最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第01767號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第01767號

上訴人

元甲股份有限公司（承受原甲樹股份有限公司業務）

代表人

甲○○

訴訟代理人

乙○○律師 （兼送達代收人）

被上訴人

高雄縣政府

代表人

丙○○

訴訟代理人

柯尊仁律師

上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國94年4月28日高雄高等行政法院93年度訴字第796號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於原審起訴主張：上訴人於民國91年9月16日向被上訴人申請土石採取許可，被上訴人於受理申請並審核後，發給92年3月27日府建使字第0920046759號土石採取許可證（下稱土石採取許可證），並於批註事項欄記載：「．．．五、土石採取如涉及環保法令從其規定辦理，又如經完成法定程序需徵收環境維護費或土石採取管理費時，土石採取人應從其規定辦理繳納之。」等語；嗣土石採取法於92年2月6日經總統公布實施，被上訴人乃依該法第48條第1項規定，通知上訴人以每立方公尺新臺幣（下同）20元計算，繳納環境維護費。上訴人於92年5月5日起至93年5月3日止，分5次向被上訴人繳納計4,859,380元環境維護費後，另於93年8月23日向被上訴人申請退還前揭費用，經被上訴人以93年9月20日府建土字第0930172602號函（下稱系爭否准函）予以否准。惟查（一）被上訴人核發上訴人土石採取許可證時，並未附加任何附款，自不得向上訴人收取環境維護費。（二）上訴人向被上訴人申請土石採取許可之時點係早於土石採取法施行日，依中央法規標準法第18條規定，應適用有利於上訴人之土石採取規則。且上訴人信賴其申請當時施行之土石採取規則，依司法院釋字第525號解釋意旨，被上訴人向上訴人收取系爭環境維護費，已損害上訴人之信賴利益。（三）依經濟部92年3月7日經礦字第09202703600號函示意旨，凡於92年2月8日前受理之土石採取申請案件，應免收取環境維護費。該函釋屬經濟部對下級機關應如何適用法規之標準所訂頒之行政規則，自有拘束被上訴人之效力。（四）土石採取法第48條規定之環境維護費收取基準，並非地方政府自治事項，而被上訴人收取系爭環境維護費係依據高雄縣土石採取管理自治條例（下稱高雄縣土石自治條例），該條例並未依地方制度法之規定完成法定必要程序，是被上訴人以之為收取環境維護費依據，自有未洽。（五）經濟部92年7月4日經礦字第09202719100號函訂定之環境維護費收取標準係規定每年1月收取，被上訴人卻於92年5月間向上訴人收取，自有未合。且縱認被上訴人得收取環境維護費，依上揭經濟部函釋規定之標準，應以每一立方公尺10元計收，被上訴人就此超收部分亦屬不當得利。爰請求被上訴人應返還溢收之環境維護費4, 859,380元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息等語。

二、被上訴人則以：（一）土石採取許可證批註事項5係被上訴人作成行政處分之附款，並非作成處分後另課予上訴人負擔。（二）被上訴人核發上訴人土石採取許可證時，土石採取法已施行，且高雄縣土石自治條例亦有收取環境維護費之明文，被上訴人據以收取系爭環境維護費，並無不合。而中央法規標準法第18條規定係以同一位階之法律有變更時，始有適用，土石採取規則與土石取採法並非同一法位階，自無上開規定之適用。（三）土石採取規則未有收取環境維護費之規定，明顯違反上位規範即土石採取法之規定，依司法院釋字第525號解釋意旨，上訴人自無主張信賴保護原則之餘地。從而本件並無不當得利之情事等詞置辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定內容之行政處分。是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。次按行政規費係政府依據職權或法令規定執行政務，為特定對象辦理特定事項，或因該特定對象之行為，導致增加額外社會成本者，所應收取合理之相對給付，是關於規費之徵收乃各級政府及所屬機關、學校就公法上具體事件所為之決定而對申請人直接發生法律效果之行政處分，人民於有溢繳、誤繳規費情事時，依規費法第18條規定，應循請求徵收機關作成退費處分方式為之。經查（一）本件被上訴人係依土石採取法第48條第1項規定，向上訴人計徵系爭環境維護費規費，依上開說明，此項規費之徵收即屬被上訴人就上訴人申請土石採取許可之公法上具體事件所為之決定，而對申請人直接發生法律效果之行政處分，上訴人如主張被上訴人計徵規費之行政處分為違法或不當，而有超收費用情事，本應於該徵收規費處分法定救濟期間內循訴願程序提起救濟，如不服訴願決定者，得依法提起撤銷訴訟合併請求作成返還該超收規費之課予義務訴訟。於原計徵規費之行政處分有效存在時，而未經撤銷、廢止或因其他事由而失效前，並無所謂不當得利之情形。是上訴人主張依不當得利法律關係，逕提起本件給付訴訟，即有未合。（二）系爭否准函依前開說明，乃一否准行政處分，而上訴人所繳納之費用是否得予退還及退還金額多少等問題，均須經被上訴人審核計算，上訴人如對被上訴人前揭否准之行政處分不服，自應依法提起訴願以為救濟，且上訴人亦已另提起訴願在案。是上訴人主張被上訴人該否准函僅屬拒絕返還不當得利之觀念通知，尚有誤解。又本件上訴人所提訴願，尚未經訴願機關作成決定，則其逕提給付之行政訴訟，亦無從闡明令其轉換訴訟類型，是其請求自屬無從准許，上訴人有誤用訴訟類型之欠缺權利保護情形。從而被上訴人所收取之系爭環境維護費，尚無不當得利可言，上訴人之請求為無理由，應予駁回等語，作為其判決之論據。

四、上訴意旨略以：依原審法院90年度簡字第3921號及最高行政法院91年度判字第1878號判決意旨，在公法之法律關係中，無法律上原因而受領給付者，應認係公法上原因發生之給付請求權，而得提起一般給付之訴。查土石採取法第48條所定之環境維護費，其性質與同法第49條所定審查費、勘查費及證照費等行政規費有顯著不同，應與空氣污染防制法第16條所定之空氣污染防制費之性質較為相近，而屬特別公課。故本件被上訴人向上訴人收取系爭環境維護費，應無規費法之適用，自無須依該法第18條規定先行向被上訴人請求退還，並循序提起課予義務訴願及訴訟；且上訴人係主張並無給付系爭環境維護費之公法上義務，與該規費法規定係以徵收機關具有法律上依據及法定科目得向人民徵收規費之情形不同。然原判決認本件不得提起一般給付之訴，即非無疑等語。為此，訴請廢棄原判決，另為准如上訴人於原審聲明之判決等語。

五、本院查：按提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定內容之行政處分。是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。次按「直轄市、縣（市）主管機關於核發土石採取許可證時，應收取環境維護費，作為直轄市、縣（市）政府之水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之財源。前項環境維護費，得依其許可採取量收取；其收取基準，由中央主管機關定之。」為92年2月6日公布之土石採取法第48條所明定。經濟部繼於92年7月4日，依據該條項及規費法第10條第1項公告「環境維護費收費基準」作為直轄市、縣（市）主管機關執行上開環境維護費收費之基準。而行政規費係政府依據職權或法令規定執行政務，為特定對象辦理特定事項，或因該特定對象之行為，導致增加額外社會成本者，所應收取合理之相對給付，是關於規費之徵收乃各級政府及所屬機關、學校就公法上具體事件所為之決定而對申請人直接發生法律效果之行政處分，人民於有溢繳、誤繳規費情事時，依規費法第18條規定，應循請求徵收機關作成退費處分方式為之。本件原判決以上訴人如主張被上訴人計徵規費之行政處分為違法或不當，而有超收費用情事，本應於該徵收規費處分法定救濟期間內循訴願程序提起救濟，如不服訴願決定者，得依法提起撤銷訴訟合併請求作成返還該超收規費之課予義務訴訟。詎上訴人於尚未提起課予義務訴訟前，即主張依公法上不當得利法律關係，逕提起本件給付訴訟，即有未合，而駁回上訴人之訴，認事用法即無不當。至上訴人主張土石採取法第48條所定之環境維護費應屬特別公課，倘予以救濟，尚非依規費法之相關規定為之云云，惟姑不論上訴人主張該環境維護費其性質究屬規費抑為特別公課，揆諸前述，倘行為人欲提起給付之訴，均仍應循訴願程序，依法提起撤銷訴訟並合併提起課予義務訴訟，從而上訴人此部分主張縱為可採，亦難為其有利認定之判決。而本件被上訴人於92年3月27日核發上訴人土石採取許可證時，土石採取法業於92年2月6日經總統公布，從而被上訴人於該核准函內，依土石採取法第48條第1項規定，於批註事項欄內記載「土石採取人應從其規定辦理繳納(環境維護費)之」，依法自有所據，上訴人認其並無給付該環境維護費之義務，核有誤會。綜上所述，被上訴人向上訴人收取環境維護費之處分，於未經撤銷前尚無不當得利可言。原判決因認本件無公法上不當得利之法律關係存在，而駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　鄭　淑　貞

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異