最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第02159號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第02159號

上訴人

阿羅哈客運股份有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

交通部公路總局

代表人

陳晉源

訴訟代理人

成介之律師

上列當事人間因汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國94年7月7日臺北高等行政法院93年度訴字第1807號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人所屬之營業大客車，分別遭被上訴人所屬監理所站稽查小組及臺北市政府監理處人員舉發該等營業大客車「駕駛座上方內高未達185公分加裝座椅」，涉擅自變更車輛規格，並分別依違反汽車運輸業管理規則第19條第5款，按公路法第77條第1項規定，填製共948件違反汽車運輸業管理事件通知單，並分別經被上訴人填製共948件違反汽車運輸業管理事件處分書，各裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）9,000元，上訴人均表不服，提起訴願，其中如附表所示之42件遭決定駁回，其餘訴願不受理，上訴人對於訴願駁回部份不服，遂提起本件訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張略以：汽車運輸業管理規則第19條第5款係規定「汽車運輸業除對所屬車輛、駕駛人及僱用之從業人員應負管理責任外，其營運應遵守下列規定：…五、不得擅自變更車輛規格。」惟被上訴人填製之處分書中「違反事實」乙欄竟記載汽車運輸業管理規則未規範之「駕駛座上方加裝座椅未達185公分（實際丈量143公分）」等語，原處分書無法得知上訴人如何違反「變更車輛規格」之具體事實，更未指明「駕駛座上方加裝座椅未達185公分」之處罰依據，不僅與行政處分之形式要件不符，更侵害行政程序法規定之人民受告知權，原處分書之處分事實及適用法規全然不符，有「涵攝錯誤」之瑕疵。又道路交通安全規則第39條附件6並無「駕駛座上層內高未達185公分不得加設座椅」之類此規定，再綜觀我國公路法、汽車運輸業管理規則，均無明文規定駕駛座上層禁止裝設座椅，或未達185公分禁止裝設座椅之類此規定。被上訴人自知於法不合，遂另提出交通部路政司77年3月1日路臺監字第02231號函及交通部92年8月13日交路字第0920008325號函以為處罰依據，惟查交通部路政司77年3月1日路臺監字第02231號函，於行政程序法公布施行後2年內，從未以法律規定或以法律明列其授權依據，依行政程序法第174條之1之規定，應為無效之行政命令；至於交通部92年8月13日交路字第0920008325號函係一內部會議紀錄，與行政程序法規定之法規命令及行政規則要件不符，是被上訴人援上開二函為處罰依據，自屬違法。不惟如此，上開二函對外均無法拘束性，亦不符合授權明確性原則之要求，更非所謂人民已同意遵守之行政慣例，被告機關恣意違反法律保留及授權明確性原則，竟扭曲道安規則附件6之規定，以行政機關之內部函釋及內部會議紀錄文件關於「駕駛座上方未達185公分座椅不得設置座椅」之違法決議作為認定事實懲處之標準，再據以作出認定事實及適用，顯於法有違；況系爭營業大客車車身均依原廠設計並依原廠規範裝置座椅，且均經德國及瑞典原廠專業工程師親自來台監督認證，車身規格均符合國際安全標準，部分並經車輛測試研究中心審核通過，取得安全審驗合格證明書，均未違反汽車運輸業管理規則之規定，足證上訴人並無變更車輛規格之行為，被上訴人以「交通專業技術」及「公共安全」為由違法禁止於駕駛座上層裝設座椅，顯屬荒謬。甚者，93年2月27日修正之道安規則第39條及第39條之1更已規定駕駛座上方得設座椅，故上訴人對於被上訴人之無理要求自難茍同。況且，被上訴人相同處分業經原審法院93年度訴字第255號判決撤銷，足證原處分違法不當。原決定不察，竟逕以原處分所未明列之事實作為依據，顯有認事用法之違誤，均有未洽，致人民無法預見行政罰，有違依法行政原則，爰請撤銷訴願決定及原處分等語。

三、被上訴人則略以：關於上訴人認為被上訴人處分之事實為「內高未達185公分」，但理由卻以「變更車輛規格」處罰之部分，本件中，任觀被上訴人所填製之違反汽車運輸業管理事件處分書均可知，系爭行政處分中，雖有提及車內高未達185公分之事實，但不難看出被上訴人處分之對象係汽車運輸業管理規則第19條1項5款之「變更車輛規格」行為，並非如上訴人所指係「車內高未達185公分」。任何車輛欲取得公路監理核發之行車許可證以行駛道路前，均須經公路監理機關查驗本部核發之車輛規格審查或車輛型式安全審驗合格證明文件及依相關規定檢驗合格後，始為核發行車許可憑證，汽車所有人始得憑以使用該車輛。而車輛經公路監理機關檢驗核發行車許可憑證時，即須同時確認車輛規格，並以此為日後使用行駛道路之規格；此等經核准使用行駛車輛各部規格，不論車輛種類，在非經核准之情形下，車輛所有人均不得任意擅自變動，若有未經核准即逕為變更者，即屬「擅自變更車輛規格」之違規。本件上訴人所屬之營業大客車，依上訴人提出之大客車內部配置圖可知，其原核准之規格，為駕駛座上方僅核准設置2張小座位，惟上訴人遭舉發時，駕駛座上方乃拆除此2小座位，改加設大座位，上訴人對此部分亦不否認，是上訴人擅自變更車輛規格之違規事實，洵堪認定。關於上訴人認為「適用法律不當」部分，被上訴人之所以認定上訴人違規「變更車輛規格」，主要處罰條文為汽車運輸業管理規則第19條第1項第5款，只是其中關於變更車輛規格之認定標準，須藉道路交通安全規則之規定，方可確定。而在道路交通安全規則第17條第5項及第23條第1項及第2項規定可知，任何車輛經公路監理機關檢驗核發行車許可憑證時，即須同時確認車輛規格，而日後，不論車輛種類，在非經核准之情形下，車輛所有人均不得任意擅自變動，若有未經核准即逕為變更者，即屬「擅自變更車輛規格」。是以，被上訴人準此相關法規而為處分，並無違誤。公路法第77條第1項對於違反公路法第79條第5項規定者，定有行政罰鍰之處罰規定，然對於該行政罰之構成要件，則藉由公路法第79條第5項之規定以明確之授權方式，就內容、目的及範圍再授權予交通部訂立行政命令即汽車運輸業管理規則；而查汽車運輸業管理規則之各項規定又皆未逾越母法即公路法之授權範圍，足證被上訴人適用相關法規皆屬依法授權且授權明確等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：按行政訴訟程序中，原處分機關得否追補處分之理由？原審法院就該追補理由是否得予斟酌？按在國內行政法學上，有關行政處分理由追補之容許性，原則上係肯認在訴訟中容許追補處分理由，德國1996年修正之行政法院法第114條第2段，配合其實務情勢，並明文規定「行政機關於行政訴訟程序中，仍得就行政處分補充其裁量斟酌。」而我國行政法院對行政機關之高權行為，本應就一切可能之觀點進行審查，行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回上訴人之訴訟。查附表1所示原處分書除載明違規之「車輛號碼」外，於違反事實欄則記載「駕駛座上方內高未達185公分加裝（設）座椅」等情，處分書簡易理由欄並記載「右列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經查獲移送本局（即被上訴人）處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第19條第1項第5款之規定，依同規則第137條之規定，按公路法第77條第1項規定處分如主文。」原處分處罰之基礎事實係「上訴人將系爭營業大客車駕駛座上方原核准設置2張小座位，予以改設變更為一個大座位」之事實，已如前述，是處分書於違反事實欄記載「駕駛座上方內高未達185公分加裝（設）座椅」，與實際違規事實未完全一致，其違反事實欄之記載固有欠週延，惟綜觀其處分書理由記載，其援以處罰之法令依據，已明載係違反汽車運輸業管理規則第19條第5款「不得擅自變更車輛規格」之規定，依同規則第137條規定應按公路法第77條第1項之規定處罰之意旨；是被上訴人於訴訟程序中主張原處分處罰之事實，係重在上訴人擅自變更車輛之規格，與車內高度部份無涉，被上訴人此項處分事實理由之追補，並未變更原處分之性質，未失其同一性，基於上述說明及訴訟經濟，該項事實理由之追補，程序上應予准許，原審法院應一併予以審究。另查，原處分處罰之事實，係重在上訴人擅自變更車輛規格，即擅自將駕駛座上方原核准之2張小座椅，改裝為1張大座椅之事實，與車輛駕駛座上層內高無涉；從而，大客車內駕駛座上層內高未達185公分處得否加設座椅？如禁止加設，於法是否有據？有無違反法律保留或授權明確性原則？已非本件爭點；上訴人據以主張原處分已違反法律保留及授權明確性原則云云，即非可採。至上訴人系爭所屬之營業大客車，其原核准之規格，為駕駛座上方僅核准設置2張小座位，惟上訴人遭查獲舉發時，大客車車內駕駛座上方已拆除此2小座位，改設一個大座位之事實，此為上訴人所不爭執，並有上訴人提出車輛型式安全檢驗合格證明及大客車內部配置圖可稽；而公路監理機關辦理車輛發照時，應查驗車輛之規格或審驗合格文件外，並應依相關規定登記檢驗合格後，始予發照；又汽車之座位如有變更，應向監理機關辦理登記並須檢驗合格；此觀道路交通安全規則第17條第5項、第23條第1項及第2項規定自明。是將車內原核准之駕駛座上方2張小座椅之設置，擅自變更改裝為1張大座椅，即屬違反汽車運輸業管理規則第19條第5款擅自變更車輛規格之規定，被上訴人據以處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不當，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：原處分連續處罰之事實為「駕駛座上方加裝座椅未達185公分」，上訴人一再以此向被上訴人據理力爭，惟被上訴人不僅未說明駕駛座上方未達185公分加裝座椅應加改善，竟於92年10月至12月間以相同事實處罰上訴人達近千件，致上訴人確信本案之處罰事實為上訴人違反駕駛座上方未達185公分加裝座椅之規定，然被上訴人竟又以書面補正原處分未記載之「駕駛座上層確實准許設置2張小座位，惟上訴人遭查獲舉發時，已拆除此2小座椅，改設一張大座位」為處罰事實，顯違反說理義務，且事實記載不完備，顯見原處分為有瑕疵之處分，原判決不察，顯有判決不備理由之違法。另監理機關以法無規定之「駕駛座上方未達185公分禁止裝設座椅」，強令上訴人辦理車輛檢驗時拆除駕駛座上方層之座椅，業經原審法院93年度訴字第255號判決駁斥，原判決竟未引用，顯有判決不備理由之違法。再依道路交通安全規則第1條規定可知，違反道安規則者，應適用道路交通管理處罰條例規定處罰。再依道路交通安全規則第23條第1項規定，如汽車座位變更未經登記致違反前述規定者，應命行為人限期補正登記，並依道路交通管理處罰條例之規定處罰。惟原判決不察，竟以上訴人變更座椅未登記為由，逕認汽車座位變更未經登記，即屬擅自變更車輛規格，已違反汽車運輸業管理規則第19條第5款規定等情，竟依公路法第77條規定密集連續處罰，且未命上訴人定期補正登記，顯有適用法規不當之違法。爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。然查「「汽車或電車運輸業，違反第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新台幣9千元以上9萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照1個月至3個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」、「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍及營運應遵守事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照……等事項之規則，由交通部定之。」、「本規則依公路法第79條規定訂定之。」、「汽車運輸業除對所屬車輛、駕駛人及僱用之從業人員應負管理責任外，其營運應遵守左列規定：……五、不得擅自變更車輛規格。」、「汽車運輸業違反本規則者，應依公路法第77條第1項之規定舉發。」行為時公路法第77條第1項前段、第79條第5項、汽車運輸業管理規則第1條、第19條第5款、第137條分別定有明文。另「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記。」、「公路監理機關辦理車輛發照時，除應查驗第2項、第3項車輛規格審查或審驗合格文件外，並應依相關規定登記檢驗合格後，始予發照。」、「汽車……座位……如有變更，均應向監理機關辦理登記。」、「前項變更登記，除汽車所有人名稱、地址等變更時，免予檢驗外，餘均須檢驗合格。」行為時道路交通安全規則第8條第1項、第17條第5項、第23條第1項及第2項亦有所明定。而本件上訴人所屬如附表1所示之營業大客車，其原核准之規格，為駕駛座上方僅核准設置2張小座位，惟上訴人遭查獲舉發時，大客車車內駕駛座上方已拆除此2小座位，改設一個大座位，並有車輛型式安全檢驗合格證明及大客車內部配置圖可稽。上訴人既擅自將駕駛座上方原核准設置之2張小座位，予以變更改設1張大座位，被上訴人以其擅自變更車輛規格，已違反行為時汽車運輸業管理規則第19條第5款規定，乃依公路法第77條第1項之規定，各處以罰鍰9000元，揆諸前開規定與說明，尚無違誤，訴願決定及原判決均予維持，於法亦無不合。次查被上訴人追補理由部分，原審對於可否追補理由及可否斟酌，業已詳述其理由。參酌原處分書中違反事實欄之記載及處分書簡易理由欄之記載，原處分處罰之事實，旨在上訴人擅自變更車輛規格，與車內高度部分無涉。被上訴人此項處分事實理由之追補，並未變更原處分之性質，未失同一性，於程序上應予准許，原審一併審究尚無違誤。至於上訴人主張原判決未引原審法院93年度訴字第255號判決表示之見解，顯有判決不備理由之違法乙節。經查，原審法院93年度訴字第255號判決經本件被上訴人上訴後，業經本院以95年度判字第1561號判決略以「本件爭點為被上訴人(即本件上訴人)是否有擅自變更系爭營業大客車規格之行為，而被上訴人(按即本件上訴人)於原審未否認將駕駛座上方原雙排小座椅換成單一大座椅，原判決（即原審法院93年度訴字第255號判決）亦同此認定，是被上訴人(即本件上訴人)擅自變更車輛規格並無疑義」將該判決廢棄，發回臺北高等行政法院在案。末查，原判決就本件爭點即上訴人主張原處分書中「違反事實」欄之記載，無法得知上訴人如何違反「變更車輛規格」之具體事實，更未指明「駕駛座上方加裝座椅未達185公分」之處罰依據，不僅與行政處分之形式要件不符；且被上訴人嗣後為求掩飾，竟以「擅自變更車輛規格」之其他理由作為抗辯處罰依據，侵害人民權益甚鉅；原處分已違反法律保留及授權明確性原則各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時公路法、汽車運輸業管理規則、道路交通安全規則等法令規定及解釋、函釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項，判決如主文。

第三庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異