最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00620號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第00620號

上訴人

乙○○

被上訴人

交通部民用航空局花蓮航空站

代表人

甲○○

訴訟代理人

廖學忠律師

上列當事人間因民用航空法事件，上訴人不服中華民國92年11月20日臺北高等行政法院91年度訴字第2718號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人於民國90年7月23日遭人檢舉其於航空站或飛行場四週之一定距離範圍內飼養鴿子，被上訴人於同年8月13日、9月14日及10月5日3次會同警方至上訴人處所查證拍照，並作成紀錄，確認其在禁養飛鴿之範圍內，設有2間鴿舍飼養鴿類，且非屬87年6月列冊合法緩拆之種鴿鴿舍，被上訴人以其違反民用航空法第34條第2項之規定，於91年2月20日開立蓮鴿第011號處分書，處新臺幣（下同）30萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起行政訴訟。

二、本件上訴人於原審起訴主張：依民用航空法第34條第2項規定之文義解釋，其所禁止者係飛鴿，而對飛航安全有所妨礙者始足當之。惟上訴人所飼養者係種鴿，種鴿僅供配種之用，並不放飛，對飛航安全並無影響，此可自被上訴人90年10月5日至現場蒐證會勘時，蒐證結果載明：「經查計有鴿舍1間種鴿26隻，並無放飛情形」可證，上訴人實無違反上開法條之行為。又「航空站或飛行場四週之一定距離範圍內，禁止飼養飛鴿或施放有礙飛航安全物體。但經民航局列管不放飛之種鴿鴿舍及經民航局評估不影響飛航安全之物體施放，不在此限」，復為民用航空法第34條第2項修正草案所明文。現行法雖無上開但書之規定，惟自上開修正草案亦可證種鴿與飛鴿有所區別，種鴿因不放飛，並不影響飛航安全，並非該法所稱之飛鴿。另參交通部民用航空局87年5月18 日航管三（87）字第13830號函公告「種鴿為繁殖用不放飛，對飛安不造成影響，故同意種鴿不列入拆遷範圍」，是被上訴人所為處分顯有違誤等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人則以：按上訴人住處飼養飛鴿遭檢舉一案，被上訴人於90年8月13日會同航警花蓮分駐所及北昌派出所員警前往訪察，查出確有鴿舍兩間，種鴿8隻，有上訴人之女在場，連同訪察人員簽名在「花蓮航空站執行養鴿戶訪察人員簽名單」上及拍攝照片可證。被上訴人再於同年10月5日會同航警花蓮分駐所前往查勘，查出前述鴿舍兩間仍然存在外，尚有鴿子26隻，亦有上訴人簽認之「花蓮航空站飛鴿聯合蒐證會勘記錄」可稽。上訴人稱其飼養係種鴿，亦無放飛云云。惟民用航空法第34條第2項規定飼養之「飛鴿」乃會飛行之鴿子而言，所飼養之鴿不論是否為種鴿，抑或是否放飛，祇要會飛行即屬上開條文之「飛鴿」。上訴人經查獲之鴿舍內有飼養鴿子，已足影響花蓮機場週圍之飛行安全，已違反民用航空法第34條第2項之規定。又上訴人雖提出民用航空法第34條第2項修正草案，主張該修正草案條文已將種鴿與飛鴿區別，種鴿不放飛，並不影響飛航安全云云。查上訴人所提之民用航空法第34條第2項修正案，迄未修正通過，依現行民用航空法第34條第2項規定，並未將鴿子區分種鴿與飛鴿，故飼養種鴿，因具飛行能力，即為法所禁止，故原處分並無不當。再按上訴人引用交通部民用航空局87年5月18日航管三（87）字第13830號函公告主張種鴿不列入拆遷範圍。惟上訴人所指之交通部民用航空局函，說明第三點載明種鴿鴿舍處理方式，故交通部民用航空局之函並非同意種鴿鴿舍無條件不予拆除，上訴人似對該函內容有所誤解。又縱上訴人所飼養之鴿子屬種鴿，亦無放飛情形，惟渠所飼養種鴿既非屬被上訴人87年6月列冊合法緩拆之種鴿鴿舍，則無論種鴿，抑非種鴿，皆係民用航空法第34條所謂之飛鴿。另按民用航空局對機場四週禁止飼養飛鴿拆遷鴿舍補償辦法第4條之規定，養鴿戶應於87年5月20日前辦理補償申請，逾期未申請者、不遷或擅自再設鴿舍飼養者，強制拆除其鴿舍且不補償，故本件亦無拆遷鴿舍補償之問題等語資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人經人檢舉於花蓮縣吉安鄉○○村○○路242號即被上訴人航空站之一定距離範圍內飼養飛鴿，被上訴人於90年8月13日、9月14日及10月5日3次派員會同警方赴上訴人前開處所蒐證，發現上訴人確有飼養鴿子情形，當場並拍照存證，有照片2幀及花蓮航空站執行養鴿戶訪察人員簽名單暨飛鴿聯合蒐證會勘紀錄等影本附於原處分卷可稽，並為上訴人所不爭，自堪信為真正。上訴人雖主張系爭查獲之鴿子係供配種之用之種鴿，並不放飛，對飛航安全無影響等語。惟查民用航空法第34條第2項所規定之「飛鴿」並不限定係何種鴿子，故凡具備飛行能力之鴿子即屬之，縱上訴人所飼養之鴿子為種鴿一節為真，然種鴿本係為繁殖優良飛鴿之用，是其種鴿仍具飛行能力，應可確定，其是否放飛亦無礙於為飛鴿之認定；至上訴人所稱民用航空法第34條第2項修正案，因未修正通過，益證所謂種鴿仍在禁止施放之列，從而被上訴人以上訴人飼養法所禁止具備飛行能力之種鴿，影響花蓮機場週圍之飛行安全，而予以處罰，即非無據等語為由，駁回上訴人原審之訴。

五、上訴人上訴意旨略謂：查民用航空法於87年1月21日修正公布後，同法第34條第2項有在管制區內禁養飛鴿之規定，且同法第118條第1項第3款有處罰之規定，此等規定將對民用航空法修正前已在該劃定區域內之養鴿戶造成衝擊，而有同法第118條第2項後段之限期拆遷及補償規定。為執行該限期拆遷之規定，交通部民用航空局乃於87年5月18日發佈航管三（87）字第13830號函之公告。上訴人於原審主張該公告將種鴿與飛鴿分開處理，然原審判決卻稱民用航空法第34條第2項規定之飛鴿指凡具備飛行能力之鴿子即屬之，此顯與上開公告內容相違，亦有違信賴保護原則，且經交通部民用航空局所提之民用航空法修正草案亦明確增訂不放飛之種鴿不在禁止飼養之列，從而民用航空法第34條第2項規定之飛鴿不包括種鴿。且被上訴人派員會勘時，亦明確載明為種鴿且無放飛情形，上訴人亦於訴願書中載明所飼養之種鴿並無飛行能力，然原審對此卻未說明不採之理由，有判決不備理由之違法。另國家對人民之處罰應符合憲法第23條規定之要求，且本案與臺北高等行政法院89年度訴字第1276號判決為相同之情形，該判決即認應將種鴿與飛鴿分別以觀，是以本件不應處罰。且依民用航空法第34條第2項及第3項規定之立法意旨，所謂的飛鴿當係指有放飛事實之鴿子，可見立法者並非全面禁止飼養鴿子而造成侵犯人民基本權利且顯違背比例原則之情形，且由該條後段所謂「施放有礙飛航安全物體」之構成要件來看，本條所欲保障者為飛航安全，如全面禁止飼養與飛航無關之動物，顯違比例原則及憲法所保障之基本自由權。並參酌前開交通部民用航空局之公告，可知飼養鴿子並非當然違背法令，若無放飛情事或無影響飛安情形，則不在禁止之列，不能遽予處罰，而本件上訴人僅就飛回之鴿子暫時收容，並無放飛情事，且一旦找到願收養之人即贈與之，原審僅以「鴿子係飛回」此一不可歸責上訴人之事由處罰上訴人，實與民用航空法第34條有違，原審判決有適用法條不當之違法等語，爰請判決廢棄原審判決，撤銷原處分及訴願決定。

六、本院按「航空站或飛行場四週之一定距離範圍內，禁止飼養飛鴿或施放有礙飛航安全物體」、「．．．三、違反第34條第2項禁止之規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰」、分別為87年1月21日修正公布之民用航空法第34條第2項及同法第118條第1項第3款所明定。此等規定對該法修正前已在該劃定區域內之養鴿戶造成衝擊，因此才有同法第118條第2項後段之限期拆遷及補償規定。而主管機關交通部民用航空局87年5月18日航管三（87）字第13830號函，亦公告「種鴿為繁殖用不放飛，對飛安不造成影響，故同意種鴿不列入拆遷範圍」；即該局回應養鴿人士陳情，對種鴿鴿舍處理方式公告為：「本局為順應民意，同意種鴿鴿舍不列入拆除範圍，惟請各航站派員會勘認定，並在取得養鴿戶之切結書後不予拆除，不補償且需通知當地地方政府依違建規定另行處理，如有放飛情事則依法辦理」。依上開說明得知，主管機關交通部民用航空局於適用上開民用航空法規定時，雖未將俗稱之「鴿子」區分為「飛鴿」與「種鴿」，惟卻以種鴿於無放飛時，無礙飛航安全，作成上列種鴿鴿舍毋庸拆除之補充解釋，自有拘束其所屬機關之效力。又上開公告係於該局87年5月28日發布「民用航空局對機場四週禁止飼養飛鴿拆遷鴿舍補償辦法」之前作成，則上開公告並非依上開辦法第4條規定，限87年1月21日修正公布民用航空法施行前已設立之鴿舍為限，合先敍明。本件依原處分卷所附被上訴人90年8月13日、9月14日及10月5日3次「飛鴿聯合蒐證會勘紀錄」所示，8月13日載明：「鴿舍2處，種鴿8隻」，於同年8月21日簽更表明「未發現放飛情形」。9月14日會勘紀錄未載明蒐證結果，惟於同年、月28日簽上，被上訴人承辦人陶濤註明：「查該處飼養飛鴿之鴿舍兩間，種鴿8隻與8月13日蒐證相同」；10月5日會勘紀錄則載明蒐證結果為：「計有鴿舍2間，種鴿26隻，並無放飛情形」。由上開證物得知，上訴人所有之鴿舍係非在拆除範圍，而上訴人所養為種鵨，依上開說明，除非有事實證明上訴人有放飛，有礙飛航安全時，始得依上開民用航空法第118條第1項第3款規定科處罰鍰。本件原審判決僅以民用航空法第34條第2項所規定之「飛鴿」，並不限係何種鴿子，凡具備飛行能力，不論對飛航安全是否有礙即屬之，顯係誤解法條本旨，適用法規自有不當之違誤。上訴論旨求為廢棄，為有理由。因原審就上訴人所養種鴿是否有放飛之違規事實，未予審認，自應由本院將原審判決廢棄，發回原審法院審理，以符法制。

據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

第三庭審判長法 官　廖　政　雄

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異