最高行政法院(含改制前行政法院)94年度裁字第01512號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　94年度裁字第01512號

抗告人

卯○○

抗告人

寅○○

抗告人

辛○○

抗告人

庚○○

抗告人

丑○○

抗告人

三一建設股份有限公司

代表人

乙○○

抗告人

戊○○

抗告人

己○○

抗告人

漢洋建設股份有限公司

代表人

子○○

抗告人

甲○○

抗告人

丁○○

抗告人

壬○○

抗告人

丙○○

抗告人

共 同訴 訟

代理人

癸○○○○

上列抗告人因與相對人臺北市政府間有關大眾捷運系統事務事件，對於中華民國93年4月20日臺北高等行政法院92年度訴字第401號裁定提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、本件抗告人於原審起訴意旨略以：其與相對人臺北市政府於80年6月10日起先後簽訂聯合開發契約書，聯合開發台北大眾捷運系統新店線公館站十一基地，由抗告人提供台北市○○區○○段二小段398、399、400、404之1、422地號（現合併為397與387之2地號）等5筆土地面積共計705平方公尺；相對人依約取得行為時聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積半數及其所應持分之土地所有權。詎兩造簽約後，相對人迄今仍未開發，致抗告人因土地閒置而損失慘重。又依兩造所訂前開契約第5條之約定，抗告人無償提供土地聯合開發，相對人除取得捷運系統所需土地及計畫變更增加之土地與建物樓地板面積之半數外，更取得依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數及所應持分之土地所有權。是人民之給付與行政機關之給付顯不相當，並有違不當連結禁止之原則，為此，起訴請求確認前開聯合開發契約第5條第2項第3款、第4款及第3項第3款、第4款之條款無效等語。原裁定以：相對人係依大眾捷運法第7條及大眾捷運系統土地聯合開發辦法規定，與抗告人訂立前開聯合開發契約，約定由抗告人提供土地與相對人合作興建聯合開發建築物，並依該契約第5條所定之比例分配兩造取得可建樓地板面積及其土地所有權之應有部分，核其契約內容並非執行公權力或達成一定之行政目的，自不具行政契約之性質，應屬私法上之債權契約，兩造如因前開私權關係發生爭執，自應向普通法院訴請裁判，行政法院並無審判權，認抗告人之起訴不合法，而予裁定駁回。

二、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。．．．」行政訴訟法第2條、第6條第1項定有明文。又「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」司法院釋字第348號解釋理由闡釋甚明。另行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」故公法契約（或稱行政契約）與私法契約之區別，依行政程序法規定係以「契約標的」作為認定之準據，即以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。次按行為時大眾捷運法第7條規定：「為有效利用土地資源，促進地區發展，地方主管機關得自行開發或與私人、團體聯合開發大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地。聯合開發用地作多目標使用者，得調整當地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。聯合開發用地得以市區徵收方式取得。協議不成者，得徵收之。聯合開發辦法，由交通部會同內政部定之。」交通部乃會同內政部於79年2月15日頒訂「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」，其中第二章「聯合開發之規劃」第6條規定：「執行機關得依大眾捷運系統路網計畫，衡酌當地都市計畫、人口分佈及地區發展情形，擬定聯合開發計畫，併同申請人資格與申請期限，訂約履約及保證事項、以及權利、義務分配事項，報請主管機關核定公告實施。前項聯合開發計畫土地使用涉及都市計畫或區域計畫變更者，應於公告實施前先依法完成變更程序。」第7條規定聯合開發計畫內容應包括事項。第三章「土地取得與開發方式」、第四章「開發項目管制」、第五章「申請表件及審查程序」其中第22條規定：「主管機關對於執行機關核轉之申請投資聯合開發案件，應於二個月內審核決定」、第23條規定：「經審核決定之申請投資聯合關發案件，由執行機關通知申請人自核准之日起三十日內，按審定條件與執行機關簽訂聯合開發契約，．．．」。第六章「監督、管理及處分」第27條規定：「申請人應於申請使用執照前，檢具其所訂營運管理章程報經執行機關核轉主管機關核備，並與執行機關簽訂營運契約書，依本辦法規定受執行機關之監督與管理。」第七章「獎勵」其中第35條規定：「依本辦法申請投資聯合開發案件，其符合獎勵投資法令有關規定，得依法申請減免稅捐。」、第36條：「聯合開發案件經核准後，申請人得申請地方政府配合興修計畫地區外關聯性公共設施及提供技術協助。」、第37條：「主管機關得洽請不動產信用專業銀行或省（直轄市）所屬銀行按申請人投資聯合開發所需資金百分之七十辦理優惠或長期貸款。」、第38條：「依本辦法申請投資聯合開發且無償提供捷運設施所需空間及其應持分土地所有權者，其建築物樓地板面積與高度得依左規定放寬：．．．」。第八章「附則」其中第41條規定：「執行機關應將左列條文載明於所訂契約中，作為契約內容之一部分：一、聯合開發契約書：第二十五條、第二十七條至第二十九條、第三十三條、第三十四條。

二、營運契約書：第二十九條至第三十一條、第三十四條。」上開「大眾捷運法」及「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」涉及國家經營之公用事業，聯合開發計畫須經主管機關審核，並由執行機關按審定條件與私人簽訂聯合開發契約，其中更包含行政機關之給付或行政協助，如都市計畫或區域計畫變更、區段徵收、公有土地之撥用等，非行政機關無由為之，另有關獎勵措施及興建後營運之監督管理規定，應屬公法性質。本件抗告人與相對人臺北市政府於80年6月10日簽訂之「聯合開發契約書」即載明：「乙方（即抗告人）願意提供土地與甲方（即相對人）依照大眾捷運系統土地聯合開發辦法合作興建聯合開發建築物」，該契約第2條：「開發方式：一、甲方主動評選之聯合開發基地，由甲方（或委託）辦理基本設計及研擬聯合開發計畫。但甲方尚未進行（或委託）前，乙方得檢附聯合開發基地範圍內土地面積合計逾三分之二，或所有權人過半數及土地面積合計過半數之土地所有權人之委託書及相關文件向甲方申請同意後自行辦理基地設計及研擬聯合開發計畫。．．．二、聯合開發計畫之土地使用如涉及都市計畫或區域計畫變更者，由甲方協調辦理或協助投資人依法完成變更程序後再公告實施。三、聯合開發計畫內之公有土地依法令須經該管民意機關同意及經行政院核准者，由甲方負責協調辦理」。第5條「土地及建物權利義務分配」，約定雙方取得之建物及土地，包括依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積分配及所應持分土地之取得規定。第9條：「投資興建：一、本聯合開發之興建事宜，乙方同意由甲方依照大眾捷運系統土地聯合開發辦法相關規定徵求投資人及簽約興建等事宜，．．．二、乙方欲優先投資興建本聯合開發建物時，應於甲方書面徵求投資意願之日起二個月內檢附本基地範圍內依照法規規定最小建築基地之寬度及深度土地所有權人之同意書明確答覆，逾期不為答覆或未檢附或檢附不齊者，視為放棄優先投資。」第10條：「營運管理：一、本建物除捷運系統使用部分由甲方全權負責外，其餘部分之營運管理事宜由甲方依照大眾捷運系統土地聯合開發辦法之規定辦理，並由甲方與投資人簽訂營運契約書，本建物須委託營運人統一經營者，雙方應予配合。二、為使本建物營運健全及維護使用人之安全、外觀設備、環境品質，乙方同意全權委託投資人另訂營運管理章程及大樓管理公約報經甲方核備後共同遵守，並接受甲方之監督與管理。」足見系爭聯合開發契約係相對人依行為時「大眾捷運法」及「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」之授權與抗告人訂定，作為履行公共任務之手段，其契約之內容均受上開「大眾捷運法」及「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」所規範，行政機關之契約形成自由已受到限縮，契約當事人之公法上權利義務，係經由契約予以形成。依訂約整體目的及約定之給付內容與效力綜合判斷，系爭「聯合開發契約書」應屬公法契約（行政契約）。原裁定認屬私法契約，即有違誤，抗告意旨指摘原裁定不當，求予廢棄，為有理由。

第五庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異