高雄高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　民國

原告

甲樹股份有限公司

代表人

甲○○董事長

訴訟代理人

李逸文律師

被告

高雄縣政府

代表人

乙○○縣長

訴訟代理人

柯尊仁律師

上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實

甲、事實概要：緣原告於民國（下同）九十一年九月十六日向被告申請土石採取許可，被告於受理申請並審核後，發給九十二年三月二十七日府建使字第０九二００四六七五九號土石採取許可證，並於批註事項欄記載：「‧‧‧五、土石採取如涉及環保法令從其規定辦理，又如經完成法定程序需徵收環境維護費或土石採取管理費時，土石採取人應從其規定辦理繳納之。」等語；嗣土石採取法於九十二年二月六日經總統公布實施，該法第四十八條第一項規定：「直轄市、縣（市）主管機關於核發土石採取許可證時，應收取環境維護費，作為直轄市、縣（市）政府之水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之財源。」被告乃依該規定，通知原告以每立方公尺新台幣（下同）二十元計算，繳納環境維護費；原告雖於九十二年五月五日至九十三年五月三日止，分五次共計向被告繳納四、八五九、三八０元環境維護費。嗣則以其申請土石採取係於九十二年二月八日土石採取法公布施行前，依申請當時「土石採取規則」規定，並無徵收環境維護費之規定，且依經濟部九十二年三月七日經礦字第０九二０二七０三六００號函示，凡於九十二年二月八日前受理之土石採取申請案件，應免收取環境維護費為由，於九十三年八月二十三日以九十三樹字第０八二三號函向被告申請退還前揭溢繳土石採取環境維護費。被告則以九十三年九月二十日府建土字第０九三０一七二六０二號函予以否准；原告不服，遂提起本件給付訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

㈠被告應返還溢收之環境維護費四、八五九、三八０元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算利息。

㈡訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

㈠原告之訴駁回。

㈡訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造主張之理由：

一、原告起訴意旨略謂︰

㈠原告因工程之需要，於九十一年九月十六日依廢止前之「土石採取規則」向被告申請土石採取許可。而依行為時「土石採取規則」第十一條規定：「縣市政府對於土石採取申請案，應自收件日起二個月內為准駁」。亦即被告原應於九十一年十一月十六日前，對原告土石採取之申請為准駁之意思表示，惟被告卻遲至九十二年三月十七日始發給原告土石採取許可證。原告於取得前揭土石採取許可證後，即依照土石採取計畫書之內容，依法採取土石，惟於施工過程中，被告以現行土石採取法已於九十二年二月八日公布施行，依土石採取法第四十八條第一項之規定通知原告繳納土石採取環境維護費，如原告拒不繳納，則被告將撤銷已核發給原告之土石採取許可，原告迫於無奈，乃依被告之指示，按原告採取土石數量，繳納以每立方公尺計算二十元之環境維護費予被告，自原告開始開挖起，至回填完畢日為止，共繳納五次，總計四、八五九、三八０元。

㈡被告向原告收取環境維護費，並無法律上之理由而應予返還，茲詳述如下:

⒈現行土石採取法第四十八條核發土石採取許可證時應收取環境維護費之規定，核其性質當屬行政程序法第九十三條第二項第三款所稱「附負擔之行政處分」。而所謂附負擔之行政處分，係指於該合法授益行政處分作成同時，為達一定行政目的，而以附款方式，課加處分相對人之負擔。因於此情形，其負擔之要求，既為相對人所得預見，是以相對人若未履行該負擔，自毋庸考慮信賴保護之問題。反之，係於合法授益行政處分作成後另課以相對人之負擔，根據信賴保護原則，國家之行為若罔顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔，且非基於保護或增進公共利益之必要，此種行為即不得為之，此觀之鈞院九十一年度訴字第一０九六號判決闡述甚明。查原告向被告申請核發土石採取許可證時，係於現行土石採取法尚未通過施行前，姑不論被告是否得援用原告申請後方通過之土石採取法課予原告負擔，然被告於核發土石採取許可證予原告時，亦未於土石採取許可證上附加任何附款，揆諸鈞院前開判決之意旨，被告自不得向原告收取任何環境維護費。

⒉按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第四十八條之三等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。」司法院釋字第五二五號解釋在案。查本件原告申請土石採取許可時係九十一年九月十六日，為現行土石採取法九十二年二月八日公布施行前之申請案件，依據當時有效之土石採取規則，被告原無向原告收取環境維護費之法源，雖嗣後土石採取法公布施行，有得收取環境維護費之依據，然依前開司法院解釋之意旨，此等新增之負擔，已使原告出於信賴先前土石採取規則繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害，主管機關自應為相當之調整。為此，經濟部乃於土石採取法公布施行後，隨即於九十二年三月七日以經礦字第０九二０二七０三六００號函，通令全國各機關，凡於九十二年二月八日前受理之土石採取申請案件，應免收取環境維護費，以符合行政程序法第八條規定行政行為應保護人民正當合理之信賴。惟被告卻仍向原告收取環境維護費，除嚴重損害原告之信賴利益外，亦違反其上級機關所公布之行政規則。

⒊依據地方制度法第二十五條之規定，所謂自治條例係指縣（市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規，而自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例。又依同法第二十六條第四項規定，如自治條例規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關、縣政府核定後發布；其餘除法律或縣規章另有規定外，縣（市）規章發布後，應報中央各該主管機關備查。然土石採取之管理，依土石採取法之規定，係屬於中央主管機關辦理之事項，此觀土石採取法第四十八條：「直轄市、縣（市）主管機關於核發土石採取許可證時，應收取環境維護費，作為直轄市、縣（市）政府之水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之財源。前項環境維護費，得依其許可採取量收取；其收取基準，由中央主管機關定之。」之規定即明，顯見關於環境維護費之收取，非屬地方政府自治事項，被告主張其係依「高雄縣土石採取管理自治條例」為據，收取每立方公尺二十元之環境維護費，顯有未洽。

⒋再者，依地方制度法第二十六條第四項之規定，地方議會所通過之自治條例，應踐行報請行政院核定或中央主管機關備查之法定程序後，方屬正式完成自治條例之訂定程序，始有拘束人民之效力。查本件被告所援引高雄縣議會九十二年一月二十四日議決通過之「高雄縣土石採取管理自治條例」為收取系爭環境維護費之依據，惟該「高雄縣土石採取管理自治條例」並未依地方制度法之規定，完成法定之必要程序，其無論對原告或任何人民而言，均無法律上之拘束力，被告以之為徵收土石採取環境維護費之法源，顯屬無據。

⒌依中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」此乃規定法規變更時「應採對人民最有利規定」及「法規不得溯及既往」之原則。以本案而言，原告係九十一年九月十六日依行為時土石採取規則向被告申請核發土石採取許可證，而土石採取法係於九十二年二月八日公布實施，新增訂之土石採取法並未廢除或禁止土石採取，僅增列收取環境維護費之規定，故本件原告之土石採取申請案符合前述中央法規標準法第十八條所稱「在處理程序終結前」法規有變更之情形，被告應適用最有利人民之法規即土石採取規則，而應退還向原告收取之四、八五九、三八０元環境維護費。又中央法規標準法第十八條並無法規位階不同時即不適用之排除規定，依「省略規定事項應認為有意省略」以及「明示規定其一者應認為排除其他」之拉丁法諺，實不得認為中央法規標準法第十八條隱含法規位階不同時不得適用之意旨。且司法實務於援引中央法規標準法第十八條為判斷時，亦無任何裁判或解釋，將系爭法條區分不同位階法規變更而異其適用結果，足見被告之抗辯，並不可採。

⒍按行政規則係上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。或為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性規定及裁量基準。查經濟部九十二年三月七日經礦字第０九二０二七０三六００號函文依其性質，屬對下級機關或屬官，就土石採取事務之運作所頒訂之規則，依行政程序法第一百六十一條規定，自有拘束力，被告不得違法不遵守。雖法規之最終解釋屬於司法機關之權限，惟就本件而言，經濟部所頒訂之行政規則並非針對土石採取法法條文義為解釋，而係因土石採取相關法規之變更，所為對下級機關及屬官應如何適用法規所訂之標準，且亦符合中央法規標準法第十八條之意旨，並無任何違誤。且土石採取法第四十八條將環境維護費收取方式及收取標準，授權由中央主管機關即經濟部訂定，被告抗辯不受經濟部頒訂之行政規則拘束，顯誤解法令。

⒎依土石採取法第四十八條第二項規定，環境維護費之收取標準，應由中央主管機關即經濟部所訂定，在經濟部未訂定前，即便地方政府核發土石採取證係於九十二年二月八日以後申請者，亦不能收取環境維護費，被告核發之土石採取證內批註注意事項第五點違反法律，當屬無效。而經濟部以九十二年七月四日經礦字第０九二０二七一九一００號函訂定公告環境維護費之收取標準，並規定每年一月收取，被告卻於九十二年五月間即向原告收取環境維護費，與法顯有未合。

⒏縱認被告得收取環境維護費，依經濟部以九十二年七月四日經礦字第０九二０二七一九一００號函訂定公告環境維護費之收取標準係採分年收取，收費基準依核定之土石採取計畫數量核計，以每一立方公尺十元計收，每年一月收取。惟被告所收取之環境維護費以每一立方公尺二十元計算，亦超過法律所許可之範圍，顯屬不當得利，應退原告其超收部分二、四二九、六九０元。

㈢綜上所述，被告原不得向原告收取環境維護費，惟被告卻錯誤適用法律，向原告收取每立方公尺二十元計算之環境維護費，係屬無法律上原因受有利益，致使原告財產權受有損害，故被告應將其非法收取之環境維護費返還予原告，詎料被告竟拒絕返還，甚且經原告催討後，仍拒絕返還，原告爰依行政訴訟法第八條規定提起本件訴訟請求如訴之聲明所示，並加計自起訴狀繕本送達翌日起算之利息。

二、被告答辯意旨略謂︰

㈠查依已廢止之土石採取規則規定可知，採取土石者，應具該規則第六條之書件圖說向當地縣、市政府申請，縣、市政府收件後應為審查書件圖說、實地查勘、環境影響評估、水土保持審查、審核等行為，非謂縣、市政府自收件日起二個月內即須為准駁之行為，原告稱被告應於九十一年十一月十六日前就其土石採取申請案為准駁之意思表示云云，容屬無據。

㈡按直轄市、縣（市）主管機關於核發土石採取許可證時，應收取環境維護費，為九十二年二月八日公布施行之土石採取法第四十八條第一項前段所明定，而土石採取環境維護費依據經濟部九十二年七月四日經礦字第０九二０七一九一００號公告應自九十二年二月八日起實施。本件原告之土石採取許可證於九十二年三月二十七日核發，斯時土石採取法業已公布實施，被告依高雄縣議會第十五屆第七次臨時會決議通過之「高雄縣土石採取管理自治條例」第十八條之規定，向原告收取每立方公尺二十元之土石採取環境維護費，並無不合。又中央法規標準法第十八條規定，係指同一位階之新、舊法有變更時，應適用有利人民之規定，本件被告依九十二年二月八日頒布之土石採取法第四十八條第一項規定，收取土石採取環境維護費，並無新、舊法變更比較適用之問題，況前揭法文意旨，乃指新舊法就是否許可要件之規定有所變更而言，本件原告係訴請被告返還收取之環境維護費，要無上揭法文規定之適用。

㈢被告九十二年三月二十七日府建使字第四六七五九號土石採取許可證批註事項五明白載示：「土石採取如涉及環保法令從其規定辦理，又如經完成法定程序需徵收環境維護費或土石採取管理費時，土石採取人應從其規定辦理繳納之。」且土石採取法於該許可證核發前業已公布實施，有如前述，則原告於取得許可證時，本可預見應負擔環境維護費，被告核發許可證並依法收取環境維護費，係於「該合法授益行政處分作成同時，為達一定行政目的，而以附款方式，課加處分相對人之負擔。」並非「於合法授益行政處分作成後另課以相對人之負擔。」顯無罔顧人民信賴保護之原則；原告以其向被告申請核發土石採取許可證之時，即謂係行政處分作成之時，要無可採。

㈣另按，司法院釋字第五二五號解釋文所釋示：「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符合憲法保障人民權利之意旨。」之情形，係指同一機關制定或發布之行政法規有所修改或廢止或同位階已制定或發布之法規有修改或廢止者而言，此觀稅捐稽徵法第四十八條之三規定自明。查土石採取規則為經濟部所訂定，土石採取法則為立法院三讀通過經總統令制定，二者制定、廢止之機關不同，且前者為行政規則；後者為法律，位階復不相同，顯與前揭司法院釋字第五二五號解釋文釋示之情形不同。又司法院釋字第五二五號解釋文亦釋示：「經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形」「純屬願望期待而未有表現其已生信賴之事實者」，均不在保護範圍。查土石採取規則未有收取環境維護費之規定，明顯違反上位規範即土石採取法之規定，且原告於土石採取規則廢止前僅係申請許可土石採取，尚未取得許可，難謂法規廢止時已有客觀上信賴事實之具體表現，揆諸上揭解釋，原告要無主張信賴保護之餘地。

㈤綜上所述，本件被告向原告收取環境維護費係依據土石採取法之規定，並無不當得利之情事，原告起訴主張被告收取環境維護費為無法律上原因受有利益，要無理由。

理由

一、按行政訴訟法第八條第一項固規定人民對於因公法上原因發生之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付。惟此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，同法第五條所規定人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從而若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。另觀行政訴訟法第八條第二項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。」，是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。

二、第按「直轄市、縣（市）主管機關於核發土石採取許可證時，應收取環境維護費，作為直轄市、縣（市）政府之水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之財源。前項環境維護費，得依其許可採取量收取；其收取基準，由中央主管機關定之。」為九十二年二月六日公布之土石採取法第四十八條所明定。經濟部繼於九十二年七月四日，依據該條項及規費法第十條第一項公告「環境維護費收費基準」作為直轄市、縣（市）主管機關執行上開環境維護費收費之基準，此有原告提出之上開公告附卷足參。復按行政規費乃是為個人或受個人委託所採取職務行為的對價，亦即是對於行政機關之特別的給付的對價，行政規費乃是政府依據職權或法令規定執行政務，其屬為特定對象辦理特定事項，或因該特定對象的行為，導致增加額外的社會成本者，應收取合理的相對給付，是關於規費之徵收乃各級政府及所屬機關、學校就公法上具體事件所為之決定而對申請人直接發生法律效果之行政處分。再按「繳費義務人有溢繳或誤繳規費之情事者，得於繳費之日起五年內，提出具體證明，向徵收機關申請退還。」規費法第十八條第一項亦有規定。是人民於有溢繳、誤繳規費情事時，亦應循請求徵收機關作成退費處分方式為之。

三、本件原告於九十一年九月十六日向被告申請土石採取許可，被告於受理申請並審核後，發給九十二年三月二十七日府建使字第０九二００四六七五九號土石採取許可證，並於批註事項欄記載：「‧‧‧五、土石採取如涉及環保法令從其規定辦理，又如經完成法定程序需徵收環境維護費或土石採取管理費時，土石採取人應從其規定辦理繳納之。」等語。嗣被告於九十二年五月間，以土石採取法第四十八條第一項規定：「直轄市、縣（市）主管機關於核發土石採取許可證時，應收取環境維護費，作為直轄市、縣（市）政府之水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之財源。」乃通知原告以每立方公尺二十元計繳環境維護費；原告於九十二年五月五日至九十三年五月三日止，分五次共計向被告繳納四、八五九、三八０元環境維護費後，另以其申請土石採取係於九十二年二月八日土石採取法公布施行前，依申請當時「土石採取規則」規定，並無徵收環境維護費之規定，且依經濟部九十二年三月七日經礦字第０九二０二七０三六００號函示，凡於九十二年二月八日前受理之土石採取申請案件，應免收取環境維護費為由，於九十三年八月二十三日以九十三樹字第０八二三號函向被告申請退還前揭溢繳土石採取環境維護費。被告則以九十三年九月二十日府建土字第０九三０一七二六０二號函予以否准等情，有原告九十一年九月十六日（九一）甲字第九一０九一六００一號函、被告九十二年三月二十七日府建使字第０九二００四六七五九號土石採取許可證、原告繳費收據、原告九十三年八月二十三日九十三樹字第０八二三號函、被告九十三年九月二十日府建土字第０九三０一七二六０二號函等附卷可稽，固堪信為真實。然本件被告係依土石採取法第四十八條第一項規定，向原告計徵系爭土石採取維護費規費，此經被告陳明於卷，依上開說明，此項土石採取環境維護規費之徵收即屬被告就原告申請土石採取許可之公法上具體事件所為之決定而對申請人直接發生法律效果之行政處分。其次，行政處分未經撤銷、廢止，或因其他事由而失效者，其效力繼續存在（行政程序法第一百十條第三項參照）。原告如主張被告計徵規費之行政處分為違法或不當，而有超收費用情事，本應於該徵收規費處分法定救濟期間內循訴願程序提起救濟，如不服訴願決定者，得依法提起撤銷訴訟合併請求作成返還該超收規費之課予義務訴訟。於原計徵規費之行政處分有效存在時（未經撤銷、廢止或因其他事由而失效前），並無所謂不當得利之情形（最高行政法院九十三年度判字第一二號判決參照）。則原告主張依不當得利法律關係，逕提起本件給付訴訟，即有未合。

四、又查本件原告於九十三年八月二十三日，向被告申請退還已繳納之土石採取環境維護費，經被告於九十三年九月二十日以府建土字第０九三０一七二六０二號函否准原告所請，則被告該否准函，依前開說明，乃一否准行政處分應無疑義，且原告所繳納之費用是否得予退還？退還金額多少？均須經被告審核計算，原告如對被告前揭否准之行政處分不服，自應依法提起訴願以為救濟（原告亦已另提起訴願在案，詳原告起訴狀理由五所載）。原告主張被告該否准退費處分僅屬拒絕返還不當得利之觀念通知，尚有誤解。又本件原告所提訴願，尚未經訴願機關作成決定，則其逕提給付之行政訴訟，本院亦無從闡明令其轉換訴訟類型，是其請求自屬無從准許。

五、綜上所述，本件計徵環境維護規費之行政處分未經撤銷、廢止或因其他事由而失效前，被告所徵收之規費尚無不當得利可言，原告本於公法上不當得利之法律關係，請求被告退還已繳納之土石採取環境維護費，於法自有未合。且本件應以課予義務訴訟為之，原告誤提一般給付訴訟，亦有誤用訴訟類型之欠缺權利保護情形，是原告請求被告應退還已繳納之環境維護費四、八五九、三八０元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算利息，揆諸首開規定，並無理由，礙難准許。又本件原告之訴，既因原告訴訟種類錯誤而遭駁回，故兩造關於系爭土石採取環境維護費之陳述及舉證，本院即無再予論述之必要，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　江幸垠