最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00441號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第00441號

上訴人

壬○○

訴訟代理人

寅○○○○

上訴人

子○○

上訴人

癸○○

上訴人

丑○○

上訴人

巳○○○（即阮春香）

上訴人

戊○○

上訴人

庚○○

上訴人

甲○○

上訴人

丙○○

上訴人

丁○○

上訴人

辛○○

上訴人

己○○

上訴人

乙○○

共同訴訟代理人

寅○○○○

共同訴訟代理人

魏憶龍律師

被上訴人

臺北市政府工務局新建工程處

代表人

辰○○

訴訟代理人

劉志鵬律師

訴訟代理人

吳世宗律師

被上訴人

臺北市政府

代表人

卯○○

上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國93年9月24日臺北高等行政法院92年度訴更一字第160號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人子○○、癸○○、丑○○、巳○○○、壬○○等5人所有之臺北市○○區○○段3小段782地號土地（重測前為福德洋段福德洋小段112─3地號），位於臺北市○○區○○路都市計畫32公尺寬道路用地上，該道路路況為已達都市計畫寬度使用之既成道路。系爭土地前經被上訴人臺北市政府工務局新建工程處於民國83年4月30日與上訴人子○○等5人協議辦理既成道路土地收購事宜，因雙方協議不成，乃將上開土地列入既成道路通案處理。嗣上訴人子○○等5人由代理人於89年12月1日向被上訴人申請徵收補償系爭土地，經被上訴人以89年12月18日北市工新配字第8962817200號書函復俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理。又上訴人戊○○、庚○○、甲○○、丙○○、丁○○、辛○○、己○○、乙○○等8人所有之臺北市○○區○○段3小段942地號土地（重測前為福德洋段下樹林小段12─6地號），位於臺北市○○區○○路都市計畫32公尺寬道路用地上，該道路路況為已達都市計畫寬度使用之既成道路。系爭土地前經被上訴人於83年5月14日與上訴人戊○○等8人之母李鳳鶯協議辦理既成道路土地收購事宜，因雙方協議不成，乃將上開土地列入既成道路通案處理。嗣上訴人戊○○等8人由代理人於89年12月1日代向被上訴人申請徵收補償系爭土地，經被上訴人以89年12月18日北市工新配字第8962817300號書函復俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理。上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。經原審合併辯論判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起上訴，經本院將原審判決關於返還公法上不當得利部分及該部分訴訟費用之裁判均廢棄，發回原審法院審理，其餘上訴駁回。

二、上訴人於原審主張略以：上訴人於本件更審程序除援用依公法上不當得利請求給付相當於租金之損害之主張外，追加依徵用補償之法律關係請求給付補償費，係基於訴訟經濟原則，應認為適當並准予追加。又坐落臺北市○○區○○段3小段782地號土地，係上訴人子○○、丑○○、癸○○、阮春香、壬○○等5人之父阮柳賜所有，為上訴人等兄弟姊妹於52年4月12日所繼承，系爭土地於47年8月11日地號為112－3，地目尚為田，而地號112土地，為政府評定為3等則「良田」。臺北市○○區○○段3小段942地號土地，係上訴人戊○○、庚○○、甲○○、丙○○、丁○○、辛○○、己○○、乙○○等8人之母李鳳鶯所有，為上訴人等兄弟姊妹於88年3月4日所繼承，系爭土地於45年9月11日，尚為政府評定為4等則「良田」，皆有當時之土地登記謄本可參，足證系爭土地於日據時期並非既成道路。於光復後土地總登記時亦非登記為「道」地目，詎當時陽明山管理局，於46年間逕以政府公權力徵用方式將系爭土地開闢為中正路，造成道路事實，惟並未發放補償費，系爭土地之地目，遂於58年變更為「道」。系爭土地被列為「道」使用，顯係被上訴人行使公權力之結果所致，並無怠於行使權利之情形，自不發生公用地役關係問題，系爭土地顯然非屬既成道路。系爭土地於45年及47年既經評定為4等則「良田」，足證系爭土地於日據時期並非既成道路，於光復後土地總登記時亦非登記為「道」地目，絕非既成道路。而系爭土地於45年、46年間經政府以公權力徵用迄今未發放補償費，上訴人為土地所有權人，自得依土地徵收條例第58條第5項請求發放補償費，是上訴人子○○等5人得請求自46年起至92年之補償費合計為新臺幣（下同）183,403,606元，各年度補償費依5%計算之年息合計為85,683,322元，補償費及利息合計為269,086,928元。被上訴人並應自93年度起，至實施徵收發放徵收補償費之日為止，就臺北市○○區○○段3小段782地號土地，面積549平方公尺，每年按當年度公告現值10%計算補償費，於每年12月31日給付補償費予上訴人子○○等5人；另上訴人戊○○等8人得請求自46年起至92年之補償費合計為127,116,230元，各年度補償費依5%計算之年息合計為58,813,512元，補償費及利息合計為185,929,742元。被上訴人並應自93年度起，至實施徵收發放徵收補償費之日為止，就臺北市○○區○○段3小段942地號土地，面積382平方公尺，每年按當年度公告現值10%計算補償費，於每年12月31日給付補償費予上訴人戊○○等8人。系爭土地因不符合既成道路要件，行政機關使用系爭土地，並無法律上原因，顯成立公法上不當得利。另依國家賠償法第2條不溯既往條款，本件政府於45年、46年間實施之侵益行為，其行為係實施於國家賠償法施行之前，亦不可能透過國家賠償制度獲得解決。因此，若不承認侵益型之公法上不當得利，將導致在部分案件，人民因政府無法律原因所為之侵益型行為致受損害，卻無法受到救濟，因此本件不應排除侵益型公法上不當得利類型之適用，爰請將訴願決定及原處分除確定部分外均撤銷並命給付等語。

三、被上訴人則略以：土地若已供公眾通行且期間逾20年者，即已成立公用地役關係，系爭土地早於47年即開闢為中正路供公眾通行，時間顯逾20年，系爭土地實已成立公用地役關係。至於公用地役關係之形成，究為被上訴人行使公權力所致，或係上訴人怠於行使權利所致，並非判定是否成立公用地關係之要件。本件法律關係並非原有公法原因之給付，後因該公法原因消滅而產生不適法損益變動之情形，上訴人自不得主張被上訴人受有公法上不當得利。退步言，即便上訴人得主張侵害型之公法上不當得利，惟公法上不當得利返還請求權與民法不當得利返還請求權相類似，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純粹以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況為特徵。由此可知，上訴人系爭土地地目為道，供公眾通行多年，已具有公用地役關係，被上訴人使用系爭土地之行為，便有法律上之原因。再者，系爭土地所有權現仍屬上訴人共有，於公用地役關係發生後，僅使用權之行使受有限制，其所有權之狀況並未發生得喪變更，且系爭土地實際供公眾通行多年，受有利益者均為通行社會大眾，而非被上訴人，被上訴人既未受有利益，即不符合公法上不當得利之要件等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：關於追加依徵用補償之法律關係請求給付使用補償費之部分，經查上訴人於發回前原審雖提及土地徵收條例第58條徵用之規定，但僅係請求被上訴人依該條第2項予以徵收後，發予「徵收」補償費，而非逕行依同條第5項請求給予「徵用」期間使用補償費，依土地徵收條例第58條第2項（徵收）與第5項（徵用）之規定作為請求權基礎，並不相同，上訴人另依同條第5項徵用補償之法律關係請求給付使用補償費之部分，固不生判決既判力問題，惟上訴人係在發回更審後始明確為之，在此之前包括提起上訴狀均係主張徵用逾3年請求依土地徵收條例第58條第2項辦理徵收土地，再發給徵收補償費。而徵用之使用補償費之發給，應經行政機關之核定始得為之，上訴人前此既未曾依土地徵收條例第58條第5項以徵用之法律關係向主管機關請求使用補償費，主管機關亦無就徵用之使用補償費為任何否准之行政處分，亦未經訴願程序審查，上訴人逕於更審時追加依徵用補償之法律關係請求給付補償費，有礙課予義務訴訟程序中關於行政機關第1次裁決及訴願前置之設計，應認為不適當，不應准許。次查系爭土地使用之中正路係臺北市市區道路，由臺北市市區道路管理規則第2條暨第4條第1項第1款、臺北市政府工務局養護工程處組織規程第3條第1款、第6款、第7款授權規定關於臺北市道路管理暨保養、維護及辦理補償之機關，係臺北市政府工務局養護工程處。是上訴人縱有公法上不當得利得請求給付相當於租金損害，負有給付義務之機關應為臺北市政府工務局養護工程處，臺北市政府及臺北市政府工務局新建工程處，並無就系爭土地負有任何相當於租金損害之公法上不當得利義務，上訴人逕以臺北市政府及臺北市政府工務局新建工程處為起訴被告，提起一般給付訴訟請求公法上不當得利之相當於租金損害，為無理由，應予駁回。至於臺北市政府雖為臺北市政府工務局養護工程處之上級機關，但上開授權已發生層級管轄之效力，上級機關應不得介入下級機關之權限，否則將違反行政機關管轄分工及層級流程之原則，自不得以臺北市政府為臺北市政府工務局養護工程處之上級機關，即主張被上訴人臺北市政府有本件公法上不當得利之給付義務。縱認上訴人公法上不當得利請求給付相當於租金之損害得向臺北市政府或臺北市政府工務局新建工程處請求，上訴人之主張亦無理由。蓋公用地役關係之形成，只要「公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事」，即成立公用地役關係，並不分究為行政機關行使公權力所致，或係上訴人怠於行使權利所致。而上訴人所有系爭土地，現地目為道，有土地登記簿謄本可稽，乃46年間政府將系爭土地開闢為中正路，此為上訴人一再主張在卷，迄今顯已供公眾通行多年，自具有公用地役關係，上訴人主張系爭土地係政府公權力徵用開闢為中正路，並非上訴人其及父母長期怠於行使權利，任憑公眾使用數十年云云，認應不成立公用地役關係，但並無提出積極證據證明於公眾通行之初，土地所有權人有任何阻止之情事，而否認成立公用地役關係，殊不可採。另上訴人依據公法上不當得利之法理請求被上訴人返還相當於5年土地租金之利益亦無理由。蓋公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況為特徵。上訴人所有系爭土地，已具有公用地役關係之事實，被上訴人使用系爭土地之行為，難謂無法律上之原因。再系爭土地之所有權現仍屬上訴人共有，有土地登記謄本可證，於公用地役關係發生後，僅使用權之行使受有限制，其所有權之狀況並未發生得喪變更，況且系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被上訴人甚明。從而上訴人本諸公法上不當得利返還請求權，訴請被上訴人應給付相當於租金之補償金，難謂有理。從而，上訴人公法上不當得利請求給付相當於租金之損害之主張，為無理由，被上訴人予以否准，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，本件上訴人之訴除徵收補償已確定部分外，亦無理由，應予駁回。

五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：原判決既認系爭土地係由政府開闢為中正路作為道路使用，則公眾通行僅是政府以公權力將土地開闢道路之當然結果，原判決一方面認定系爭土地由政府開闢為道路使用，另方面又認為系爭土地僅使用權受限制，且受益者為社會大眾，判決理由顯有矛盾。系爭土地係46年間由陽明山管理局開闢為道路使用，該局於63年裁撤，業務由臺北市政府承受，且系爭土地被政府開闢為中正路，屬於臺北市市區道路，其主管機關依市區道路條例第4條規定應為臺北市政府，另中正路之市區道路多數土地均由臺北市政府登記為所有權人，可知臺北市政府為系爭土地遭開闢為市區道路使用之市區道路管理使用機關，自得為追加為本件被告。原判決誤認本件應以臺北市政府工務局養護工程處為被告，顯然有違反市區道路條例第4條之規定。又系爭土地於45年及47年既經評定為4等則「良田」，足證系爭土地於日據時期並非既成道路，於光復後土地總登記時亦非登記為「道」地目。系爭土地顯非屬既成道路，惟原判決無視該等事實，竟以系爭土地既經公眾通行數十年而認定系爭土地成立公用地役關係，顯然違反公用地役權之一般法律原則及憲法對人民財產權保障之意旨，爰請廢棄原判決等語。然查「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限」行政訴訟法第111條第項定有明文。又「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」為司法院釋字第400號解釋理由明釋在案。另「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的違反。」、「水利法第66條規定由高地自然流至之水，低地所有人，不得妨阻，與民法第775條第1項規定，完全相同。又民法第852條規定地役權以繼續並表見者為限，因時效而取得。故本院於45年所著判字第8號判例釋示土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項見解，本院迄未變更。」、「既成為公眾通行之道路，其土地之所有權，縱未為移轉登記，而仍為私人所保留，亦不容私人在該道路上起造任何建築物，妨害交通。原告所有土地，在二十餘年前，即已成為農路，供公眾通行，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在，則該農路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖有其所有權，但其所有權之行使，應受限制，不得違反供公眾通行之目的。原告擅自將已成之農路，以竹柱、鐵線築為圍籬，阻礙交通，意圖收回路地，自為法所不許。」亦經本院45年判字第8號、59年判字第638號、61年判字第435號分別著有判例可參。此外，「既成道路符合行政法院45年判字第8號判例在公用地役關係時，於政府尚未按計畫徵收前，如因公眾通行之需要，得為必要之改善與維護」等情，並經內政部85年11月28日台內地字第8511353號函釋在案。而本件上訴人所有系爭土地，於46年間經政府開闢為中正路，迄今已供公眾通行逾20年，現行地目為道，有土地登記簿謄本附卷可稽，自已成立公用地役關係，公眾通行系爭土地，難謂無法律上之原因。從而，原處分否准上訴人主張公法上不當得利請求給付相當於租金之損害，揆諸前開規定與說明，尚無違誤，訴願決定及原判決亦予維持，均無不合。況查原判決已就本件爭點即上訴人主張追加依土地徵收條例第58條第5項徵用補償之法律關係請求給付補償費；系爭土地係政府公權力徵用開闢為中正路，並非上訴人其及父母長期怠於行使權利，不應成立公用地役關係各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開法令規定與解釋、判例、函釋意旨要無不合，亦無悖於憲法對人民財產權保障之意旨，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由或理由矛盾之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85第1項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　蔡　進　田

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異