最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00109號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第00109號

上訴人

丙○○○

上訴人

甲○○

上訴人

丁○○

上訴人

己○○

上訴人

辛○○○

上訴人

戊○○○

上訴人

乙○○○

上訴人

庚○○

上訴人

壬○○

被上訴人

行政院

代表人

癸○○

上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國93年7月30日高雄高等行政法院92年度訴字第1323號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、高雄市政府為辦理鼓山國民小學（下稱鼓山國小）工程，報奉被上訴人以民國78年4月17日台78內地字第689027號函核准徵收坐落該市○○區○○段2小段520、521、522、523、524、525、526、527、528、529、530、533、534、547、548地號等15筆土地（下稱系爭土地），並經高雄市政府地政處以78年4月24日78高市地政4字第7751號公告徵收，復以78年5月18日高市地政4字第9968號函通知土地所有權人於78年6月6日領取補償費，惟上訴人未依限領取，高雄市政府地政處乃於78年7月12日將補償費提存於臺灣高雄地方法院。嗣上訴人於92年1月29日依土地法第219條規定，向高雄市政府申請收回渠等所有系爭土地，案經高雄市政府以92年4月2日高市府地3字第0920016240號函復上訴人。上訴人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，主張：（一）系爭土地係於78年4月24日公告徵收，依土地徵收條例第60條、第61條規定，收回權之行使無修正後土地法第219條規定應於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內為之適用，而應適用公告徵收時土地法第219條之規定，因該規定並無行使期間之限制，即應類推適用民法第125條規定，其時效期間為15年（最高行政法院73年度判字第479號判決、80年度判字第1069號判決）。被上訴人徒以修正之土地法第219條有5年之限制，遽認上訴人應於85年6月起算5年內行使該請求權，剝奪上訴人之請求權，致上訴人之權益遭受鉅大之損害。（二）都市計畫法第83條所稱之「計畫期限使用」，依內政部71年10月22日台內營字第10884號函釋，係指土地徵收計畫書內敘明之使用期限而言。至不依照核定期限使用者，原土地所有權人收回其土地之期限，該法條並未規定，自仍應適用土地法第219條之規定。而都市計畫法第83條僅對使用期限排除土地法第219條1年規定之適用，同條其他規定，並未予排除，故依都市計畫法徵收之公共設施保留地，應於土地徵收計畫書內所定使用期限使用，逾越該計畫期限仍未施工使用者，即屬不依照計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地，其申請期限為15年。另內政部84年9月26日台（84）內地字第8488181號函釋，係內政部依據78年12月29日修正之土地法所為之釋示，斯時土地徵收條例尚未制訂，於土地徵收條例公布實施後，該函釋自無適用之餘地，訴願決定依上開內政部函釋，遽認上訴人之收回請求權已逾期限，其決定容有錯誤。（三）都市計畫經發布實施後，擬定計畫之機關每5年至少應通盤檢討1次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應予撤銷，並變更其使用，為都市計畫法第26條、都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條、第4條、第5條所明定。本件徵收土地之時空環境背景與現時相較，已大易其趣，鼓山國小之學生人數逐年減少，原有之校地已敷使用，無使用徵收土地之必要；況且，被徵收土地曾規劃作為捷運出口，顯示鼓山國小已因情事變更而無再使用被徵收土地之必要。詎訴願決定就上揭事實未予詳究，徒以高雄市政府92年1月2日高市府地3字第0930000046號函，引據教育部91年6月10日頒定之國民中小學設備基準，謂上訴人所述不足採，其決定要屬率斷。另鼓山國小校舍為4層樓建築，並非傳統舊式教堂建築，且校舍之新舊與所需校地之範圍，尚無任何關係，被上訴人以此為由抗辯，尚屬無據。末按，鼓山國小於78年徵收時，學生人數為2,000餘人，嗣因時空環境變遷，至92年度學生人數僅餘841人，約為徵收時之1/3，原有校舍已敷使用，有高雄市政府教育局92年4月1日函可稽，足證原徵收時之條件已因情事變更而不存在。另自鼓山國小校舍使用情形以觀，其中9間教室借與幼稚園使用，俟已成危樓之原幼稚園教室拆除重新興建後，被上訴人所稱「為配合及推展開放教育九年一貫新課程理念」所需之協同教室，藝術表演、音樂演奏空間，以上開幼稚園暫借使用之9間教室規劃使用，顯綽綽有餘，並無原有校地不敷使用之情形，被上訴人徒以幼稚園班學生作息時間、所需空間及設施不符所需，謂尚待校舍擴建以解決幼稚園教室問題，容有不當等語，求為撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人作成准上訴人收回系爭土地之處分。

二、被上訴人則以：（一）本件徵收土地計畫書所載興辦事業法令依據為行為時土地法第208條第7款及都市計畫法第48條第1款；工程計畫進度：依據都市計畫法第83條列入高雄市政府中、長程計畫，自78年7月起至85年6月止依計畫使用。上訴人等於92年1月29日申請收回其土地，應依土地法第219條第1項規定及內政部84年9月26日台（84）內地字第8488181號函釋審認。上訴人92年1月29日為收回其土地之申請時，已逾計畫期限屆滿之次日起5年期限，高雄市政府擬不予發還，報經被上訴人以92年3月20日院授內地字第0920060614號函同意，並無不當。（二）以目前鼓山國小使用面積，縱加計撥用、徵收土地面積，合計僅21,632平方公尺，仍未達依教育部91年6月10日頒定之國民中小學設備基準規定鼓山國小所需校地之設備基準；況鼓山小學為配合及推展開放教育、九年一貫新課程理念，需有協同教室、藝術表演、音樂演奏空間等大空間之現代化校舍；另幼稚班有5班，原使用教室因地震等因素，被勘定為危樓待拆除，故學生暫時使用小學部教室上課。因幼稚班學生作息時間、所需空間及設施均不符所需，尚待校舍擴建以解決幼稚班教室問題。是以鼓山國小原有校地仍不敷使用，並無上訴人所稱被徵收土地因情事變更無使用必要之情形，上訴人所訴，核無理由等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）高雄市政府為辦理都市計畫內鼓山國小工程，需用系爭土地，報經被上訴人以78年4月17日台（78）內地字第689027號函核准徵收，並經高雄市政府地政處以78年4月24日78高市地政4字第7751號公告徵收，公告期間自78年4月25日起至同年5月24日止。該處嗣以78年5月18日高市地政4字第9968號函通知上訴人於78年6月6日具領地價補償費，上訴人未依限領取，高雄市政府地政處遂於78年7月12日將該地價補償費提存於臺灣高雄地方法院。至92年1月2日，上訴人依土地法第219條規定向高雄市政府申請照原徵收價額收回系爭土地。高雄市政府以本件土地徵收計畫書內記載使用期限自78年7月起至85年6月止，原土地所有權人申請收回土地，應於85年6月起算5年內即90年6月底前為之，上訴人遲至92年1月29日始申請收回系爭土地，已逾申請期限，核與規定不符，經層報被上訴人後，被上訴人以92年3月20日院授內地字第0920060614號函復同意不予發還，高雄市政府即以92年4月2日高市府地3字第0920016240號函將上揭意旨復知上訴人之事實，有上訴人申請書、被上訴人核准徵收函、高雄市政府徵收公告及領價通知、提存書、本件徵收計畫書、被上訴人92年3月20日院授內地字第0920060614號函暨高雄市政府92年4月2日高市府地3字第0920016240號函等附於原處分卷及訴願卷可稽。（二）土地徵收條例係於89年2月2日公布，自89年2月4日起施行，土地若係於89年2月3日以前公告徵收者，其申請收回，即應依施行前之規定辦理。而土地徵收條例施行前，有關申請收回被徵收土地之要件，於土地法第219條及都市計畫法第83條均有明文規定。依78年12月29日修正之土地法第219條、都市計畫法第83條第1項、第2項規定及內政部84年9月26日台（84）內地字第8488181號函釋意旨，系爭土地既係土地徵收條例施行前公告徵收者，其申請收回，應適用土地法第219條、都市計畫法第83條之規定。另自土地法第219條及都市計畫法第83條之立法沿革觀之，35年4月29日修正公布之土地法第219條規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」62年9月6日修正公布之都市計畫法第83條則規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制（第1項）。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地（第2項）。」準此，62年間修正公布之都市計畫法第83條第1項之規定，本係針對前揭35年4月29日修正公布土地法第219條之收回權要件所為之特別規定，其立法理由無非以依都市計畫法核准之徵收土地開始使用期限，未必能與土地法所定「徵收完畢1年後」之期限配合，如依都市計畫之需要而核准徵收土地開始使用之期限，在徵收完畢1年後不實行使用者，都市計畫法若未為排除適用土地法之規定，恐生依都市計畫法核准之開始使用期限未屆至時，被徵收土地之原所有權人即得依土地法請求收回徵收土地之情形，故都市計畫法乃有排除土地法前開規定適用之明文，使收回權之成立更為嚴格。從而，依都市計畫法所為之土地徵收事件，其被徵收土地收回權之成立要件即須依都市計畫法第83條規定之內容決之。再者，由前述土地法第219條及都市計畫法第83條立法沿革亦可知，都市計畫法第83條第2項所稱「不依照核准計畫期限使用」，係指未依照原核准徵收計畫，實際開始使用該項徵收土地或於其上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作而言；而土地法第219條第1項第1款所定「未依徵收計畫開始使用」，既為原土地所有權人得收回徵收土地之原因，而此項收回徵收土地之原因，復未經都市計畫法第83條明文排除適用，是都市計畫法中有關收回徵收土地之原因即「不依照核准計畫期限使用」之規定，自應與土地法所為「未依徵收計畫開始使用」之規定為相同之解釋。（三）土地法第219條規定，於78年12月29日修正（收回權之行使，修正為須受5年期間限制），則在土地徵收條例施行前公告徵收之土地（即89年2月2日前公告徵收之土地），其申請收回期間，倘於78年12月29日土地法修正前，則土地徵收條例第61條規定所指之「施行前之規定」為修正前之土地法，固無疑義，然申請收回之期間，倘係於78年12月29日以後，則斯時之土地法第219條規定業已修正，則該條例所指之「施行前之規定」則應指修正後之土地法第219條規定。系爭土地之徵收係高雄市政府為辦理鼓山國小工程，依行為時土地法第208條第7款及都市計畫法第48條第1款規定，報奉被上訴人核准徵收，揆諸上述說明，有關系爭土地收回權之成立要件，應依都市計畫法第83條規定決之；亦即上訴人申請收回系爭土地，應以本件徵收土地計畫書所載使用期限（即78年7月起至85年6月止）屆滿之翌日為其收回權時間之起算點。又本件收回權既係於徵收土地計畫書所載使用期限屆滿時（即85年6月）始成立，則本件申請收回被徵收土地之法令依據，自應適用78年12月29日修正後土地法第219條之規定，即其收回權之行使，須受5年時效期間之限制；準此以觀，上訴人應於90年6月底前行使該項收回權，惟渠等遲至92年1月29日始向高雄市政府申請收回系爭土地，於法自有未合。縱依上訴人之主張，即本件收回權之請求應依徵收公告時（即78年4月）土地法第219條規定辦理，惟本件徵收公告時土地法第219條有關收回權之規定，雖未若78年12月29日修正公布之土地法第219條，就收回權行使之期間設有5年之限制，惟參諸最高行政法院74年度判字第761號判決及77年度判字第1224號判決意旨，土地法第219條規定原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之權利，其性質與民法第380條之買回權相當，故78年12月29日修正前土地法第219條行使收回權之期間，應類推適用民法第380條：「買回之期限不得超過五年」之規定。是以，縱類推適用民法之規定，上訴人之買回請求權期間，仍為5年，而非15年。是本件上訴人於92年1月29日行使收回權時，無論係依徵收計畫所定使用期限屆滿時或徵收公告時之土地法第219條規定，均已逾5年，自不得再行主張其權利。原處分否准其請求，並無違誤。

（四）關於上訴人指稱鼓山國小範圍內學生人數逐年減少，原有校地已足敷使用，原徵收時之條件已因情事變更而不再有使用系爭土地之必要乙節。惟按土地法第219條所定原土地所有權人得申請收回被徵收土地，係以被徵收土地未依徵收計畫開始使用或未依核准徵收原定興辦事業使用為其要件，核其立法意旨，無非係認為土地徵收後，需用土地人即應在一定期限內依照核准計畫實行使用，以防止徵收權之濫用，而保障人民私有土地權益。至於被徵收土地是否有因情事變更而失其徵收之必要，參酌土地徵收條例第49條第1項第5款之規定，固得為撤銷徵收之原因，惟此項情事與上開土地法第219條之規範內容並不相同，自不得執以為申請收回被徵收土地之論據，是上訴人上開主張，洵無足採。況系爭土地是否仍有徵收之必要，須由高雄市政府本於其需用土地人之地位而為判斷；而依高雄市政府業以93年1月2日高市府地3字第0930000046號函示及高雄市政府教育局亦曾以92年4月1日高市教3字第0920009324號函復上訴人之意旨，顯見高雄市政府為辦理鼓山國小工程，確實仍有徵收使用系爭土地之必要。復查，系爭土地有無徵收使用之必要，此為都市計畫之範疇，而屬高雄市政府行政裁量事項，若無逾越權限或濫用權力情事，應非行政法院所得審究之範圍；良以法律既許可行政機關有選擇或判斷之自由，則其所作成之處置，在法律上之評價均屬相同，除因裁量瑕疵之情形，已影響裁量處分之合法性而構成違法外，僅發生適當與否問題，而不構成違法，行政法院係以執行法的監督為職責，自不宜行使審查權限。則上訴人主張鼓山國小用地已足，無使用系爭土地之必要云云，亦不可取等詞為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院按：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」89年2月2日制定公布，同月4日施行之土地徵收條例第61條定有明文。本件上訴人行使收回權時為92年1月29日，則所應適用之「施行前之規定」，係指78年12月29日修正之土地法第219條之規定，而非指土地徵收公告時之土地法第219條之規定。另本件土地徵收係依據都市計畫法規定為之，則請求收回時應適用62年9月26日修正公布之都市計畫法第83條規定。前開都市計畫法第83條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制（第1項）。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地（第2項）。」此條文未就收回權行使之期限為特別規定，應解為應適用土地法第219條第1項之規定，亦即原土地所有權人得於核准計畫期限屆滿時起5年內申請收回土地，逾期即不得申請收回。經查：（一）高雄市政府為辦理都市計畫內鼓山國小工程，需用系爭土地，報經被上訴人於78年4月17日核准徵收，並經高雄市政府地政處於78年4月24日公告徵收，土地徵收計畫書內記載使用期限自78年7月起至85年6月止。該處嗣於78年5月18日函通知上訴人具領地價補償費，上訴人未依限領取，於78年7月12日將該地價補償費提存於臺灣高雄地方法院。至92年1月29日，上訴人依土地法第219條規定向高雄市政府申請照原徵收價額收回系爭土地，高雄市政府以其申請收回土地已逾核准使用期限屆滿之85年6月起5年，經層報被上訴人後，被上訴人以92年3月20日院授內地字第0920060614號函復同意不予發還等情，為原審依法認定之事實。（二）揆之前開規定及說明，本件被上訴人否准上訴人收回土地之申請，並無不合。（三）上訴意旨雖謂：系爭土地係於78年4月24日經高雄市政府地政處公告徵收，同年6月間補償費發給完竣，依土地徵收條例第61條規定，上訴人申請收回被徵收土地，應依78年12月29日修正前土地法第219條之規定辦理；而該規定關於收回權之行使，並無5年內行使之限制，且基於土地徵收條例為特別法之地位，實體法上不溯及既往之原則及實務上就法文未規定時效之權利，應類推適用民法第125條一般請求權15年時效期間規定，不受修正後土地法第219條之補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內等規定限制云云。經核上訴人對前開法律所持意見，尚有誤會，其主張不足採取。上訴人另謂鈞院73年度判字第1270號、77年度判字第1224號裁判意旨，並不否定原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之請求權時效為15年一節，查本院前開判決業經表明收回土地之期限為5年，關於期限為15年之論述，僅係為駁回該案上訴人之主張所為，非謂本院於該判決表達該項法律見解，是上訴人此項主張，亦屬誤會。至上訴人所指系爭土地已因情事變更，無再使用之必要一節，經核尚非上訴人得依土地法第219條或都市計畫法第83條規定請求收回土地之事由，上訴人所述不論是否可採，均無從認上訴人有請求收回土地之權，原審就此業予敘明其理由，亦無不合。綜上所述，本件上訴人所述均無足採，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　徐　樹　海

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異