最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第01764號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第01764號

上訴人

臺灣省高雄農田水利會

代表人

乙○○

訴訟代理人

黃祖裕律師

被上訴人

高雄市政府

代表人

甲○○

上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年5月26日高雄高等行政法院93年度訴字第539號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人辦理高雄大學鄰近地區區段徵收範圍內，上訴人所有坐落高雄市○○區○○段1小段391地號等254筆土地，面積共計158,388平方公尺，其中50,342平方公尺土地，於民國60年間辦理農地重劃前，即為上訴人所有；另108,046平方公尺，係於農地重劃後，依農地重劃條例第37條規定，由農民提供，產權登記為上訴人所有，作為上訴人管理維護之水路用地。被上訴人為解決土地徵收補償地價之歸屬爭議，於88年10月28日邀集上訴人、高雄大學區段徵收土地原所有權人代表、地方民意代表及被上訴人所屬地政處、土地開發總隊等相關單位召開會議協商，並達成結論，上訴人因認其業與被上訴人成立公法契約，且上訴人已於91年11月13日領取地價補償金新臺幣（下同）286,321,900元，則餘款114,528,760元（即依公告現值加4成之補償部分）部分，被上訴人仍負有給付義務，遂提起本件給付訴訟。主張：本件被上訴人辦理高雄大學區段徵收時，就上訴人依農地重劃條例第37條第3項規定所取得之土地，其徵收地價補償金請求權之歸屬發生爭議，乃於88年10月28日邀集上訴人及原土地所有權人代表協商成立和解，顯係因行政處分所依據之法律關係不明確，為有效達成行政目的，並解決爭議，以和解而締結行政契約，以代替行政處分，而被上訴人亦已依該和解內容給付補償地價286,321,900元予上訴人，是該次和解內容除本件加4成補償部分尚未清償外，其餘均已履行完畢。上訴人既已依農地重劃條例第37條第3項規定取得系爭水路土地之所有權登記，則依土地徵收條例第24條第1項、土地法第247條及第43條規定，自應由上訴人受領該地價補償金。為此求為命被上訴人給付上訴人114,528,760元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息。

二、被上訴人則以：（一）上訴人既係請求被上訴人核發區段徵收補償地價，參諸行為時平均地權條例第10條及土地徵收條例施行細則（91年4月17日發布）第29條規定之意旨，區段徵收土地補償地價之發放，應先有行政處分存在方有依據，未經作成行政處分之前，原土地所有人逕行請求給付區段徵收之土地補償地價，即無所依據（參見本院93年度判字第657號判決意旨）。另上訴人所稱之協議，實際上僅係雙方就「高雄大學區段徵收範圍內高雄農田水利會水路土地返還問題」之會議中，被上訴人就上訴人陳述意見所為之紀錄，不能認為雙方已達成具體共識，對雙方均不具任何拘束力。更何況雙方對補償地價之數額及發放程序等重要問題均未觸及，顯見雙方並無就系爭土地補償地價成立行政契約之意願，無從認定雙方有成立行政契約之可能。再者，土地補償地價之發放，依法律規定，原則上既應以行政處分方式為之，即不能任意以行政契約方式為之，尤以地價補償之發放對象、計算標準及發放程序，法律上均有明文規定，自不能隨意規避。被上訴人於獲悉上訴人就系爭土地區段徵收處理問題之意見後，嗣發現上訴人不具備領取土地地價補償之法定資格，乃拒絕採納上訴人之意見，於法並無不合。至行政訴訟法第8條規定之一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，相對於其他以行政處分為標的之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有備位性質（行政訴訟法第8條第2項參照），是就徵收補償費之請求，既有其他訴訟類型得為權利救濟途徑，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。（二）依農地重劃條例第11條第1項、第37條第3項規定及參諸前臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號令之意旨，系爭水利用地之所以登記為上訴人所有，因係屬參與重劃之農民所負擔提供部分，上訴人僅因系爭土地依農地重劃條例第37條第3項規定登記為上訴人所有，即謂均係其所有，並不可採。又按農地重劃時農民提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，其後如有變更用途出售之價款或徵收之補償地價，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，惟為使權責分明統籌運用，避免發生流弊或流為他用，此類價款應予存入縣政府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶，作為該重劃區修繕工程之用，此亦分別經臺灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號函、74年12月5日府地5字第158066號函、75年2月17日府地5字第142797號函、76年1月20日府地5字第95904號函、內政部83年2月14日台內地字第8302213號函及92年8月22年內授中辦地字第0920084301號函釋有案。因此，上訴人縱屬系爭土地形式上所有權人，然其並非系爭土地原始之所有權人，上訴人取得土地登記名義僅係基於水利管理之便利，亦僅於水利管理之前提下方有形式上所有權人之合理基礎，此與土地徵收地價補償之發放，應考慮人民財產權之侵害，為補償人民因公益而形成之特別犧牲（參見司法院釋字第400號解釋意旨），係屬二事，本無相涉。（三）行政機關於運作實務上，於作成行政處分之前，尤其涉及重大利益之處分，多會召開一次或數次之會議，並邀請相關單位及利害關係人到場陳述意見，嗣經行政機關考量後，由其決定作成合法適當之行政處分，本件即屬此一適例。本件系爭會議紀錄即是因被上訴人為作成地價補償核定之行政處分前，根據前述之行政運作實務所作成，以供行政機關作成行政處分之參考資料，該會議之召開係屬行政機關之內部行為，其結論亦不具有任何外部效力，對行政機關並不產生任何法律上之拘束效果。又本件被上訴人先前誤為核發上訴人286,321,900元之地價補償，係依土地徵收條例等相關法律規定予以核定發放，嗣後發現上訴人並無受領該系爭地價補償之法定資格，被上訴人即停止發放，並作成撤銷原授益處分，並請上訴人繳回其所受領補償款之行政處分。（四）上訴人並非系爭土地原始所有權人，亦未享有實際所有權，對於系爭土地並無一般人民財產權所享有之使用、收益及處分之權能，非能比照人民而主張受有特別犧牲而須予補償；況且，系爭水路用地因被上訴人基於公益辦理區段徵收，上訴人即無水利管理維護必要，其取得系爭土地形式所有人之法律基礎即隨之消失，更無就水利管理之權能事項，主張公法上信賴保護利益之可能。況系爭土地經重劃後，已無水利用途之可能，上訴人土地形式所有人之法律基礎已然消失，自無再發還抵價地予上訴人之理；至於系爭土地位處被上訴人所轄地域範圍，被上訴人基於地方政府職責，如何以促進該重劃區開發利益為前提而妥善運用系爭土地，被上訴人是否應與上訴人就此問題另外形成共識，事涉地方政府與上訴人之權責劃分，應屬另一問題。退步言之，倘使為地價補償核定之原處分有程序要件上之瑕疵，亦無法因此推論出上訴人、被上訴人間已成立行政上和解契約之結論，蓋該會議紀錄並未經上訴人、被上訴人雙方機關首長之簽署，益徵該會議紀錄僅係內部行為，對外並不具備任何效力，是以，上訴人、被上訴人間並無訂立行政上和解契約，上訴人以不存在之和解契約提起本件給付之訴，顯屬無據等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人辦理高雄大學鄰近地區區段徵收範圍內上訴人所有坐落高雄市○○區○○段1小段391地號等254筆土地，面積共計158,388平方公尺，其中50,342平方公尺土地係於60年間辦理農地重劃前即為上訴人原有土地；另108,046平方公尺係於農地重劃後，依農地重劃條例第37條規定，由農民提供，所有權登記為上訴人所有，並由上訴人管理維護之水路用地。嗣被上訴人於88年10月28日邀集上訴人、高雄大學區段徵收原土地所有權人代表、地方民意代表及被上訴人所屬地政處、土地開發總隊等相關單位召開會議協商，並作成結論：「．．．（2）另108,046平方公尺土地，係農地重劃後，依農地重劃條例第37條規定，由農民提供，產權登記為高雄農田水利會所有，並由其管理維護之水路用地，該會要求改發地價補償費，並僅領取地價補償費總額的50%，且同意於本區段徵收區選地前再行提出申請領取補償費，作為改善水利設施之用；另50%則交由本處以折算抵價地領回比例之方式，提高本區段徵收範圍內原經農地重劃之土地所有權人之抵價地領回比例。」及於91年11月13日發給上訴人地價補償286,321,900元等情，為兩造所不爭執，並有被上訴人85年5月24日高市地政5字第7066號徵收公告、88年10月28日研商「高雄大學區段徵收範圍內高雄農田水利會水路土地返還問題」會議紀錄、被上訴人所屬地政處89年7月25日高市地政發字第7670號函附改發現金及領取抵價地清冊及該處91年11月7日高市地政發字第0910012226號通知上訴人領取土地補償費函件等影本附卷可憑，洵堪認定。（二）行政程序法係於89年12月27日修正公布，並於90年1月1日施行。本件被上訴人召開之協商會議日期為88年10月28日，是該協商會議顯非依行政程序法之規定而為。又關於系爭區段徵收案之徵收範圍、對象及補償方式，土地徵收條例等相關規定均有明文，並無上訴人所稱事實或法律狀態不明且經被上訴人依職權為合理之調查仍不能排除之情形，是亦無依行政程序法第136條規定以和解契約代替行政處分之必要。（三）土地徵收係國家行使土地最高所有權，由代表國家行政權之行政機關基於本身單方面之意思表示，就私人土地加以強制取得，不須相對人之同意，其性質屬行政處分。是國家取得土地所有權之方法，除現行土地徵收條例第11條規定之協議價購屬替代徵收行政處分之公法契約外，如依土地徵收程序所為之行政行為，含徵收補償費之核發，均應依行政處分方式為之，要無另行成立行政契約之餘地。而系爭土地為被上訴人辦理開發高雄大學鄰近地區區徵收，而以85年5月24日高市地政5字第7066號函公告區段徵收土地詳細區域及應補償費額，有被上訴人前揭公告附卷足稽，是被上訴人係以區段徵收方式取得系爭土地，則被上訴人本於區段徵收核發補償費，仍係基於高權之行使，自應以行政處分方式為之。從而，上訴人對於補償費之爭議，自應先請求被上訴人為一定作為（為行政處分或特定內容行政處分）後，再循課以義務訴訟方式救濟，而非行政訴訟法第8條之一般給付訴訟。本件上訴人提起一般給付訴訟，已有未洽。（四）本件土地既以區段徵收為之，無成立公法契約之餘地，則該協商會議紀錄僅為利害關係人到場陳述意見，作為被上訴人核發地價補償處分前之參考，性質為行政處分前之程序行為，此參該決議內容未經兩造代表人正式簽署及對於契約必要之點即「徵收補償價額」並未有意思合致之情形即明。是該決議作成之結論，尚未正式對外生效，自不具對外效力，上訴人尚不得執此作為請求權之依據。本件上訴人執上開會議結論主張兩造對於系爭土地已成立補償費之公法契約，據為本件之請求，即無可採。（五）系爭水路用地係於60年間辦理農地重劃時，依據臺灣省政府51年8月18日府地戊字第10918號令發布之「辦理農地重劃工作改進事項」1、㈥之規定，而登記為上訴人所有，此為兩造所不爭執，並有土地登記謄本在卷可稽。嗣於69年12月19日公布實施之農地重劃條例第37條第3項始明文規定，確定重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施之所有權應由農田水利會取得。惟農地重劃時將農民提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，旨在使管理維護方便，發揮農業生產功能，其目的並非在於使水利會終局取得該等水路用地之所有權，故嗣後倘有變更用途，已失前開制度之本旨，若經出售或依法徵收，此一利益如歸屬於原無償取得水路用地之水利會，實非原法律規定本旨所在。故關於出售所得價款或徵收之補償地價問題，臺灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號函、74年12月5日府地5字第158066號函、75年2月17日府地5字第142797號函、76年1月20日府地5字第95904號函及內政部83年2月14日台內地字第8302213號函分別函釋，該等水路用地出售所得價款或徵收之補償地價，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，且為避免發生流弊或流為他用，此類價款應予存入當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用。嗣各水利會皆依上開函釋辦理，上開函釋既就原屬農民所有之土地供作水路之情形而言，並非限制上訴人原有土地之所有權，自與前揭農地重劃條例第37條第3項規定將重劃區水路登記為水利會所有之本旨無違。上開臺灣省政府及內政部函，係專就農地重劃區農民提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，其後變更用途出售所得價款，應存入專戶所為之指示；而農地重劃區○○路及有關水利設施，有由農田水利會原有水路用地抵充者，亦有由重劃區原農民所提供者，則重劃區水路變賣或徵收所得之款，應作區別，亦即屬於原農民所有者，應存入經費專戶，屬於農田水利會即上訴人原有者，始應核發予上訴人，此參本院90年度判字第2154號、第2523號、91年度判字第590號判決理由，均認行政機關應查明何部分被徵收土地屬於上訴人原有，何部分土地係參加農地重劃之農民提供後，作為是否存入重劃區經費專戶之依據，均採相同見解。本件系爭水路用地既屬參加重劃之農民所提供，則該徵收之補償地價自應存入區段徵收經費專戶保管，作為維護修繕工程及差額地價補償費用，而非發給上訴人。易言之，上訴人既無終局受領系爭補償地價之實體權利，則其猶起訴請求被上訴人另給付加4成補償地價114,528,760元，即屬無據。（六）系爭水路用地係依農地重劃條例第37條第3項規定登記為上訴人名義，然於農地重劃前係屬農民所有，此為兩造所不爭執，是上訴人明知其並非系爭水路用地之實質所有權人，僅係形式上之登記名義人，如謂上訴人仍得無償享有此一補償利益，顯失事理之平。抑且，本件關於重劃前原屬上訴人所有土地及重劃時農民提供之土地面積比率，既經上訴人確認在案，上訴人又無終局受領之權利，則被上訴人依此確認比率辦理補償地價發放事宜，認為上訴人並無受領系爭水路土地補償地價之資格，尚無不合。又土地法第43條規定所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦與絕對真實之公信力，故第三人信賴登記機關之登記而取得不動產權利時，不因前手登記原因之無效或撤銷而被追奪（司法院院字第1919號解釋參照）而言。本件上訴人取得系爭土地所有權，係因重劃時由公有土地及農民所提供之農水路用地，業如前述，上訴人並非信賴登記之第三人，應無土地法第43條規定之適用，是上訴人主張本件有土地法第43條之適用云云，亦不足採等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院查：（一）依上訴人所述，其請求被上訴人給付金錢之依據，乃就本件區段徵收應領之補償地價，上訴人業與被上訴人於88年10月28日之會議中作成上訴人得領取地價補償總額50%之決議。惟依上訴人於其後致被上訴人之89年8月2日89高農水財字第8903000186號函，其對被上訴人於前開決議作成後所作成之改發現金土地清冊，業予同意辦理。再觀之改發現金土地清冊，其上所載補償地價總數為572,643,800元，其50%為286,321,900元，上訴人另主張此部分金額業已受領完畢，是應認上訴人所主張其已與被上訴人所屬地政處作成決議部分，乃改發現金土地清冊所載之金額，至前開補償地價外加發之40%之金額，則非屬決議範圍，上訴人就此40%部分亦主張已成立行政契約，尚嫌無據，則其據此請求命被上訴人給付上訴人此部分加成之補償費114,528,760元，即無從准許。（二）上訴人上訴意旨雖以：１、行政程序法雖於90年1月1日實行，惟從行政程序法施行後，被上訴人所屬地政處來往公文，可知兩造均同意以該協商結論作為本區段徵收補償地價如何發放之準據，並本此協商結論分配抵價地及由上訴人受領補償地價50%完畢，嗣上訴人要求再給付本件加4成補償地價，被上訴人始於92年12月25日首次表示牴觸行政命令而拒付。原審卻以該協商結論成立於行政程序法實行前，並就該協商結論之法律性質未予深究，即率爾認定，而依該法第136條之規定而為，洵屬不當。２、本件系爭土地係因法律規定而原始取得所有權登記者，卻僅為形式上所有人；形式上所有權，屬創設之物權，法律效力如何，尚無判例可循。是本件系爭土地之徵收地價補償費由何人具領，法律關係確有爭議；原審既知徵收補償依土地徵收條例等相關規定應由上訴人為受領人，但又認定上訴人為形式上所有權人，無權具領，理由矛盾又不備。再依當時之法律及命令之適用，雖依職權調查仍不能明確，為達成徵收目的，並解決爭執，乃以協商結論（和解）替代行政處分，並於該法施行後，本該和解契約，就抵價地分配完成，除本件外，補償地價亦均陸續發放完畢，此為兩造不爭之事實，原審竟謂無行政程序法第136條之適用，但又無法說明該區段徵收補償地價之核發及抵價地分配係依何年何月何日所為之行政處分為依據，實為判決不備理由。３、按人民有關徵收土地補償地價之領取，係有關人民權利義務之事項，觀諸中央法規標準法第5條第2款之規定及司法院釋字第559號解釋意旨，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範，原審所提之臺灣省政府函示均非法律或法律明確授權之命令，於法即有不合。又土地重劃條例均無被上訴人所提函釋內容之相關規定，該等函釋顯與法律規定牴觸。又參見本院48年判字第55號判例，可知關於行政上其有同一性之事項，經長期、繼續、反覆實施之行政措施，得否成為行政慣例以拘束行政機關，以其本身係屬合法為前提，倘其與現行法律有違，自難認其形成行政慣例，本件前開函釋既均與土地法第43條規定牴觸，自無受拘束之餘地等語。（三）惟上訴人就兩造已成立行政契約部分之主張，為不可採，已如前述，原審為相同之事實認定，並無不合；至上訴人其餘主張，對本件結論均不生影響。基上所述，本件原審持前述理由駁回上訴人於原審之訴，其理由雖與本院所持非全然相同，其結論則無二致，應予維持，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　鄭　淑　貞

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異