臺中高等行政法院判決

原告

甲○○即如附表所

被告

臺中市北區區公所

代表人

乙○○

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因返還震災慰問金事件，原告不服台中市政府中華民國95年7月28日府法訴字第0950150437號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實

一、事實概要：原告等（如附表所示50位原告）所有坐落台中市○區○○里○○路342巷A至F棟房屋（美麗殿大廈）於民國（下同）88年9月21日發生921集集大地震時，被告機關於有條件下（⒈要求災民切結如改判半倒應無條件返還10萬元之慰助金。⒉簽具災屋拆除同意書再發給全倒慰助金）認定為全倒。嗣被告機關依行政院公共工程委員會、內政部90年9月21日工程術字第90036282號、台90內營字第9085466號會銜函做出美麗殿大樓鑑定書「結論：本案經閱相關卷證資料，並會同各相關單位代表赴現場履勘結果，作成『鑑定標的物可作修繕補強之最終鑑定』之結論。」及最高行政法院94年11月17日94年度判字第1804號判決結果，被告機關乃於94年12月23日公所社字第0940020864號公告函改判為「半倒」，並於95年3月27日以公所社字第0950004747號函向原告等追繳921美麗殿震災戶溢領慰助金新台幣（下同）10萬元整。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之陳述：

㈠原告主張之理由：

1.被告對於公法上之不當得利，要求返還震災慰助金與否並無法定處分權責。依司法院釋字第345、346、367、394、402、426、432、445、465、491號等解釋文及理由書，其行政處分權責不得違反授權明確性原則，故被告不適格。

2.最高行政法院92年度判字第653號判決略以「公法上不當得利請求權，不可直接透過行政執行法去強制執行，乃應由行政機關依行政訴訟法規定，提起一般給付之訴。．．．因行政機關並無單方面裁量之權限，仍應由行政機關提起一般給付訴訟行政．．．被告機關基於公法上不當得利關係，並無裁量核定之權。故令原告返還震災慰助金之函係有形成或下命令之行政處分，已有法理上之嚴重矛盾。」

3.至於行政執行處在強制執行時，務必要遵守行政程序法的一般法律原則，如比例原則、信賴保護原則、有利不利原則、差別待遇禁止原則、不利益變更禁止原則等。追繳921震災慰助金之因果關係，都是承辦的行政機關犯的錯誤，當然有信賴保護原則之適用，被告機關也要受到拘束，其錯誤應由行政機關承擔，因法治國家法律適用位階上，信賴保護是高於依法行政原則。

4.依司法院釋字第525號解釋，信賴保護原則攸關憲法之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。其因公益之必要，要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補助措施。復按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」、「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」為行政程序法第8條、第119條、第120條定有明文。故應保護人民正當合理之信賴」之事由，不必繳回震災慰助金，如須繳回，應給予合理之補償。

5.被告機關未待二次鑑定，即以有爭議且由非專業技師黃宗遠之勘查表，由半倒改判為全倒發放慰助金，且台中市政府不查於89年1月12日發限期拆除公告，公告事項一：本建築物經本市北區區公所會同專業技師勘查，判定為全倒(88年12月29日88公所民字第23268號函)，請所有權人於公告起7天內依規定拆除，致原告等人恐慌撤離，損失慘重遠超過全倒慰助金20萬元。又受災慰助金係政府救濟災民之德政，政府不應附加條件發放慰助金，而失救濟慰助之美意。況災民在受生命財產威脅下，被迫簽署附加條件之切結書，實於法不公，更顯政府施政之錯誤與決策之草率，非但未能使受災災民受益，反而使災民蒙受舉家遷徙之苦與財產上重大損失。且被告機關未在二次鑑定後立即改判半倒，影響災民修補權益。

6.依內政部88年10月1日台內營字第8876792號函訂「921大地震受災區建築物危險分級評估作業規定」及94年8月20日台中市政府委由登泰工程顧問有限公司作「美麗殿建築物修繕補強評估分析」工作成果報告，拆除重建方案工程經費約730,582,000元，結構修繕補強方案一(最高方案)工程經費78,408,760元(含機電消防設施修復10,267,373元)，補強費用約為重建費用之10.73%，比照評估規定僅介於安全F(5%)及需注意E(15%)間，且調查項目⑴結構體樑柱無嚴重損壞，與被告判全倒依據無專業技師資格之黃宗遠所簽之爭議堪查表內容一「大樑嚴重龜裂且斷裂、橫樑多處裂縫」明顯差異很大。雖94年12月23 日被告以公所社字第0940020864號函公告判定為半倒，致建築物之價值低落，原告等嚴重損失遠超過全倒慰助金，其追繳慰助金10萬元應不合情、理、法。

7.本件訴願審議委員會十位組成委員多為台中市政府高級職員，僅少數幾位為學者專家，已違反訴願法第52條第2項後段「其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於二分之一。」之規定，其組織嚴重違法且無效。

8.綜上，請依行政程序法第1條立法宗旨，多關心921地震受災戶之權益，請撤銷原處分及訴願決定，重新核定本案。

㈡被告答辯之理由：

1.原告坐落於台中市○區○○里○○路342巷2號房屋，於88年9月21日發生921集集大地震時，被告機關在有條件下「⒈要求災戶切結如改判半倒應無條件返還10萬之慰助金。

⒉簽具災屋拆除同意書後再發給全倒慰助金。」（此為雙方所不爭執）是被告機關作成發放全倒慰助金之行政處分時，保留其在系爭建物改判半倒之情形下，得全部或一部廢止該行政處分之權限，依誠信原則，原告既然立下切結書自應依切結內容繳回10萬元，被告命其繳回，自屬依法有據。

2.被告機關依行政院公共工程委員會、內政部90年9月21日工程術字第90036282號、台90內營字第9085466號會銜函做出美麗殿大樓鑑定書「結論：本案經閱相關卷證資料，並會同各相關單位代表赴現場履勘結果作成鑑定『標的物可作修繕補強之最終鑑定」之結論。（按921震災重建暫行條例第17條之1第2項規定「行政院公共工程委員會及內政部應組成建築物安全鑑定小組，受理當事人或主管縣市政府提出之鑑定申請。其鑑定結果為最終鑑定，不得再提出異議。）暨最高行政法院94年11月17日94年度判字第1804號終局判決結果，以94年12月23日公所字第0940020864號公告函改判重新公告為「半倒」，則行使廢止權之事由成就，被告機關自得按內政部88年9月28日台內社字第8882269號函說明二「各項慰助金發放標準如下：㈢住屋全倒者，每戶總數20萬元整。㈣住屋半倒者，每戶總數10萬元整」廢止該作成時係合法之授益處分之一部。又該提供一次金錢給付行政處分之一部，既經廢止而溯及既往失效，原告等受領該部分慰助金即失去法律上依據，按行政程序法第127條第1項公法上不當得利之規定，原告等應返還因該處分所受領之10萬元溢領慰助金，應無疑義。

3.依內政部91年4月8日台內社字第0910008897號「說明：三、．．．貴會函本案受災戶如繳回已領訖之部分慰問金等情，似與信賴利益保護原則有違乙節，查90年5月4日院台大二字第11445號司法院令公布大法官會議議決釋字第525號解釋內容可資參考．．．其兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預定先有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發佈者，其信賴即不值得保護：又純屬願望、期待而未有表現其以生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。四、．．．行政程序法第117條、第119條等條文所述之信賴保護原則，係指行政機關於撤銷授予利益之行政處分時，應考量人民是否因信賴該授益處分而取得值得保護之信賴利益。本案所涉921震災房屋全倒、半倒改判後，災民原領相關之行政作為（即適用內政部88年9月28日）台內社字第8882269號函『住屋全倒者，每戶總數20萬元整』、『住屋半倒者：每戶總數10萬元整』之規定，並非因既有法規廢止或內容修改；且該慰問金係政府當時為表達對受災戶慰問之意，並非人民客觀具體表現其因信賴而生之實體利益，應無信賴保護原則適用。故本案既依法改判為「半倒」，即應適用上開「半倒」慰助金之規定，慰助金應追減為10萬元，災戶應繳回溢領之10萬元，況且每位災戶均已簽立下切結書，於改判後願無條件繳回，目前已有59戶自動繳回銷案，18戶申請分期繳納中。本案為公法上的給付關係，原告如拒絕履行，得提一般給付之訴或移請法務部行政執行處辦理強制執行，均屬被告機關的職權，是否提一般給付之訴，原告已研議考慮中。送行政執行處辦理強制執行則由執行處決定，其如何辦理強制執行，被告機關無權代為說明。

4.改判為半倒後因仍有信賴保護原則疑義，為求慎重及照顧災戶，被告函請台中市政府釋示，而內政部以91年4月8日台內社字第0910008897號函覆該慰問金係政府當時為表達對受災戶慰問之意，並非人民客觀具體表現其因信賴而生之實體利益，應無信賴保護原則之適用，然被告機關再次以94年12月5日公所社字第0940019795號暨94年12月27日公所社字第940021093號函請釋示，台中市政府以95年3月2日府社助字第0950030610號函說明二「本案請依內政部94年12月27日台內社字第0940046702號函覆『有關921地震住屋全倒、半倒之認定如經改判定已發生慰助金處理方式，依據行政院921震災災後重建推動委員會88年11月30日建委社字第907號函及90年5月15日重建生字第9613號函示，已核發住屋慰助金者，如經權責機關再次鑑定，並經鄉鎮區公所審核決定改判全倒、半倒之認定者，其已發慰助金自應予以收回或補發，如受災戶拒不繳回，應依法追回。

5.另因921震災「綠意親境」大樓改判半倒返還慰助金事件台中高等行政法院93年度訴字第165號判決理由五：「．．．次按被告因原告所有之房屋因921震災受損判定為全倒，依上開函釋意旨而發放原告慰助金20萬元，自屬對原告予以財產上之利益而為受益行政處分，另被告以系爭房屋原判定為全倒，嗣再經行政院公共工程委員會鑑定而改判為半倒，對原告追繳慰助金10萬元，亦直接影響原告之財產權並對其發生效力，亦為行政處分．．．。」可知原授予利益之被告機關，基於主管此項事務之機關職權，得以對外發生規制效果之行政處分命原告返還該項不當得利；復依最高行政法院94年度判字第1857號判決理由五「．．．有關房屋全倒、半倒之認定及最後判定證明之發放，由鄉鎮市區長負責核定。參諸有關921集集大地震災民各項救助及慰問金之核發標準，依內政部88年9月28日內社字第8882269號函說明欄第2項所載內容意旨，則原處分以系爭因全倒改判為半倒，須繳回慰助金10萬元，尚無違誤，原判決亦予維持，亦無不合。」亦維持原處分及台中高等行政法院93年度訴字第165號判決，故被告機關以95年3月27日公所社字第0950004747號函作成載明救濟教示與逾期未繳還溢領款項逕為強制執行之行政處分，命原告等繳還溢領慰助金，於法並無不合。

6.按行政程序法第127條第2項規定「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」所謂準用並非一體適用，而係合目的性地準用民法相關規定，是民法第182條「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還．．．」之規定是否準用於公法上不當得利向有疑義，蓋公法上既有之信賴保護、誠實信用與衡平法理等原理原則足以克服法正義與法安定間之緊張關係，且基於依法行政原則，公權力主體本應調整公法關係中欠缺法律上依據而與現有法律狀態不相符之財產變動，使其回復變動前之合法狀態，是以不宜一味準用基於私人利益衝突調和而設之民法有關所受利益不存在而免除返還義務之規定。復按內政部95年5月30日台內社字第0950088894號函說明五「．．．且該判定全倒之行政處分既經部分受災戶異議，並提起行政訴訟，房屋既未拆除，尚難謂受災戶不知法律上原因受有不當利益；況縱認定渠等受災戶不知法律上原因，因住屋全半倒慰助金係屬金錢給付，民法第182條第1項所謂所受利益不存在者，並非指所受利益之不存在而言，原形縱不存在，倘其實際上所獲取之財產總額已有增加，亦不得謂其利益不存在，應由受災戶舉證明之，否則其仍有返還之義務．．．。」故受領全倒慰助金前既簽具「本大樓如改判為半倒，同意無條件返還半數10萬元慰助金」之切結書，且有他系爭建物區分所有權人對全倒之行政處分提起行政救濟，雖未能就此認定原告為惡意受領人，惟其非不能預見系爭建物經法定最終鑑定單位鑑定後改判為半倒之可能，實難謂其不知無法律上原因受有不當利益；退步言之，原告等縱為善意受領，民法第182條所謂所受利益不存在，按最高法院41年度台上字第637號判例「民法第182條所謂其所受利益已不存在者，非指所受利益之原形不存在者而言，原形雖不存在，而實際上受領人所獲財產總額之增加現尚存在時，不得謂利益已不存在。」是以原告等不得主張該筆慰助金已用罄而無須返還，蓋原告等之財產總額實際上仍有增加，不得僅因金錢原形不存在而謂利益已不存在，原告等無須返還溢領慰助金之主張尚無理由，請依法駁回原告之訴。

7.原告指摘違反授權明確性及原處分機關不適格部分，本案被告均依上級函示規定辦理，尚無授權不明確的地方，而被告為適格的原處分機關亦無疑義。至指責台中市訴願審議委員會違反訴願法第52條第2項後段規定「其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於二分之一。」規定，查訴願決定書署名人士十名委員僅二名為台中市政府官員其他都為專家學者，原告主張顯無根據。

理由

一、本件原告甲○○係如附表所示50位有共同利益之人之選定當事人，為其全體起訴，合先敘明。

二、原告等所有坐落台中市○區○○里○○路342巷A至F棟房屋（美麗殿大廈）於88年9月21日發生921集集大地震時，被告機關於有條件下（⒈要求災民切結如改判半倒應無條件返還10萬元之慰助金。⒉簽具災屋拆除同意書再發給全倒慰助金）認定為全倒。嗣被告機關依行政院公共工程委員會、內政部90年9月21日工程術字第90036282號、台90內營字第9085466號會銜函做出美麗殿大樓鑑定書「結論：本案經閱相關卷證資料，並會同各相關單位代表赴現場履勘結果，作成『鑑定標的物可作修繕補強之最終鑑定』之結論。」及最高行政法院94年11月17日94年度判字第1804號判決結果，被告機關乃於94年12月23日公所社字第09 40020864號公告函改判為「半倒」，並於95年3月27日以公所社字第0950004747號函向原告等追繳921美麗殿震災戶溢領慰助金10萬元。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟，並為如事實欄所示之主張。

三、經查，88年9月21日大地震，為台灣地區遭受重大災害變故，為有效、迅速推動震災災後救助、災民安置及重建工作，而由總統於88年9月25日以華總一義字第8800228440 號發布緊急命令，其中第4點規定：「政府為安置受災戶，興建臨時住宅並進行災區重建，得簡化行政程序，不受．．．建築法．．．等有關規定之限制。」又「一、目前有關住屋之認定工作，其重點為全倒、半倒之認定，至全倒、半倒之判定應依內政部88年9月30日台內社字第8885465號函之規定辦理；證明之發放由鄉（鎮、市、區）首長負責。二、依指派前往協助之建築師及技師，其角色係屬協助鄉（鎮、市、區）首長就疑義者作認定，鄉（鎮、市、區）首長若已判發全倒、半倒證明者，應無需再請建築師及技師予以協助認定。若有其他不同參考意見，亦由原判定之首長定奪。」亦為行政院921震災災後重建推動委員會88年10月25日88建委公字第0552號函釋規定在案。是遭921大地震受損之房屋，有關房屋全倒、半倒之認定及最後判定證明之發放，由鄉鎮市區長負責核定。

四、次查，系爭美麗殿大廈之最終鑑定按九二一震災重建暫行條例第17條之1第2項規定，行政院公共工程委員會及內政部應組成建築物安全鑑定小組，受理當事人或主管縣市政府提出之鑑定申請，其鑑定結果為最終鑑定，不得再提出異議，該鑑定小組是為法定最終鑑定單位。故被告依據行政院公共工程委員會、內政部前述美麗殿大樓為可修繕補強之最終鑑定鑑定書作成判定為半倒之處分，於法並無違誤。再本院92年度訴更一字第17號判決「訴願決定及原處分撤銷」及最高行政法院第01804號判決「上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。」之終局確定判決，撤銷臺中市政府所為命「美麗殿A棟至F棟」建築物所有權人限期拆除，逾期予以強制執行之處分。按行政訴訟法第216條之規定，撤銷原處分之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力，亦即行政機關之行政處分，經人民依行政爭訟之手段請求救濟而經行政法院就實體上判決確定者，即有形式上及實質上之確定力，當事人對於同一事項既不得再行爭執，而為該處分之機關及其監督機關亦不能復予變更，且原處分經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者亦應依判決意旨為之。是以被告受司法機關終局判決之拘束，判定美麗殿受災戶之救助適用半倒之相關規定，並無不合。

五、再者，有關921集集大地震災民各項救助及慰問金之核發標準，依內政部88年9月28日（88）內社字第8882269號函說明欄第2項所載「．．．㈢住屋全倒者，每戶總數20萬元整。

㈣住屋半倒者：每戶總數10萬元整。」另依內政部90年5月3日台（90）內社字第9014312號函釋意旨「有關921震災住房原判定為全倒，經專業技師鑑定修繕補強後改判為半倒，原發放全倒慰助金追減為10萬元。」是被告以94年12月23日公所社字第0940020864號公告函改判為「半倒」，並於95年3月27日以公所社字第0950004747號函向原告等追繳921美麗殿震災戶溢領慰助金10萬元，依該函釋意旨，並無不合。原告指摘被告違反授權明確性及原處分機關不適格，尚非可採。又被告因原告所有之房屋因921震災受損而經判定為全倒，依上開函釋意旨而發放予原告等慰助金20萬元，自屬對原告予以財產上之利益，而為授益行為處分，另被告以系爭房屋原判定為全倒，嗣再經行政院公共工程委員會鑑定而改判為半倒，對原告等追減慰助金10萬元，亦直接影響原告之財產權並對其發生效力，亦為行政處分（至被告該處分可否依行政執行法第11條第1項之規定得移送行政執行處執行或向原告等提起公法上給付訴訟，與該處分有無符合行政處分之要件無涉）。又921震災受災戶受領20萬元慰助金，須以住屋全倒為要件，而系爭房屋是否全倒或半倒，九二一震災重建暫行條例第17條之1規定有因震災受損建築物重行鑑定之機制，是系爭房屋雖經被告判定為全倒，仍有因爭議再行鑑定而改判為半倒，並被追回10萬元之可能，而被告係於「要求災民切結如改判半倒應無條件返還10萬元之慰助金」及「簽具災屋拆除同意書再發給全倒慰助金」等條件下認定為全倒並發放慰助金，足見本案之信賴基礎本附有條件。美麗殿大廈既已判定為半倒，且原告等亦已出具切結書，原告自不得主張其先前向被告所領之20萬元慰助金，有信賴保護原則之適用，亦無行政程序法第120條第1項規定應給予補償之適用。又原告因系爭房屋原經被告判定為全倒而受領慰助金20萬元，嗣因被告改判為半倒，對原告追減慰助金10萬元，僅影響原告之財產利益，亦與公益無關。是被告對原告追減慰助金10萬元之處分部分，並不違行政程序法第119條及第123條第4款之規定。

六、又原告主張台中市訴願審議委員會違反訴願法第52條第2項後段「其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於2分之1。」之規定乙節，查訴願決定書署名之10名委員僅2名為台中市政府官員，其餘均為專家學者，且原告亦未提出具體事證，其主張該訴願審議委員組織違法，即非可採。

七、綜上所述，原告所訴均無足採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，於判決之結果不生影響，爰不再一一論述，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　胡　國　棟