臺北高等行政法院判決

106年7月26日辯論終結

原告

王龍文

訴訟代理人

李芝伶 律師

被告

交通部民用航空局

代表人

林國顯（局長）

訴訟代理人

楊芳婉 律師

　張雨新　律師

上列當事人間民用航空法事件，原告不服交通部中華民國106年1月23日交訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告先後於民國105 年3 月27日18時30分許、同年4 月23日20時40分許，在臺北市○○區○○○路00號22樓住處施放空拍機，飛行進入被告公告之RCA48 限航區內（分別稱第1 次施放及第2 次施放）。原告第1 次施放經國防部後備指揮部向臺北市政府警察局中正第2 分局（下稱中正第2 分局）告發後函請臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）偵辦。原告第2 次施行經中正第2 分局警備隊警員執勤時發現，亦經該局偵辦後移送臺北地檢署偵辦。嗣臺北地檢署檢察官認原告之行為尚非刑事處罰之範圍，予以簽結。被告待原告所涉刑事罪責經檢察官簽結後，於105 年7 月6日通知原告陳述意見後，審認原告於105 年3 月27日、同年4 月23日，未獲被告核准，在臺北松山機場（下稱松山機場）四周禁止施放有礙飛航安全物體之範圍內，有2 次施放空拍機行為，違反民用航空法第34條第2 項規定，爰依同法第118條第1項第4款規定，以105年8月5日站務場字第1055014686號（下稱原處分1）、同日站務場字第 1055014695號裁處書（下稱原處分2），分別裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：（一）原告二次施放空拍機行為，於時空上具有緊密關聯，應可認為行政法上之單一行為，被告於同日分別以原處分1 及原處分2 裁處原告，顯係重複處罰，違反行政罰法第24條第2 項規定之一行為不二罰原則。（二）原處分1 及原處分2 據以裁處之交通部民用航空局對機場四周禁止施放有礙飛航安全物體實施要點（下稱系爭實施要點），係基於民用航空法第34條、第118 條而訂定，其中該要點第3 點係補充民用航空法第34條第2 項、第118 條第1 項第4 款所稱「有礙飛航安全物體」之認定，即學理上所謂裁罰處分之「空白構成要件」，應屬行政程序法第150 條第1 項之法規命令。然該實施要點並未隨民用航空法的歷次修正加以更新發布公告，亦未明列其法律授權依據，而民用航空法並無就授權被告之目的、內容、範圍等作任何有關之規定，被告並自承就施放空拍機等相關規定與罰則，皆以放置網站之方式取代原應踐行刊登於政府公報或新聞紙之發布程序，顯未遵循法規命令之發布程序，是系爭實施要點欠缺法規命令之生效要件。而縱認系爭實施要點屬行政規則，被告亦未依行政程序法第160 條第2 項之規定，踐行由其首長簽署，並登載於政府公報發布之程序。因此，系爭實施要點有關機場四周禁止施放有礙飛航安全物體之認定及一定距離範圍規定，違反行政程序法第150 條第1 項、第157 條第3 項之規定、法律保留原則、法律明確性及授權明確性原則，被告不得據該要點作為本件裁罰之依據。（三）又依民用航空法第34 條 第2 項及第118 條第1 項第4 款之文義解釋可知，施放行為需對飛航安全有所妨礙始足當之。另依最高行政法院94年度判字第620 號判決意旨，民用航空法第34條第2 項所欲保障者為飛航安全，若無影響飛安情形，則不在禁止之列。查系爭空拍機失控飛出所在位置屬R48 限航區，並未落在鄰近機場即松山機場之飛航路線範圍內；復按飛航規則第2條第14、63款及第18條規定、被告公告之臺北飛航情報區飛航指南可知，航空器執行飛行任務靠近R48 限航區時，需經由塔台提醒注意與R48 航區保持距離，又若經特准許可進入R48 航區者，塔台亦應先以專線與總統府侍衛室查證，始得放行，故R48 限航區顯非航空器所能行經之路線，亦即R48限航區範圍內通常應無航空器飛入或經過。是以，系爭空拍機飛出之範圍，顯無發生危害或是有礙飛航安全之可能，故系爭違章行為與民用航空法第34條第2 項之構成要件不符，被告所為原處分顯有適用法規錯誤之違誤。（四）系爭空拍機係因故障而不慎失控飛出原告自家陽臺外，並非原告故意施放之行為，而系爭地點距松山機場遠達5 公里，實難以期待原告知悉自家住宅位於限航區，故主觀上並未對違反民用航空法此行政法上義務有所認識，原告應無可非難性及可歸責性。是以，被告未按行政罰法第7 條第1 項及第8 條但書規定，減輕或免除對原告之裁處，逕以原處分1 及原處分2分別處以30萬元罰鍰，有裁量過當之違法。（五）被告於系爭兩次違章發生當時，均未依民用航空法第34條第5 項、實施要點第4 點規定，會同航空警察局取締，而逕由無管轄權之中正第2分局介入查處，應屬違法。且航空警察局與中正第2 分局為不相隸屬之單位，而被告亦未將委託事項及法規依據公告並刊登於政府公報或新聞紙，故縱有委託情事，該委託亦違反行政程序法第11條第1 項管轄權法定原則及第5項管轄權恆定原則等語。並聲明：訴願決定及原處分1 、原處分2 均撤銷。

三、被告則以：（一）按民用航空法第34條第2 項關於航空站或飛行場四周禁止施放有礙飛航安全物體之一定距離範圍，交通部前於90年10月25日會銜相關部會以交航90字第42525 號、（90）戌戎字第3989號、台（90）內警字第0000000 號公告（下稱90年10月25日公告）周知，並刊載政府公報，亦於被告官網設置專區充分揭露飛安資訊，與法律明確性無違。

（二）被告裁罰原告之依據係民用航空法第34條第2 項及第118 條第1 項第4 款，而非系爭實施要點。況且該實施要點僅為被告內部業務作業規定，內容為重申上開會同公告及細節執行事項，並未對外發生規制效力，亦無增加法律所無限制，故無原告所稱違反法律保留原則之情事。次按90年10月25日公告內容可知，禁止範圍內凡未經被告核准施放，即屬違反民用航空法，而非以對航空器有無危害實害為判定。且飛航指南公布之限航區RCR48 ，其限制高度為自地面起至4,000 呎，該高度外或經被告核准時，即有航空器活動之可能，原告稱R48 限航區並無航空器行經該區域，顯無危害或妨礙飛安安全云云，核無足採。至於原告所舉最高行政法院94年判字第620 號判決，觀其事實，係以未飛行、於鴿舍作繁殖之種鴿為憑，與本件原告之空拍機二次均有飛行事實相異，自無從比附援引。（三）又依原告起訴狀事實概要所敘，應可認定其前後2 次啟動空拍機進行飛行行為係分別起意，而該2 次施放空拍機行為，期間相隔近月餘，時間上已難認有緊密聯結性，且操作空拍機行為非由3 月27日持續施放至4 月23日，更不可能屬一行為，故被告分別處罰，自無重複裁罰之違法。而依刑事案件之警詢調查筆錄可知，原告確實有啟動空拍機並操作，而於戶外有一定時間、一定路徑之飛行事實，故其所稱違章乃操作失控而非故意，僅於陽台飛行、未逾自家住宅範圍云云，與事實不符，難以採憑。（四）參酌行政罰法第8 條規定，原告尚不得因不知法規而免除行政處罰責任；縱可從寬認定原告2 次違規行為無故意，亦屬有過失，依行政罰法第7 條第1 項規定，仍應處罰。故被告依民用航空法第34條第2 項及同法第118 條第1 項第4 款，分別予原告二次違規行為處以最低額之30萬元罰款，無再予減輕罰鍰空間，亦符合比例原則。（五）被告係依行政罰法第26條之規定，待臺北地檢署告知簽結後，方依刑事調查事實證據，確認原告系爭二行為違規屬實，符合正當法律程序。而按90年10月25日公告可知，內政部警政署為協助機關，尤其警察機關係一條鞭系統，由內政部警政署統一指揮、監督所屬單位，而航空警察局與中正第2 分局均為受警政署指揮單位，其就公告範圍內按區域所在之單位協助被告查處，自不生違法或應權限委託等情事等語。並聲明：駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有原處分1 （見本院卷第127、128 頁）、原處分2 （見本院卷第125 、126 頁）、及訴願決定書（見本院卷第129 至138 頁）等影本附卷可稽，堪予認定。本件應審酌之爭點為：被告作成如原處分1 及原處分2 之罰鍰處分，是否合法有據？茲析述如下：

（一）按民用航空法第34條第2 項、第3 項規定：「（第2 項）航空站或飛行場四周之一定距離範圍內，禁止飼養飛鴿或施放有礙飛航安全之物體。但經民航局核准者，不在此限。（第3 項）前2 項所訂一定距離範圍，由交通部會同有關機關劃定公告。……」第118 條第1 項第4 款規定：「有下列情事之一者，處新臺幣30萬元以上150 萬元以下罰鍰：……四、違反第34條第2 項規定，飼養飛鴿或施放有礙飛航安全物體。」次按行政罰法第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」

（二）經查，原告先後於105 年3 月27日18時30分許、同年4 月23日20時40分許，在其住處施放空拍機，飛行進入被告公告之RCA48 限航區內；其施放高度距離地面已逾72公尺，超過松山機場標高起算60公尺以上，另該地點與松山機場直線距離約5.15公里，位在該機場四周禁止施放有礙飛航安全物體之範圍內等情，有松山機場四周禁止施放有礙飛航安全物體範圍示意圖、臺北市政府都市發展局使用執照存根、90年10月25日公告等附卷可稽（見本院卷第186 至193 頁）；復經本院調取臺北地檢署105 年度他字第3720、4018號偵查卷宗（下稱偵查卷宗1 、2 ）核閱屬實。原告雖主張系爭兩次試飛空拍機並未超出自家陽台範圍，皆係因空拍機失控自陽台墜落，造成原告疑似有施放空拍機之表象，然實際上原告並未曾有故意施放空拍機之行為云云。然原告為警查獲後，就105 年3 月27日施放行為部分，先後於中正第2 分局訊問及檢察官偵訊時供稱：從靠近愛國西路的陽台施放出去，飛行路徑詳細情況已記不清楚了。空拍機一飛出室內就無法操控，停在愛國西路正上方一動也不動，伊試圖操控空拍機，初步目視空拍機還停在愛國西路正上方的位置，最後陳鼎庸在愛國西路人行分隔島上撿到掉落的空拍機，拾回後還有再讓空拍機試飛一陣子，是沿愛國西路往中華路方向飛，沒有再飛到告訴人營區上方等語（見偵查卷1 第8 、34頁）；另證人陳鼎庸於警詢時證稱：空拍機是伊老闆王龍文的，且由渠操作，空拍機從靠近愛國西路的陽台施放出去，飛行路徑有經過臺北地方法院及後備指揮部上空繞行一圈等語（見偵查卷1第4 、5 頁）；又證人即國防部後備指揮部法制官陳萬愷於警詢時證稱：空拍機盤旋時間約有15分鐘，於本部1 號門上空來來回回盤旋，穿過本營區往總統府方向飛去等語（見偵查卷1 第11頁）。另就105 年4 月23日施放行為，原告於警詢時供稱：從靠近愛國西路陽台飛出去後，因有斷訊情形，空拍機就自動飛回，飛行路徑不清楚，應不會離我陽台50公尺（見偵查卷2 第4 、5 頁）。是原告於105 年3 月27日、同年4 月23日，確有將空拍機施放出陽台，在附近空域飛行盤旋之情形，堪以認定，原告上開主張，核無足採。

（三）另按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」如行為人數行為違反相同行政法上義務，即應分別處罰之。查原告先後2 次施放空拍機，一次發生於105 年3 月27日，一次發生於同年4 月23日，為原告所不否認，已如前述。前揭2 次施放空拍機行為，期間相隔近月餘，且其操作空拍機行為非由3月27日持續至4 月23日，時間上難認有緊密聯結性。又原告自述於105 年3 月27日，為研究新購置之空拍機，在其住處進行第一次飛行；嗣在海邊測試遭撞擊發生故障後，遂於同年4 月23日於自宅進行第2 次飛行（見本院卷第9至11頁），足認原告2 次違規施放空拍機行為，自非一行為。至於被告針對原告前揭2 次違規行為，雖於同日裁罰，然行政罰法並無裁罰機關不得於同日裁罰不同行為之限制規定，系爭2 份裁處書既已分別載明原告違規時間、地點及行為態樣，並不影響違規行為數之認定。又原告雖援引最高行政法院105 年10月份第1 次庭長決議及同院98年11月份第2 次庭長聯席決議意旨，主張被告所為原處分有重複處罰之違法云云。惟最高行政法院105 年10月份第1次庭長法官聯席會議決議，係就非藥商違反藥事法第65條規定，多次重複刊播藥物廣告之行為，認為行為人如係出於違反前揭藥事法條文不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。故該決議乃針對銷售商品之廣告行為，所作決議，其中關於行為數之論述，係就廣告所具有之集合性概念，及係利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售目的之本質所為。另最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議，係行為人持續違反郵政法第6 條第1 項規定之遞送信函、繳費通知單，核與本件訴訟係涉及不同時間施放空拍機之情事，性質上存有差異，自難比附援引作為有利於原告之認定。從而，被告審認原告未獲核准，在松山機場四周禁止施放有礙飛航安全物體之範圍內，有2 次施放空拍機行為，違反民用航空法第34條第2 項規定，爰依同法第118 條第1 項第4 款規定，以原處分1 、原處分2 ，各裁處原告30萬元罰鍰，於法並無不合。

（四）原告雖主張民用航空法第34條第2 項僅規定一定距離範圍內，禁止施放有礙飛航安全之物體，然何謂「一定距離範圍內」，一般人民難以理解其意義，實難期待原告可得預見於自家陽台試飛空拍機即落入禁止施放之範圍內云云。按航空站或飛行場四周禁止施放有礙飛航安全物體之範圍，係授權由交通部會同有關機關劃定公告，民用航空法第34條第3 項定有明文，已如前述。查交通部、國防部與內政部基於上開授權，業以90年10月25日公告松山機場四周禁止施放有礙飛航安全物體距離範圍，並刊載於政府公報（見本院卷第190至193頁）。該公告明揭：「有礙飛航安全物體，係指經人為施放之風箏、天燈、煙火、遙控飛機、氣球或其他可能影響航空器飛航安全之漂浮或移動物體。」「各機場以機場跑道兩端中心點為圓心，半徑5公里向外左右各35度所劃之弧與以機場跑道中心線左右兩側各2.6公里之區域所連線範圍以內，禁止施放有礙飛航安全物體。連線範圍外，自跑道兩端中心點延伸5公里處向外延伸10公里及由跑道中心線向兩側延伸2.6公里處向外延伸3.4公里形成之四邊形範圍內，自機場標高起算之60公尺以上高度，禁止施放有礙飛航安全物體。」等事項，並有「機場四周禁止施放有礙飛航安全物體距離範圍示意圖」參照（見本院卷第192頁）。是上開公告對於行為規範、施放客體、有礙飛航安全之範圍及高度，均規定甚明，核無違反明確性原則。再者，被告自103年5月起在其官方網站建置「機場四周禁止施放有礙飛航安全物體（含空拍機及遙控無人機）」專區，公布與更新機場四周禁止施放有礙飛航安全物體之一定距離範圍（含示意圖，圖載有限制高度與距離）、施放申請作業，以及相關民航法規之規定與罰則等相關資料與資訊，足使一般人民瞭解松山機場四周禁止施放有礙飛航安全物體範圍，原告主張實難期待其在自家陽台施放空拍機會觸法云云，尚非可採。

（五）原告主張被告訂定系爭實施要點屬法規命令，未載明法律授權依據，且未依行政程序法第150 條第1 項之規定，經合法之發布程序，屬無效之法規命令；縱認該要點非屬法規命令，亦屬行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之，被告未踐行上開程序，不能作為處罰之依據云云。惟按「（第1 項）本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。（第2 項）行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」行政程序法第159 條定有明文。查系爭實施要點第1點規定：「交通部民用航空局（以下簡稱本局）為執行機場四周禁止施放有礙飛航安全物體，特訂定本要點。」明揭被告為「執行」業務所訂定之要點。第2點除規定實施要點適用之機場範圍外，其餘內容及第3點均與90年10月25日公告事項均相同，亦重申機場四周禁止施放有礙飛航安全物體之距離範圍、高度及有礙飛航安全物體之種類，並無新的規範內容；第4點規定被告所屬航空站發現有礙飛航安全物體後之處置措施，第5點則規定被告對於施放申請之處理方式，均為被告為協助所屬下級機關認定事實及業務處理方式之技術性、細節性之事項，揆諸上開法律規定及說明，僅為被告內部業務作業規定，並未對外發生規制效力之行政規則，原告指摘被告依無效之系爭實施要點為裁罰，有違反法律保留原則之違法云云，委無足採。況且，本件被告以原處分1、2裁罰原告之依據係民用航空法第34條第2項、第118條第1項第4款規定，並非系爭實施要點，原告主張系爭實施要點未踐行行政程序法第160條第2項之規定，縱然屬實，亦難影響原處分1、2之合法性。

（六）原告又主張被告未依民用航空法第34條第5 項、系爭實施要點第4 點規定於事發當時會同航空警察局取締之，而逕由無管轄權之中正第二分局介入查處，應屬違法云云。按民用航空法34條第5 項所定：「施放之有礙飛航安全物體，由航空站、飛行場之經營人、管理人會同航空警察局取締之；必要時，並得洽請有關機關協助執行。」又按航空警察局隸屬於內政部警政署，為執行機場治安及安全維護事項；在執行民用航空業務時，受交通部民用航空局之指揮監督（內政部警政署航空警察局組織規程第1 條、第2條第2 項參照）。準此，航空站、飛行場之經營人、管理人得知有施放有礙飛航安全物體，即可會同主要職司執行機場治安及安全維護事項之航空警察局進行蒐證查處，以迅速掌握違規事證，即時維護航空安全。查本件原告第1次施放係由國防部後備指揮部向中正第2 分局告發，原告第2 次施放係由中正第2 分局警備隊警員執勤時發現，認原告涉犯刑法第111 條刺探國防秘密等罪嫌，經偵查後函請臺北地檢署檢察官偵辦；嗣經刑事偵查終結確認原告無涉刑事罪嫌後，被告基於行政罰法第26條第2 項規定，就原告2 次違規行為是否違反民用航空法第34條第2 項規定進行行政調查，並依民用航空法第119 條之4 ：「本法所定之罰鍰及其他種類之行政罰，除本法另有規定外，由民航局處罰之。」規定為裁處，核其程序並無違法之處。原告前開2 次施放空拍機之違規行為，既經司法警察、檢察機關所進行較嚴格之刑事偵查程序，自無需拘泥前揭民用航空法第34條第5 項規定，由航空站、飛行場之經營人、管理人會同航空警察局進行取締工作。而中正第2 分局與航空警察局員警均屬司法警察，同受內政部警政署指揮、監督，中正第2 分局受告發或依職權所進行之調查，難認有權限違法之問題，原告此部分主張，亦無足採。

（七）原告復主張系爭空拍機因故障不慎失控飛出自家陽臺外，並非故意施放之行為，被告未審酌違反行政法上義務行為應受責難程度，按其情節減輕或免除其處罰，顯有違誤云云。按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」行政罰法第7 條第1 項、第8 條前段分別定有明文。本件原告先後於105 年3 月27日、同年4 月23日，確有將空拍機施放出陽台，在附近空域飛行盤旋之情形，已如前述，原告主張系爭空拍機因故障不慎失控飛出自家陽臺外，並非故意施放之行為，已難採認。況且施放空拍機可能會有失控、飛出陽台等情事，為原告所明知，猶仍為之，其施放空拍機之違規行為，難謂無故意。末查，本件所涉法規及禁止、限制範圍已依法公告周知，一般人可透過政府公報或網路資訊查知，原告主張其不知航空站或飛行場四周之一定距離限制範圍、非故意違反行政法上義務云云，委無足採。況參酌行政罰法第8 條規定，行為人不得因不知法規而免除行政處罰責任，原告自難以此主張免責。是被告依民用航空法第34條第2 項、第118 條第1 項第4 款規定，就原告2 次違規行為處以最低額30萬元罰款，核無違反比例原則，原告主張裁量過當，不足採認。

五、綜上所述，原告之主張，均無可採。被告所為原處分1 、2並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執陳詞求為撤銷，為無理由，自應予以駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭