最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00082號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　94年度判字第00082號

上訴人

金通漁業股份有限公司

代表人

乙○○

被上訴人

行政院農業委員會

代表人

甲○○

上列當事人間因漁業法事件，上訴人對於中華民國92年8月19日臺北高等行政法院91年度訴字第2213號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

本件上訴人在原審起訴主張：被上訴人依據財團法人海峽交流基金會（下稱海基會）民國89年11月9日（89）海惠（法）字第08982號函，以經大陸海峽兩岸關係協會查證，上訴人所有之金大通737號漁船於88年10月31日經大陸公安查獲涉嫌載運大陸人士73人偷渡美國，被福建公安查獲，船員被逮捕，該船因損壞嚴重，由大陸有關部門拍賣，認定上訴人違反漁業法及臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸關係條例），而以90年8月31日90農漁字第901220549號處分撤銷上訴人所領遠延（88）農高字第00880108號漁業執照。惟上訴人雖因不知漁業法第8條及船舶法第3條、第4條之規定，將漁船之出租向被上訴人辦理登記，然上訴人早在該船離開臺灣地區之前，發現訴外人韓茂霖對該船之裝修情形可疑，即於88年6月28日具函通知高雄港警所、高雄港務局、高雄港第二港口漁船檢查所及屏東東港漁船檢查所，又於88年6月30日具函通知被上訴人、上開各機關以及海峽兩岸交流基金會，復於88年9月2日及14日於韓茂霖交付之租金支票退票後，再次具函通知被上訴人及上開各漁船船籍地之主管機關，足見被上訴人及高雄港之各船舶主管機關早已獲知上訴人之漁船之出租與被詐欺情事，則被上訴人已為知情之惡意第三人，自不受善意第三人之保護，上訴人自仍得主張豁免行政及刑事責任。被上訴人逕以上訴人未為船舶租賃登記即指稱上訴人違法，並將上訴人之漁業執照撤銷，實已逾越船舶登記法之立法目的及規範旨趣。

另被上訴人似以上訴人未為船舶租賃登記，認為上訴人已違法在先，而認定上訴人有私行運載大陸人民前往美國之故意或過失，實已違反「不當聯結禁止」之行政原則。又上訴人對韓茂霖將系爭漁船駛離臺灣之行為已盡力防止，且韓茂霖之欲利用該漁船載運大陸人民赴美國之行為，完全係其個人自行決定，其違法行為與上訴人無關。依兩岸關係條例第80條第1項及第2項規定，對法人、船東若未參與該違法行為者，或對該違法行為者已盡力防止者，均有免除責任之規定，上訴人之行為顯已符合此等免責之規定。又依漁業法第10條有關撤銷漁業執照之規定亦限於情節重大者之情況，被上訴人方得撤銷上訴人之漁業執照。上訴人已盡一切注意義務仍不能防止承租人韓茂霖違法行為之發生，則上訴人可非難性之程度實相當低，其情形根本不符「情節重大」之構成要件，被上訴人竟選擇最重之處罰，其裁量顯已違反行政程序法第7條及第10條之規定等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷。

被上訴人則以：系爭漁船未經主管機關許可航行至大陸地區，依據海基會89年11月9日海惠（法）字第08982號函查證結果，該船經大陸地區公安查獲涉嫌載運大陸人士73人非法偷渡美國，船員已遭逮捕，漁船業經拍賣，被上訴人所屬漁業署以其所從事行為顯已違反兩岸關係條例第28條之1第1項及漁業法施行細則第33條第1款之規定，乃核報被上訴人依兩岸關係條例第80條第4項及漁業法第10條第1項之規定，撤銷上訴人所有系爭漁船原領遠延（88）農高字第00880108號漁業執照之處分。又非法運載大陸人士偷渡案例，因其涉及國際人蛇偷渡影響國家聲譽及安全甚鉅，被上訴人處以撤銷漁業執照之處分，並無不合等語，作為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，按「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照一年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業執照。」、「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得違法從事非漁業行為。」為漁業法第10條第1項及同法施行細則第33條第1款所明定。又漁業法第8條第1項規定：「漁業人經營漁業使用漁船者，其漁船之建造、改造或租賃，應經主管機關許可。」漁船建造許可及漁業證照核發準則第2條第3項規定：「漁業權漁業之漁船建造、改造、租賃、輸入之許可，準用本準則；其漁業證照之核發，依漁業法及漁業權登記規則辦理。」第4條規定：「符合左列規定之一者，得申請核發漁業證照：．．．4、以承受或租賃他人之漁船經營漁業者。．．．」因而，漁船所有人將漁船出租予他人，但未依上開規定申請主管機關許可，及承租人申請漁業執照經營漁業者，縱然該漁船實際上為承租人所經營使用，惟在漁船管理之公法關係上，該漁船所有人仍為該漁船之使用經營漁業者。次按「中華民國船舶、航空器及其他運輸工具，不得私行運送大陸地區人民前往臺灣地區及大陸地區以外之國家或地區。」為兩岸關係條例第28條之1第1項所規定。中華民國船舶、航空器及其他運輸工具所有人、營運人或船長、機長、其他運輸工具駕駛人違反第28條之1第1項規定者，主管機關得處該中華民國船舶、航空器或其他運輸工具一定期間之停航，或註銷、撤銷其有關證照，並得停止或撤銷該船長、機長或駕駛人之執業證照或資格，亦為兩岸關係條例第80條第4項所明定。據此等規定，中華民國船舶所有人、營運人或船長私行運送大陸地區人民前往臺灣地區及大陸地區以外之國家或地區者，主管機關得處該船舶一定期間之停航，或註銷、撤銷其有關證照。系爭漁船於88年10月31日因運送73名大陸人士偷渡美國，被大陸福建公安機關查獲，同時抓獲訴外人韓茂霖、郭順福、李文良及黃茂隆等4名船員之事實，為兩造所不爭執，復有海基會89年11月9日（89）海惠（法）字第08982號函附卷足稽。

上訴人為系爭漁船所有人，其雖主張其已將系爭漁船出租予韓茂霖，然其未向主管機關申請租賃許可及辦理登記，此為其所不爭執，韓茂霖自不可能申請漁業執照經營漁業。上訴人復自承將相關報關出海文件交予韓茂霖，系爭漁船出船到大陸係由韓茂霖當代理船長，因而依照首揭說明，上訴人仍為使用系爭漁船之經營漁業之人。系爭漁船出海作業運送73名大陸人士偷渡美國，係違法從事非漁業行為，且其船長私行運送大陸地區人民前往臺灣地區及大陸地區以外之國家或地區，原處分因而認上訴人違反漁業法施行細則第33條第1款及兩岸關係條例第28條之1第1項規定，依漁業法第10條第1項及兩岸關係條例第80條第4項規定，撤銷上訴人所領系爭漁業執照，核無不合。次查，上訴人雖將系爭漁船出租予韓茂霖，然其未向主管機關申請租賃許可，韓茂霖亦未申請漁業執照經營漁業，上訴人仍為使用系爭漁船經營漁業之人，韓茂霖為系爭漁船船長，已如前述，則上訴人對韓茂霖之行為，應依上開漁業法第10條第1項及兩岸關係條例第80條第4項規定負其責任，此不因上訴人有無將韓茂霖可能以系爭船舶從事違法行為，通知相關單位，相關單位有無採取相關措施而有不同，何況相關單位亦不能僅憑上訴人片面懷疑之詞而對系爭漁船為強制措施。上訴人自不能以其曾將韓茂霖可能以系爭漁船從事違法行為，通知相關單位，謂已盡力防止韓茂霖將系爭漁船駛離臺灣而主張免責。又依兩岸關係條例第80條第1項規定：「．．．但行為係出於中華民國船舶、航空器或其他運輸工具之船長或輪機長或駕駛人自行決定者，處罰船長或機長或駕駛人。」第二項規定：「前項中華民國船舶、航空器或其他運輸工具之所有人或營運人為法人者，處罰行為人外，對該法人並科以前項所定之罰金。但法人之代表人對於違反之發生，已盡力為防止之行為者，不在此限。」係指處刑事罰之情形，而本件原處分係依同條第4項所為之行政制裁，上訴人不得比附援引該等刑事罰之規定，而為有利於己之主張。又韓茂霖以系爭漁船運送73名大陸人士偷渡美國，顯出於故意，上訴人為使用系爭漁船經營漁業之人，其漁船船長之故意行為，亦屬其故意行為。何況上訴人私下將系爭漁船出租予他人載運偷渡客，此部分至少亦有選任監督上之過失。上訴人主張其無故意過失行為，要無可採。另韓茂霖以系爭漁船運送73名大陸人士偷渡美國，涉及國際人蛇從事載運偷渡客，影響國家聲譽甚鉅，違規情節自屬重大，原處分處以撤銷系爭漁業執照，尚屬相當。上訴人指原處分不合比例原則，違反誠信原則云云，亦無可採。從而，原處分依漁業法第10條第1項及兩岸關係條例第80條第4項規定，撤銷上訴人所領系爭漁業執照，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，因將上訴人之訴駁回。

上訴意旨略謂：上訴人已將系爭漁船出租於訴外人韓茂霖，此為原判決所確認之事實，且韓茂霖與上訴人未存有選任監督關係，則韓茂霖利用其向上訴人承租漁船從事不法之活動，其法律責任應由其自行負擔。上訴人既未參與其不法行為之全部或一部，亦未給予任何精神上或物質上之助力，更未唆使其從事偷渡行為，也無與韓茂霖間存有僱傭關係，依行政秩序罰適用刑罰基本原理之概念，上訴人既未參與兩岸關係條例第28條之1第1項及漁業法施行細則第33條所禁止之行為，自不應承受因韓茂霖之不法行為所作之處罰。又漁業法並未如海商法第9條明文規定所有權未為移轉登記時所發生之效力，故漁業人未依漁業法第8條規定向主管機關申請許可及辦理登記時，該租賃關係效力如何？漁船所有人是否仍為使用經營者？即非無疑。原判決對此未說明其取捨法律見解之理由，亦未說明得心證之理由，有判決不備理由之違背法令。又漁業法第10條規定乃限於「情節重大者」方可撤銷漁業人之漁業執照。故若上訴人果真須就韓茂霖之不法行為接受處罰，衡其情節，應以處以較輕之限制或停止漁業經營或收回漁業執照1年以下之處分為適當。被上訴人率爾撤銷上訴人之漁業執照，顯未依比例原則裁量，而有逾越權限、濫用權力之違法，原判決未予糾正，顯有適用法規不當之違背法令。上訴人之漁船確實係遭韓茂霖騙租，而該船在屏東東港尚未出海時，遠洋漁船總管理單位高雄港警所、高雄港務局、高雄港第二港口檢查所均已收到上訴人之請求扣船求救函，且上訴人亦曾對韓茂霖、江天誠提出刑事告訴，雖目前尚未定讞，但可見上訴人與韓茂霖及江天誠並無勾結，上訴人未參與該走私情事，且已盡一切防範之能事。

而被上訴人未考慮問題癥結所在，撤銷該船執照，斷絕該船汰舊新建之生機，顯屬嚴重違反比例原則與誠信原則。被上訴人於原審雖提出臺北高等行政法院90年訴字第411號判決，主張對船東之處分有理，惟該案之情節與本案不同，該案之船員係受僱於船東，因此船長與船員有勾結之可能，惟上訴人自始即於租約中約定「船舶之全體船上員工之一切僱佣責任，均由乙方（即韓茂霖）負責，與甲方無涉」，船長及船員均非上訴人所僱佣，因此並無監督或防範不週之問題。上訴人僅為單純之出租漁船，簽約時及簽約後以及漁船出港之前已盡一切可能之防範措施，並無過失可言，依司法院釋字第275號解釋意旨，顯不該當處罰條件。又違反兩岸關係條例及漁業法相關規定者為韓茂霖，上訴人並非違反法律義務之行為人，不應成為被課予行政處分之對象，被上訴人對上訴人所為之撤銷處分，顯然違反了「無責任即無處分」之原則云云。

按漁業人違反漁業法或依漁業法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業執照；漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得違法從事非漁業行為，為漁業法第10條第1項及同法施行細則第33條第1款所明定。又依兩岸關係條例第28條之1第1項、第80條第1項、第4項之規定，船舶所有人、營運人或船長以其船舶私行運送大陸地區人民前往臺灣地區及大陸地區以外之國家或地區者，主管機關得處該船舶一定期間之停航，或廢止其有關證照之處分。依上開規定，對於廢止船舶有關證照之處分，係以船舶由船舶所有人、營運人或船長為違法之使用為要件，並不以船舶所有人知情供給使用為必要。本件依原判決所確定之事實，上訴人將相關報關出海文件交予韓茂霖，系爭漁船出船到大陸係由韓茂霖當代理船長，於88年10月31日因運送73名大陸人士偷渡美國，被大陸福建公安機關查獲，同時抓獲訴外人韓茂霖、郭順福、李文良及黃茂隆等4名船員。又上訴人雖將系爭漁船出租予韓茂霖，然其未依規定向主管機關申請租賃許可，韓茂霖亦未申請漁業執照經營漁業，上訴人仍為使用系爭漁船經營漁業之人，韓茂霖為系爭漁船船長，則上訴人對韓茂霖之行為，應依漁業法第10條第1項及兩岸關係條例第80條第4項規定負其責任，此不因上訴人有無將韓茂霖可能以系爭船舶從事違法行為通知相關單位，及相關單位有無採取相關措施而有不同。上訴人自不能以其曾將韓茂霖可能以系爭漁船從事違法行為，通知相關單位，謂已盡力防止韓茂霖將系爭漁船駛離臺灣而主張免責等情，詳如前述。原處分衡酌韓茂霖以系爭漁船運送73名大陸人士偷渡美國，涉及國際人蛇從事載運偷渡客，影響國家聲譽甚鉅，違規情節重大，處以撤銷系爭漁業執照，自無不合。上訴人主張系爭漁船係出租於韓茂霖，且韓茂霖與上訴人未存有選任監督關係，則韓茂霖利用其向上訴人承租漁船從事不法之活動，其法律責任應由其自行負擔。上訴人既未參與其不法行為自不應承受因韓茂霖之不法行為所作之處罰。又漁業法第10條規定乃限於情節重大者方可撤銷漁業人之漁業執照，被上訴人率爾撤銷上訴人之漁業執照，顯未依比例原則裁量云云，殊無足採。又漁業人未依漁業法第8條規定向主管機關申請許可及辦理登記時，其租賃關係之效力如何？核屬民事法律關係之爭執，原判決對此未予論述，尚與判決不備理由之情形不相當。從而，原判決將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，於法核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，一再主張其未參與本件走私情事，並非違反法律義務之行為人，且已盡一切防範之能事，不應成為被課予行政處分之對象，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　林　清　祥

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異