最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00164號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第00164號

上訴人

中華電視股份有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

行政院新聞局

代表人

乙○○

上列當事人間因廣播電視法事件，上訴人對於中華民國93年7月29日臺北高等行政法院92年度訴字第3647號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人於民國（下同）九十一年五月二十二日函請上訴人依廣播電視事業發展基金條例（下稱廣電基金條例）提報九十年度決算表並提撥廣播電視事業發展基金（下稱廣電基金），經上訴人於九十一年六月三日函送九十年度決算表及提撥基金核算表各乙份，略以於扣除大樓經營收入部分後，稅後盈餘為虧損新臺幣（下同）九六、三四一、○○○元，故無盈餘可提撥等語。被上訴人即函告上訴人謂其九十年度經營所得應併入大樓租金後核算，提撥金額為二、六八四、四三○元，請儘速提撥。再經上訴人函復，謂其大樓經營收入與經營電視台無關，不應併入提撥核算等語。被上訴人乃以上訴人九十年度有盈餘，卻未提繳廣電基金，違反行為時廣播電視法第十四條之一規定，依同法第四十二條第一款規定，以九十一年十月二十九日新廣一字第○九一○○一七四六三號函處上訴人警告一次，並限於文到十五日內補提繳二、

六八四、四三○元。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、本件上訴人在原審起訴主張：在法無明文就「盈餘」一詞有任何界定時，被上訴人竟概括以所謂商業會計法之財務會計及一般公認會計原則，在無直接證據及立論基礎下推定應以「帳載盈虧」做為提撥基金之依據，顯有未當，更與政府行政當以民眾利益優先考量之原則相違背；商業會計法本屬商業會計事務處理程序之專門法規，其中並未就「盈餘」定義有任何規範，關於「盈餘」之認定是否包括業外收益，應從事實面及法律面來看，與是否使用公共資源，亦或屬法人或自然人，要屬無關；廣播電視事業經營盈餘提撥予廣電基金，若有爭議，應屬民事確認之法律關係，詎被上訴人竟對上訴人加以行政處分，顯有未當；且上訴人自七十三年繳交廣電基金以來，均以大樓出租非屬廣電事業經營範疇，將其排除在盈餘計算範圍，十數年來，被上訴人對此均無異議，在法無明文下沿襲之習慣，應是現階段共資遵循之準則，且為法所許；目前各著作權仲介團體依著作權仲介團體條例向電視公司收取著作物使用費時，其計算標準均以全年營業額扣除租金等業外收入，目的亦不外認定廣播電視事業之營業收入，應專指從事廣播電視事業創造之利潤，不動產出租等業外收益自不應列入整體營業額計算。求為撤銷原處分及訴願決定之判決。

三、被上訴人則以：本件上訴人九十年度營業收入及盈餘之計算，應以九十年度所發生之全部收益為基準，亦即其營業額之全部收益應包括營業收入（業內收入）及營業外收入（業外收入）。待釐清廣電事業報繳廣電基金之疑義，被上訴人亦曾於九十年七月四日邀集學者及會計師召開會計諮詢會議並作成決議，憑以執行。依上開會議諮詢事項一之決議（二），廣電事業依法提撥盈餘，應以一般公認會計原則之帳載盈虧作為提撥基金之根據，又依諮詢事項二之決議，企業整體之經營，包含本業及非本業之經營。本件上訴人提撥基金之依據應以該事業財務報告之帳載盈虧為準，且將全部營業收入納入計算。被上訴人依法要求上訴人補繳廣電基金之行政行為，經核並無不當。又上訴人自八十二年至八十七年所送報繳廣電基金之營業決算書，均未見上訴人將大樓出租收入排除於盈餘計算範圍，且上訴人亦未將大樓經營收入分別設帳，故大樓出租收入仍屬上訴人業外收入之一部分，應列為上訴人全年度之全部收益之一部分，並列入盈餘計算範圍等語，資為抗辯。

四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠查廣播電視事業係以營利為目的之事業，故該等事業之商業會計、財務報表、損益、收入、盈餘等事項之適用，要無排除商業會計法之理。又企業整體之經營，包含本業及非本業之經營；廣電事業依法提撥盈餘，自應以一般公認會計原則之帳載盈虧作為提撥基金之根據；是上訴人九十年度營業收入及盈餘之計算，依上開規定及說明，應以九十年度所發生之全部收益為基準，亦即其營業額之全部收益應包括營業收入（業內收入）及營業外收入（業外收入）。是被上訴人先以九十一年七月三十日新廣一字第○九一○○一○八九二號函知上訴人，略以所稱盈餘，係指營業收入減營業成本與管銷費用後之營業利益加營業外收入減營業外成本及所得稅之淨額，即所有收入減所有費用後之所得，營業外收入不得排除；上訴人九十年度經營所得應併入大樓租金後核算，提撥金額為二、六八

四、四三○元，請儘速提撥等語。經上訴人九十一年八月八日（九一）華財會字第○四五四號函復略以其大樓經營收入與經營電視台無關，不應併入提撥核算而拒絕提繳廣電基金；從而，被上訴人以上訴人九十年度有盈餘，卻未依規定提繳廣電基金，違反行為時廣播電視法第十四條之一規定，乃依同法第四十二條第一款規定對上訴人處以警告一次，並限於文到十五日內補提繳廣電基金二、六八四、四三○元，洵屬有據。㈡按廣播、電視事業經營有盈餘時，應提撥部分盈餘充作提高廣播、電視事業水準及發展公共電視之基金；其徵收方式、標準及基金之管理運用，另以法律定之，為廣播電視法第十四條之一所明定。廣播電視事業經營盈餘，所負提撥廣電基金之義務，乃公法上義務，違反該項行政法之義務時，依同法第四十二條第一款，係予以警告之行政處罰；上開法律關係並非民事之私法關係，而係公法上法律關係。

㈢查上訴人所稱自七十三年繳交廣電基金以來，均係扣除大樓出租收入後計算盈餘，固為被上訴人所不爭執，惟被上訴人稱之前扣除大樓出租之收入後再計算盈餘之作法，並非正確；就廣電事業提繳廣電基金之「盈餘」認定疑義，被上訴人曾於九十年七月四日邀集學者及會計師召開會計諮詢會議並作成決議，憑以執行。依上開會議諮詢事項一之決議（二），廣電事業依法提撥盈餘，應以一般公認會計原則之帳載盈虧作為提撥基金之根據，又依諮詢事項二之決議，企業整體之經營，包含本業及非本業之經營，有該廣電基金提撥案諮詢會議紀錄可稽。又如前述，廣播電視事業係以營利為目的之事業，故該等事業之商業會計、財務報表、損益、收入、盈餘等事項之適用，並無排除商業會計法之理，廣電事業依法提撥盈餘，自應以一般公認會計原則之帳載盈虧作為提撥基金之根據，其營業額之全部收益應包括營業收入（業內收入）及營業外收入（業外收入）；是被上訴人之前於計算上訴人盈餘時扣除大樓租金收入之作法，與法律規定未合；被上訴人變更以往不正確作法，改依法律規定意旨辦理，自無不可。

五、本件上訴意旨略謂：㈠廣播電視法第十四條之一所謂之盈餘，應將非屬廣電事業而以出租大樓之收入排除在外，已為被上訴人所自認。未料九十年度，上訴人依此原則報繳廣電基金時，被上訴人卻又指須將業外收入包括在內，並以上訴人違反廣播電視法第十四條之一規定，依同法第四十二條給予警告處分。事實上，上訴人九十年度廣電基金申報行為，乃依據廣播電視法第十四條之一規定而為，只是按慣例計算未有盈餘提撥，至盈餘是否應包括業外收入在內，容有解釋空間，要不能以此即認定上訴人違反廣播電視法第十四條之一規定，並遽以處分。惜原審未察，仍認定上訴人違反廣播電視法第十四條之一規定，明顯有法規適用不當之謬誤，應屬違背法令。㈡按依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政權關係之基本原則，亦為一切行政行為必須遵守之首要原則。依法行政原則向來區分為法律優越原則與法律保留原則，而法律保留原則係指沒有法律授權，行政機關即不能合法作成行政行為，在法律保留原則下，行政行為不能以消極不牴觸法律為已足，尚須有法律之明文依據，憲法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」即明文揭禁此旨。又依司法院釋字第五二四號解釋，法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，非但法律之授權應具體明確，且該被授權之機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。是本件應探究者，乃廣播電視法第十四條之一並未就「盈餘」一詞定義有明確規範，原審卻以在未依一定程序，且於九十年七月始邀集之學者專家所作決議，及依所謂一般公認會計原則做為認定「盈餘」一詞之基礎，完全不顧「民事，法律所未規定者，依習慣，無習慣者，依法理」，及法律不溯既往之法律原則，做出對上訴人不利之判定，亦與前述法律保留原則相違背。㈢政府為提高廣播電視事業水準及發展公共電視，而於七十二年立法通過廣電基金條例，並設立財團法人廣播電視事業發展基金，做為執行此目的之事業單位。十數年來，上訴人依廣電基金條例報繳費用，均以該財團法人為受款人，而非被上訴人。是設若上訴人已依法報繳九十年度廣電基金，僅就盈餘定義在解釋上產生爭議，即應由該財團法人依民事法律關係向上訴人提起給付之訴。原審以廣播電視事業經營盈餘，所負提撥廣電基金之義務，乃公法之義務，並非民事之私法關係，實有誤解，蓋廣播、電視事業經營有盈餘時，依廣電基金條例提撥部分盈餘充作提高廣播、電視事業水準及發展公共電視之基金，固屬公法之義務，然若已依法提撥，僅就其中數額有所爭議，則屬民事之私法關係，此時被上訴人自不得以上訴人違反廣播電視法第十四條之一規定為由，而對上訴人加以處罰。何況按廣播電視法第四十二條有關警告之規定，並未及於第十四條之一，是不知本件被上訴人當初所為警告處分之依據為何？若未有相關法條依據卻加處分，已明顯違背法令等語，請求廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。

六、本院查:

㈠「廣播、電視事業經營有盈餘時，應提撥部分盈餘充作提高廣播、電視事業水準及發展公共電視之基金；其徵收方式、標準及基金之管理運用，另以法律定之。」、「廣播、電視事業有左列情形之一者，予以警告：一、違反第十三條至第十五條、第十七條、第十九條、第二十條或第三十一條規定者。‧‧‧」，為行為時廣播電視法第十四條之一及第四十二條第一款所明定。次按「本基金之來源如左：政府及社會捐助。廣播電視事業經營盈餘提撥。前項第二款所稱盈餘，係指依廣播電視法第十四條之一，廣播電視事業稅後盈餘，扣除法定盈餘公積之餘額。」「廣播電視事業機構應於年度終了後三個月內編造決算表，函報主管機關備查；其有盈餘應依第四條之標準提撥繳入專戶。前項決算表，稅捐稽徵機關如有修正，提撥之盈餘應依修正後之決算調整。」「廣播電視事業違反第四條及第七條規定，匿報、短報盈餘，規避提撥、不為提撥或不為調整者，經主管機關通知，仍不如期提撥者，視其情節輕重，除依廣播電視法之規定處分外，於申請換發執照時，得不予換發。」復為廣播電視事業發展基金條例（以下簡稱廣電基金條例）第二條、第七條、第十五條所規定。是廣電事業經營盈餘應提撥基金及盈餘之定義，上揭法律已明文規範，並未排除營業外收入。又依商業會計法第二條第一項規定：「本法所稱商業，謂以營利為目的之事業，其範圍依商業登記法、公司法及其他法律之規定」；同條第二項復規定：「商業會計事務，謂依據一般公認會計原則從事商業會計事務之處理及據以編製財務報表」；同法第二十七條第一項規定：「會計科目．．．分左列九類：．．．四、營業收入類．．．七、營業外收入及費用類．．．」；同法第五十八條第一項規定：「商業在同一會計年度內所發生之全部收益，減除同期之全部成本、費用及損失後之差額為該期稅前純益或純損；再減除營利事業所得稅後為該期稅後純益或純損」。查廣播、電視事業係指經營廣播電台與電視電台之事業（廣播電視法第二條第四款），其由中華民國人民組設之股份有限公司所設立之民營廣播、電視事業（廣播電視法第五條第一項參照），依公司法第一條規定，係以營利為目的，應屬商業會計法第二條第一項所定義之商業，殆無疑義。故該等事業之商業會計、財務報表、損益、收入及盈餘等事項，自應適用商業會計法有關之規定。即依上開商業會計法之規定及一般公認會計原則，盈餘係指營業收入減營業成本與管銷費用後之營業利益，加營業外收入減營業外成本及所得稅後之淨額。且廣播電視事業係使用公共資源之特許事業，其所從事之業內及業外收入均屬其整體事業之營業額。故廣電事業依法提撥廣電基金應以包含業內及業外收入之「帳載盈虧」作為提撥基金之依據，即以「帳載結算金額」為計算標準，始能確實表現各廣電事業之負擔能力，而合乎公平原則。原審以：上訴人九十年度營業收入及盈餘之計算，應以九十年度所發生之全部收益為基準，亦即其營業額之全部收益應包括營業收入（業內收入）及營業外收入（業外收入）。是被上訴人先以九十一年七月三十日新廣一字第○九一○○一○八九二號函知上訴人，略以所稱盈餘，係指營業收入減營業成本與管銷費用後之營業利益加營業外收入減營業外成本及所得稅之淨額，即所有收入減所有費用後之所得，營業外收入不得排除；上訴人九十年度經營所得應併入大樓租金後核算，提撥金額為二、六八四、四三○元，請儘速提撥等語。經上訴人九十一年八月八日（九一）華財會字第○四五四號函復略以其大樓經營收入與經營電視台無關，不應併入提撥核算而拒絕提繳廣電基金；從而，被上訴人以上訴人九十年度有盈餘，卻未依規定提繳廣電基金，違反行為時廣播電視法第十四條之一規定，乃依同法第四十二條第一款規定對上訴人處以警告一次，並限於文到十五日內補提繳廣電基金二、六八四、四三○元，洵屬有據。因將原訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，認事用法均無違誤。上訴意旨猶執前詞，主張盈餘是否應包括業外收入在內，容有解釋空間，要不能以此即認定上訴人違反廣播電視法第十四條之一規定，並遽以處分，原判決有法規適用不當之謬誤云云，係誤解法律，自不足採。又行為時廣播電視法第四十二條第一款前段規定「違反同法第十三條至第十五條規定者，予以警告」，所謂違反「第十三條至第十五條」，顯然包含「第十四條之一」，上訴意旨竟謂廣播電視法第四十二條有關警告之規定，並未及於第十四條之一，若未有相關法條依據卻加處分，已明顯違背法令云云，實有誤會，亦不足取。

㈡原審係適用上開商業會計法之規定，認廣電事業依廣播電視法及廣電基金條例提撥部分「盈餘」充作基金，應以一般公認會計原則之「帳載盈虧」作為基準，並非依據被上訴人於九十年七月四日邀集學者及會計師召開會計諮詢會議所作成之決議作為法源，此觀原判決理由自明。被上訴人則係適用廣播電視法及廣電基金條例作為命上訴人提撥部分盈餘充作基金之授權依據，亦非援用其於九十年七月四日邀集學者及會計師召開會計諮詢會議所作成之決議作為法源。只是該諮詢會議決議認企業整體之經營，包含本業及非本業之經營；廣電事業依法提撥盈餘，應以一般公認會計原則之帳載盈虧作為提撥基金之根據等語，符合上開法律意旨，足資參考而已，自無違反法律保留原則可言，亦不生法律溯及既往之問題。

㈢末按廣播、電視事業經營有盈餘時，應提撥部分盈餘充作提高廣播、電視事業水準及發展公共電視之基金；其徵收方式、標準及基金之管理運用，另以法律定之。既為廣播電視法第十四條之一所明定，廣電基金條例復對基金之徵收方式、標準及管理運用，詳為規定。足見廣播電視事業經營盈餘，所負提撥廣電基金之義務，乃國家依其公權力立法所課予人民之義務，其間法律關係並非民事之私法關係，而係公法上法律關係，甚為明顯。故無論人民所爭執者係提撥義務之有無或提撥數額之多少，均屬公法事件。而被上訴人依行為時廣播電視法第三條第一項規定，係廣播、電視事業之主管機關，及依廣電基金條例第三條規定，係廣播電視事業發展基金之主管機關；廣電基金條例第十五條復明文規定：廣播電視事業違反第四條及第七條規定，匿報、短報盈餘，規避提撥、不為提撥或不為調整，經主管機關通知，仍不如期提撥者，主管機關得依廣播電視法之規定予以處分。則被上訴人於函告上訴人謂其九十年度經營所得應併入大樓租金後核算，提撥金額為二、六八四、四三○元，請儘速提撥等語，為上訴人所拒絕後，乃以上訴人違反行為時廣播電視法第十四條之一規定，依同法第四十二條第一款規定，發函處分上訴人警告一次，並限於文到十五日內補提繳二、六八四、四三○元。於法並無不合。上訴意旨謂依廣電基金條例提撥部分盈餘充作廣播電視事業發展基金，固屬公法之義務，然若已依法提撥，僅就其中數額有所爭議，則屬民事之私法關係，應由財團法人廣播電視事業發展基金依民事法律關係向上訴人提起給付之訴云云，亦有誤會，不足採憑。

㈣綜上所述，原審並無判決適用法規不當或違背法令、法則等情事，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異