最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第01078號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第01078號

上訴人

和威傳播股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

李家慶律師

訴訟代理人

黃欣欣律師

被上訴人

行政院公平交易委員會

代表人

乙○○

上列當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國94年1月19日臺北高等行政法院93年度訴更一字第23號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人以上訴人為有線電視頻道節目供應業者，於88及89年度代理銷售「緯來體育台」、「緯來日本台」、「緯來ON-TV」、「Discovery」及「聯登電影台」等頻道節目，「緯來電視網頻道銷售辦法」 (下稱緯來頻道銷售辦法)係上訴人對交易相對人公開揭露之個別頻道節目授權價格及優惠計算方式，憑以作為上訴人與系統業者交易之依據，惟上訴人未依對系統業者揭露之頻道銷售辦法進行交易，係隱匿重要交易資訊，足以影響交易秩序之欺罔行為，違反行為時公平交易法第24條規定，於89年6月27日以（89）公處字第110號處分書處上訴人罰鍰新台幣（下同）400萬元，並命自處分書送達之次日起應立即停止足以影響交易秩序之欺罔行為。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回後，提起行政訴訟，經原審法院90年度訴字第2958號判決撤銷訴願決定及原處分。被上訴人不服，提起上訴，經本院92年度判字第1909號判決將原審判決廢棄，發回原審法院更為審理。

二、上訴人於原審主張略以：上訴人提供之頻道銷售辦法確係上訴人與系統業者交易之依據，已向系統業者充分揭露頻道授權費用之相關資訊，且上訴人與大信公司等系統業者間原即有銷售交易之往來，雙方除了協商89年度頻道授權事宜之外，並曾於87年底就88年度之授權費用事宜進行協商。是基於雙方過去交易經驗，大信公司等系統業者對上訴人可能在考量各種不同之交易因素後，給予略優之優惠辦法及折扣數乙節均已充分知悉，自無所謂上訴人隱匿未對交易相對人充分揭露優惠計算方式調整之情。至88年度上訴人與各系統業者洽談授權費用時，雖因部分系統業者採取共同議價之方式，致上訴人無法完全依照該頻道銷售辦法交易，惟此最後成交價格究非合理價格或上訴人滿意之價格，因此上訴人為求獲得合理利潤，於次一年度仍提供系統業者相同之頻道銷售辦法，而非88年之最後成交價格，事屬當然，被上訴人不應執此即認定上訴人係隱匿重要交易事實。上訴人與系統業者所簽訂之「節目授權契約書」內未明訂系統業者之收視戶數，係因收視戶數僅能預估，僅有系統業者有實際收視戶詳細資料，上訴人本即無法百分之百確認無誤，是只需頻道業者與系統業者就大約之收視戶數達成合意，並進而決定折扣數即可，並無將收視戶數明訂於契約內之必要，此參考上訴人於協商授權事宜前，已函請被授權人提供收視戶數之資料並於上開節目授權契約書第3條規定之內容自明。是被上訴人以系統業者未於訂約時提供實際收視戶數之資訊之行為，反指上訴人有隱匿交易資訊之舉，顯有邏輯上之謬誤。公平交易法第24條係強調個案交易中，交易之一方是否使用了欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會，始足當之。上訴人係以頻道授權辦法為依據，於契約自由下與系統業者協意調整授權價格，至系統業者之交易價格雖部分與頻道授權辦法之優惠折扣數不符，惟皆低於頻道授權辦法之價格，並未對其造成成本增加之不利益，是其並無僅憑頻道授權辦法致陷於錯誤之情事，亦即系統業者並不會因事前上訴人未將所有可能之優惠折扣數一一揭露，而影響與上訴人締約之意願，消費者亦無因此需繳納較高收視費用之情形，上訴人所為並無影響交易秩序可言，被上訴人指稱上訴人實際銷售價格與銷售辦法不符，將造成所謂搭售、聯賣、統購，或是差別待遇，甚至由消費者身上取得超額利潤等不公平競爭云云之語，均係出自被上訴人主觀上臆測，無任何客觀事證可證。再按，上訴人因89年度與各系統業者達成合意之頻道授權價格，與上訴人訂定之頻道銷售辦法所規定之價格未完全相符，遭被上訴人以上訴人係與勝麒公司等頻道業者對鳳信公司等系統業者進行共同銷售行為，有違公平交易法第14條規定，業以106號處分裁處上訴人罰鍰在案，今再以上訴人隱匿重要交易資訊行為，依同法第24條規定以本件110號處分裁罰上訴人400萬元罰鍰，惟依被上訴人之認定，上訴人所謂未揭露重要交易資訊之行為顯係為遂其聯合行為之目的，此為公平交易法第14條有關聯合行為之規定涵蓋，當無於該條外再引同法第24條規定處罰，否則即違反公平交易法第24條概括性條款之補充性質。被上訴人106號處分及110號處分均係針對上訴人89年度頻道授權行為所為之處分，由前開兩處分書處罰上訴人之理由觀之，縱設被上訴人關於上訴人違反公平交易法相關規定之主張為真，上訴人單一之授權行為亦具有方法結果之牽連關係，被上訴人針對上訴人出於單一決定之一行為以同一法律下之不同規定，課以處罰性質、種類均相同之二罰，顯然違反司法院釋字第503號解釋意旨。退而言之，縱上訴人有違反公平交易法第14條及第24條之規定，且被上訴人對上訴人之處分未違背一事不二罰原則，惟被上訴人於兩件處分中就同一事實考量兩次後而為處置，致上訴人之單一行為被課以1,200萬元之罰鍰，顯然過高，難謂未違反比例原則，從而被上訴人亦應斟酌減輕或減免本件之罰鍰，始符正義，爰請撤銷訴願決定及原處分等語。

三、被上訴人則略以：上訴人予系統業者之折扣優惠與其所示銷售辦法之折扣落差可從1折至2折不等，該等資訊不對稱之狀況，使立於買方之系統業者無法據以評估，合理分配其購片預算；又頻道業者實際交易之折扣均較其銷售辦法更為優惠，外觀上雖更有利於交易，惟卻與銷售辦法不一，導致系統業者或為爭取更大磋商空間而接受上訴人之條件；甚者，因系統業者可分為獨立系統業者以及加入由頻道業者轉投資之MSO系統業者，而頻道業者為增加其轉投資公司所屬之系統業者之競爭優勢，對於與其存有控制關係之系統業者所在地區之其他系統業者，以高價進行交易，提高該等系統業者之經營成本，最終將可能迫使其退出市場，是此行為已蘊含系統業者間不公平競爭情形之可責性存在。88年底高雄市之大信公司、高雄縣之鳳信公司及傳信行公司等系統業者因為上訴人所開立之頻道銷售辦法與實際銷售價格相差過鉅，又無法依據實際銷售價格單獨購買頻道節目，致該等系統業者勢須與勝騏公司總經理練台生達成購買上訴人、勝騏、木喬、年代及八大等業者之全部頻道節目之協議，方能以較低於前開各頻道業者之頻道銷售辦法所列頻道售價總額之優惠條件達成頻道授權交易，顯見上訴人頻道銷售之實際意願成交價格與其銷售辦法有間。上訴人之實際意願成交價格既較其頻道銷售辦法為低，卻未於銷售辦法之個別頻道售價中予以反映，該等隱匿實際意願成交價格之行為，事實上已剝奪系統業者單獨購買頻道節目之意願，成為反競爭行為之溫床，斲傷市場交易秩序甚鉅。上訴人未依其訂定之銷售辦法與系統業者交易，隱匿重要交易資訊之行為，顯已構成公平交易法第24條所非難之足以影響交易秩序之欺罔行為。上訴人須對交易相對人公開揭露之個別頻道節目授權價格及優惠計算方式，亦即上訴人憑以制定「緯來電視網頻道銷售辦法」之義務源起，係被上訴人依公平交易法第24條所訂「公平交易法對有線電視相關事業規範說明」。而被上訴人依據司法院釋字第548號解釋意旨訂定公平交易法對有線電視相關事業規範說明，作為認定有線電視業者是否構成公平交易法第24條之準則，應無違誤等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：按公平交易法第24條所謂「欺罔」，即以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會。至於行為是否構成欺罔，應以一般人之標準衡量，且無須以實際交易行為為要件，只須行為客觀上構成欺罔即可。又頻道節目受著作權法保護，系統業者非經頻道銷售業者正式授權，無法合法播出頻道節目，故倘頻道銷售業者無公開透明之交易條件，或公開之交易條件形同具文，不僅使立於買方之系統業者無法據以評估，以合理分配其購片預算，增加交易成本，並易使交易糾紛層出不窮，且極易隱藏差別待遇、不當搭售或其他反競爭之行為，是頻道銷售事業倘為前開行為，即屬足以影響交易秩序之欺罔行為，尚不以發生實質之損害為必要。依上訴人所訂前揭88、89年度之緯來頻道銷售辦法所載，其「普及率優惠辦法」規定對系統業者之優惠條件分別為「3萬戶以上打9折」、「5萬戶以上打85折」、「7萬戶以上打8折」，惟88年度與上訴人交易之系統業者數總計有72家，其中上訴人僅有與大新店民主、信和、群健、大平、寶國、第一民主等8家業者之交易符合「普及率優惠辦法」，而其餘系統業者，依上訴人「普及率優惠辦法」應無折扣優惠，上訴人卻仍給予9折、85折、8折不等之優惠，應給予9折優惠者，則給予85折、8折不等之優惠；而89年度與上訴人交易之系統業者數總計68家，其中上訴人亦僅有與大新店民主、北一、群健、南國等6家業者之交易符合「普及率優惠辦法」之規定，其餘系統業者依前開普及率優惠辦法應無折扣優惠者，上訴人仍給予9折、85折、8折不等之優惠，而應給予9折優惠者，則給予85折、8折不等之優惠等情，有上訴人前揭88、89年度緯來頻道銷售辦法及其88、89年度頻道銷售資料可證，亦為上訴人所不爭，足認上訴人於其訂定之前開頻道銷售辦法外，確以其他略優於該頻道銷售辦法之折扣數與系統業者從事交易，且其實際意願成交價格較其頻道銷售辦法為低，卻未於銷售辦法之個別頻道售價中予以反映，而有隱匿重要交易資訊等情屬實。上訴人雖主張前開頻道銷售辦法，確為其實際意願成交價格，至部分實際交易價格略低於該銷售辦法所列價格，係因系統業者共同議價所致，並非其所願，亦屬一般交易常情云云。惟依前揭規範說明，上訴人與各系統業者88年度之交易既與其制定之88年度銷售辦法有異，核其折扣之優惠方式已有所變更或調整，上訴人訂定89年度銷售辦法即應隨之調整或變更，並對交易相對人充分揭露前開優惠計算方式，然上訴人89年度之銷售辦法卻仍延襲舊有88年度之銷售辦法，未作任何調整或變更，且該年度實際交易亦與其銷售辦法有異，致其頻道銷售辦法所訂普及率回饋折扣形同虛設，對信賴該銷售辦法之系統業者實為消極隱匿重要資訊行為，客觀上已足以引起信賴該辦法之系統業者作出錯誤之交易決定，進而剝奪系統業者單獨購買頻道節目之意願，成為反競爭行為之溫床，斲傷市場交易秩序甚鉅，自屬足以影響交易秩序之欺罔行為甚明。上訴人執稱其88年度與系統業者之議價尚非合理價格或其所滿意之價格，故於89年度仍提供系統業者相同之頻道銷售辦法，並無隱匿重要交易資訊云云，顯為卸責之詞，尚不足採。末查，原處分係因上訴人未依據所訂定之88年度、89年度銷售辦法與全國之系統業者交易，隱匿重要交易資訊，為足以影響交易秩序之欺罔行為，已違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條規定予以裁罰。至上訴人另案因與勝騏、木喬、年代、八大等頻道節目業者於88年12月間，委由訴外人即勝騏公司總經理練台生與鳳信公司總經理任惠光洽談有關大信、鳳信、傳信行、觀天下等系統業者之簽約收視戶數，並洽定上訴人與勝騏、木喬、年代、八大等頻道業者之全部頻道以每1收視戶每月220元之價格，授權前開有線電視系統業者公開播送，供一般家庭收視戶觀賞，已生限制個別業者對外獨立銷售其頻道節目相互約束事業活動之效果，而違反行為時公平交易法第14條前段所定事業不得為聯合行為之規定，經被上訴人依同法第41條前段規定，於89年6月27日以字第106號處分書，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並裁處上訴人罰鍰800萬元等情，此有被上訴人前開處分書可參，經核兩者處罰之行為、要件、依據及目的均不相同，非屬單一行為而觸犯數個行政罰之法條競合情形，自不生一事二罰之問題，上訴人訴稱被上訴人就同一事實為重複處罰云云，亦無足取。綜上所述，被上訴人以上訴人未依對系統業者揭露之頻道銷售辦法進行交易，而隱匿重要交易資訊，為足以影響交易秩序之欺罔行為，已違反公平交易法第24條規定，並審酌上訴人動機、目的、對交易秩序危害程度、持續期間、所得利益及違法後悛悔實據等一切情狀，在法定裁量範圍內，依前揭公平交易法第41條規定，命上訴人立即停止上開足以影響交易秩序之欺罔行為，並裁處其罰鍰400萬元，於法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不當，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：依上訴人89年頻道銷售資料統計表可知，若觀諸共同議價之系統業者之總戶數，則本件上訴人給予系統業者之授權價格與頻道銷售辦法之優惠價格並無二致，是本件成交價格若考量系統業者共同議價之事實後，並無超出頻道銷售辦法所定之優惠方式，更無所謂頻道辦法形同虛設可言，是原判決未斟酌多數系統業者一次與上訴人共同議價之實際交易情形，復未說明不採之理由，顯有認定事實不憑證據之違法。又上訴人提供與系統業者之系爭頻道銷售辦法，係上訴人評估各項成本後所決定之頻道授權價格，為上訴人實際意願成交價格。88年度上訴人與各系統業者洽談授權費用時，因部分系統業者採取共同議價方式，致上訴人無法依照該頻道銷售辦法交易，既然最後成交價格非合理價格或上訴人滿意之價格，為獲得合理利潤，上訴人未將88年度所有達成優惠價格之可能明列於89年之頻道銷售辦法。依原判決論理，倘上訴人慮及88年成交價格而於89年度頻道銷售辦法中自行降價，上訴人放棄可獲得之較高利潤，不但與交易常態有違，且無異鼓勵系統業者以統購方式與上訴人交易，非但違反公平交易法之立法目的，且有違經驗法則與論理法則。另公平交易法第24條具有補充之規範功能，為被上訴人第117次委員會議於82年12月29日通過之「公平交易法第24條適用原則」明確揭示，原判決未審酌上訴人因聯合行為業已遭罰之事實，仍認本件違反公平交易法第24條規定，原判決已違反公平交易法第24條之補充性地位，其維持原處分，有違一事不二罰及比例原則而有判決適用法規不當之違法。爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。然查「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。」、「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度等。」行為時公平交易法第24條、第26條、第41條前段、同法施行細則第33條分別定有明文。次查被上訴人本於公平交易法之主管機關機關職權，為確保事業公平競爭、維護交易秩序、保障消費者權利，及有效處理有線電線相關事業涉及公平交易法所禁止之各種限制競爭或不公平競爭之經營行為，乃發布「公平交易法對有線電視相關事業之規範說明」，於該規範說明第四點第六款規定「有線電視頻道節目供應業者頻道節目隱匿重要交易資訊行為：

(一)有線電視頻道節目供應業者有下列情形之一者，可能構成公平交易法第24條足以影響交易秩序之顯失公平行為：⒈未對交易相對人充分揭露其個別頻道節目之授權價格或其優惠計算方式者。(二)前項之授權價格或優惠計算方式如有調整，仍須於調整時對交易相對人充分揭露。」合於公平交易法之立法目的，亦未增加法律所無之限制，可資適用作為判斷有線電視頻道節目供應業者有無隱匿重要交易資訊之標準。而本件上訴人提供與系統業者之節目授權契約書，並未載明簽約之客戶數，且上訴人所提供之88年度及89年度頻道銷售資料與頻道銷售資料統計表相互比對，可知上訴人於88年度及89年度給予系統業者之戶數折扣幾乎與所訂88、89年度之緯來頻道銷售辦法所載，其「普及率優惠辦法」規定對系統業者之優惠條件分別為「3萬戶以上打9折」、「5萬戶以上打85折」、「7萬戶以上打8折」之銷售辦法不符，致該等戶數折扣之辦法形同虛設，而上訴人於次年度形式上之銷售辦法仍未調整，對於信賴該辦法之系統業者為欺罔隱匿重要資訊行為，且對於同一經營區之系統業者分採不同之差別待遇，未揭露與其平行競爭者知之，而有隱匿重要交易資訊，導致不公平競爭之情事明確。從而，被上訴人以上訴人未依對系統業者揭露之頻道銷售辦法進行交易，而隱匿重要交易資訊，為足以影響交易秩序之欺罔行為，已違反公平交易法第24條規定，並審酌一切情狀，命上訴人立即停止上開足以影響交易秩序之欺罔行為，並裁處其罰鍰400萬元。揆諸前開規定與說明，尚無違誤，訴願決定及原判決均予維持，於法亦無不合。況查原判決就本件爭點即上訴人主張其訂定88、89年度之緯來頻道銷售辦法，確為其實際意願成交價格，至部分實際交易價格略低於該銷售辦法所列價格，係因系統業者共同議價所致，亦屬一般市場交易常情，其並未隱匿重要交易訊息；且被上訴人就同一事實再予裁罰，有違一事不二罰原則各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時公平交易法、同法施行細則、公平交易法對有線電視相關事業之規範說明等法令規定意旨要無不合，亦無違經驗法則與論理法則，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　鄭　淑　貞

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異