意修繕，才能辦理因震災房屋毀損之重大修繕，再由88戶及其區分所有權比例合計二分之一以上住戶同意之管理委員會或其管理人提出鑑定之申請，始合於規定。按該大樓住戶呂天賜於92年2月22日召開「綠意親境公寓大廈（社區）921震災災後重建區分所有權人會議」，自任會議主席，其明知到場開會住戶未達法定二分之一人數，竟偽造上訴人及住戶謝建立等10人簽名於會議簽到冊、同意修繕連署名冊，並由會議紀錄洪三雅記載「實到95戶」及「決議事項：同意修繕及授權修繕管理委員會全權處理本工程之相關事宜，決議如連署名冊共92戶。」等不實內容之會議紀錄，嗣由呂天賜於92年3月25日（27日）冒用該大樓管理委員會主委身分，持上開會議紀錄、名冊等文件，再次向行政院公共工程委員會及內政部申請最終鑑定，惟連署同意修繕名冊之92戶，扣除被偽造簽名者10戶，只剩82戶，未達申請鑑定所需二分之一以上之要件，依前開規定，鑑定小組應決議不受理，且依程序優於實體原則，應優先適用同條例第17條之1第1項之程序規定。惟該小組未察，所為之「綠意親境大樓可修繕補強」之鑑定意見書自屬違法鑑定，被上訴人重為全倒、半倒之判定時，對該鑑定仍得審查，其據以所為之行政處分即屬違法。末查，自台中縣政府於89年4月13日公告綠意親境大樓係危害公共安全之建築物，應自行拆除，大部分住戶因基於信賴，乃搬遷原住所，另行貸款購屋或租屋，當年所發放慰助金20萬元早已用盡，而今被上訴人竟憑違法鑑定意見而為改為半倒之行政處分，並欲追繳溢領之慰助金10萬元，此授益處分之部分廢止，對受災戶無疑雪上加霜。不追減慰助金10萬元，對公益亦不會造成危害，自不合行政程序法第123條第4款規定，況受益災民並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，是被上訴人所為追繳慰助金之行政處分，違反信賴利益保護原則，爰請將訴願決定及原處分均撤銷等語。

三、被上訴人則略以：系爭建物「綠意親境大樓」為921地震後受損經判定為全倒建物，並依921震災重建暫行條例規定，發放現住戶慰助金20萬元。按921震災暫行條例第17條之1後段及行政院921震災災後重建推動委員會89年1月6日88建委公字第3064號函規定，該大樓經由管理委員會向內政部營建署申請最終鑑定，業經內政部及行政院公共工程委員會92年9月16日台內營字第09200890551號及工程術字第09200379360號函作成鑑定標的物可作修護補強之最終鑑定，台中縣政府則於92年10月9日府社助字第0920272353號函同意該大樓由全倒改判半倒，追回10萬元差額，是本件從受理申請最終鑑定修護計劃到同意房屋由全倒改判半倒，均非被上訴人之權責，被上訴人僅為執行單位，並無改判半倒之不當。本案所涉921震災房屋全倒改判半倒後，災民原已領訖之全倒之住屋全倒慰問金應繳回部分金額乙節，係依法行政所為適用既有相關規定，且該慰問金係政府當時為表達對受災戶慰問之意，並非人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體利益，應無信賴保護原則之適用；本案如經判定機關依權責改判後產生受災戶不符全倒資格之情形，依規定受災戶仍應將溢領之部分慰問金繳回國庫，方與社會福利權益相符，並由判定機關依權責輔導重新適用有關受災戶權利之其他規定。被上訴人函文大樓房屋由全倒改判半倒慰助金領取人需繳回10萬元係依內政部90年5月3日台（90）內社字第9014312號及台中縣政府前開92年10月9日函辦理，被上訴人係最基層執行單位，並無取消或不執行之權責，在法令未更改前，本案仍依上開規定辦理，慰助金領取人仍需依規定繳回10萬元，被上訴人依法行政應屬無誤等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：本件系爭「綠意親境」大樓，前因88年間921大地震經被上訴人判定為全倒，嗣該大樓管理委員會再委託經行政院公共工程委員會鑑定，該會作成系爭房屋可修繕補強之最終鑑定，該會並檢送鑑定書以92年9月16日台內營字第09200890551號工程術字第09200379360號函送被上訴人，台中縣政府亦以92年10月9日府社助字第0920272353號函請被上訴人追回10萬元差額慰問金，被上訴人乃以92年11月7日里市社字第0920033234號函上訴人，而被上訴人亦稱關於上訴人所居住之該大樓因全倒改判為半倒，並未有另一處分，僅以該函告知。因被上訴人依上開規定為受921大地震災而受損建築物之判定為全倒或半倒之權責機關，而行政院公共工程委員會對於系爭房屋之鑑定，僅為被上訴人判定系爭房屋是否為全倒或半倒之事實認定之依據。從而，被上訴人上開函件有關系爭房屋由全倒改判為半倒之告知，自屬對上訴人所有系爭房屋之改判處分。次查系爭「綠意親境」大樓，因921大地震經被上訴人判定為全倒在案，縱使有上訴人所指稱有大樓住戶自任主席召開921震災災後重建區分所有權人會議，有偽造上訴人及住戶人簽到冊、同意修繕連署名冊及不實會議紀錄，而向行政院公共工程委員會及內政部申請最終鑑定，惟實質上未達申請鑑定所需大樓全體住戶二分之一以上之要件，鑑定小組應依921震災重建暫行條例第17條之1第1項及921震災受損建築物安全鑑定小組作業要點第2條之規定，決議不受理之情形。因依上開規定，行政院公共工程委員會及內政部所組成之建築物安全鑑定小組，關於因震災受損建築物有所爭議而得申請鑑定，並非僅限於當事人，主管縣（市）政府亦得申請鑑定，又該小組對於有重大爭議之因震災受損建築物安全所為之鑑定過程及結果，為一事實行為，並非有法律效果之行政處分，是集合住宅或公寓大廈，須符合921震災受損建築安全鑑定小組作業要點第2條規定之當事人，其申請鑑定之當事人資格始相當，然此資格僅涉及鑑定小組是否受理鑑定，如該小組已行鑑定並作鑑定結果，判定受損建築物為全倒或半倒之權責機關，依此鑑定結果成判定之處分，乃係依受損建築物受損之事實所為，自不因申請人之資格是否相符而生影響該鑑定過程及結果，是上訴人主張系爭房屋經行政院公共工程委員會鑑定並作成系爭房屋可修繕補強之最終鑑定，此鑑定程序有違法，被上訴人據以改判系爭房屋為半倒之判定即屬違法，自屬無據。再按，有關921集集大地震災民各項救助及慰問金之核發標準，依內政部88年9月28日（88）內社字第8882269號函說明欄第2項所載內容及內政部90年5月3日台（90）內社字第9014312號函釋意旨，被上訴人以92年11月7日里市社字第0920033234號即原處分函上訴人稱系爭房屋因全倒改判為半倒，需繳回慰助金10萬元，並無不合。另按，被上訴人因上訴人所有之房屋因921震災受損而經判定為全倒，依上開函釋意旨而發放上訴人慰助金20萬元，自屬對上訴人予以財產上之利益，而為授益行為處分，另被上訴人以系爭房屋原判定為全倒，嗣再經行政院公共工程委員會鑑定而改判為半倒，對上訴人追減慰助金10萬元，亦直接影響上訴人之財產權並對其發生效力，亦為行政處分。又921震災受災戶受領20萬元慰助金，須以住屋全倒為要件，而系爭房屋是否全倒或半倒，921震災重建暫行條例第17條之1規定有因震災受損建築物重行鑑定之機制，是系爭房屋雖經被上訴人判定為全倒，仍有因爭議再行鑑定而改判為半倒之可能，上訴人自不得主張其前向被上訴人所領之20萬元慰助金，而有信賴保護原則之適用。又上訴人因系爭房屋原經被上訴人判定為全倒而受領慰助金20萬元，嗣因被上訴人改判為半倒，對上訴人追減慰助金10萬元，僅影響上訴人之財產利益，亦與公益無關，是被上訴人此對上訴人追減慰助金10萬元之處分部分，並不違行政程序法第119條及第123條第4款之規定。綜上所陳，原處分並無違誤，訴願決定對於原處分向上訴人追減慰助金10萬元部分，以原處分該部分非行政處分而為不受理決定，雖有未洽，惟結論並無不同，仍應予維持，因而駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：雖依「921震災重建暫行條例」第17條之1第7項後段規定該鑑定結果為最終鑑定，不得再提出異議，惟此規定必需以申請要件合法為前提，本案申請最終鑑定人呂天賜提出最終鑑定案所附之會議簽到冊、會議紀錄、同意修繕連署名冊均係偽造，此犯罪事實業經檢察官認定屬實，其提出同意修繕人數92人，扣除被偽造簽名者10人，根本未達二分之一，程序上已違反「921震災重建暫行條例」第17條之1第1項及921 震災受損建築物安全鑑定小組作業要點第2點之申請鑑定要件，鑑定小組本應依921震災受損建築物安全鑑定小組作業要點第3點之（2）規定決議不受理，始屬合法。本鑑定案程序既已違法，即不應有實體鑑定意見產生，依程序優先於實體原則，被上訴人不得引用本應不存在之違法鑑定意見，將綠意親境大樓由全倒改判半倒。然原判決竟認申請最終鑑定之資格縱不符要件，亦不影響鑑定結果云云，原判決認定程序要件可以違法，被上訴人仍可引用本不應存在之違法鑑定意見等論點，完全漠視「先程序後實體」之原則，且其論點未洞悉「921震災重建暫行條例」第17條之1第1項、921震災受損建築物安全鑑定小組作業要點第2點、第3點之（2）之立法目的及緣由，原判決顯有未能正確適用法則之違法。又原審法院對偽造文書及同意修繕住戶未達二分之一的事實置之不理，既未向內政部調閱申請最終鑑定所附之綠意親境大樓區分所有權人會議簽到冊、會議紀錄、同意修繕連署名冊等相關文件資料，亦未向台灣台中地方法院檢察署調閱93年度偵字第7616號偽造文書案件之卷宗以明真相，其未盡調查證據之職責，原判決顯然有違法。爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。然查「因震災受損建築物安全鑑定有重大爭議者，行政院公共工程委員會及內政部應組成建築物安全鑑定小組，受理當事人或主管縣（市）政府提出之鑑定申請；其鑑定結果為最終鑑定，不得再提出異議。」為921震災重建暫行條例第17條之1第7項所明定。至同條第1項規定「公寓大廈因震災毀損辦理重大修繕者，得經區分所有權人二分之一以上及其區分所有權比例合計二分之一以上之出席，召開區分所有權人會議，不受公寓大廈管理條例第31條第1項規定之限制。重大修繕之決議，應經全體區分所有權人及其區分所有權應有部分合計均超過二分之一同意為之。」係因公寓大廈有多數區分所有權人，此種建築物因震災毀損辦理重大修繕者，應經一定比例之區分所有權人決議及同意方為之，以符合大多數區分所有權人之利益及意願。再查88年9月21日大地震，為台灣地區遭受重大災害變故，為有效、迅速推動震災災後救助、災民安置及重建工作，而由總統於88年9月25日以華總一義字第8800228440發布緊急命令，其中第4點規定「政府為安置受災戶，興建臨時住宅並進行災區重建，得簡化行政程序，不受建築法等有關規定之限制。」又依行政院921震災災後重建推動委員會88年10月25日88建委公字第0552號函釋規定，遭921大地震受損之房屋，有關房屋全倒、半倒之認定及最後判定證明之發放，由鄉鎮市區長負責核定。參諸有關921集集大地震災民各項救助及慰問金之核發標準，依內政部88年9月28日（88）內社字第8882269號函說明欄第2項所載內容及內政部90年5月3日台（90）內社字第9014312號函釋意旨，則原處分以系爭房屋因全倒改判為半倒，需繳回慰助金10萬元，尚無違誤，原判決亦予維持，亦無不合。況查原判決已就本件爭點即上訴人主張九二一震災受損建築物安全鑑定小組應決議不受理，且此為程序規定，應優先於實體適用，惟該小組未察，所為之系爭大樓可修繕補強之鑑定意見書，自屬違法鑑定，被上訴人據以重為全倒、半倒之判定即屬違法；又慰助金之發放是政府基於照顧災民之德意，被上訴人如不追減，不會造成危害公益，自不合行政程序法第123條第4款之規定，上訴人亦無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，被上訴人所為追繳慰助金之行政處分，亦違反信賴利益保護原則各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時921震災重建暫行條例等法令規定與函釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　徐　樹　海

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異