最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01426號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01426號

上訴人

甲○○

被上訴人

高雄市左營區公所

代表人

乙○○

上列當事人間因申請閱覽卷宗事件，上訴人對於中華民國94年12月30日高雄高等行政法院94年度訴字第666號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人原擔任被上訴人法制課課員，嗣於民國91年7月1日經其首長予以調職改任兵役課課員。上訴人認其遭到調職與其經辦被上訴人之調解委員會至臺灣澎湖地方法院觀摩經費核銷案遭被上訴人以上訴人延誤核銷為由移送考績會議處之事件有關，上訴人為明瞭內情，於93年7月30日向被上訴人申請閱覽複印有關被上訴人報請高雄市政府核准將上訴人調職之91年7月2日高市左區民字第091007902號函及其函稿等文件；以及申請閱覽複印被上訴人之民政課長於上訴人91年6月11日為上開核銷案擬具之簽呈中，有關其會簽之意見「調查報告另陳」之該調查報告等文件。案經被上訴人以93年8月17日高市左區秘字第0930008923號函(本件原處分)復上訴人，略以僅提供被上訴人91年7月2日高市左區民字第091007902號函影本，至上訴人其餘申請暫無法提供使用等語。上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張略謂：上訴人原任職被上訴人法制課課員，前經辦被上訴人之調解委員觀摩臺灣澎湖地方法院之經費核銷案，為被上訴人節省經費達新台幣2萬餘元，然卻遭被上訴人以上訴人延誤該核銷案為由，予以移送考績會懲處，嗣並以91年7月2日高市左區民字第0910007902號函將上訴人改調至兵役課服務；探其原因，實與被上訴人之民政課長於上訴人91年6月11日為上開核銷案所擬簽呈上會簽意見即「調查報告另陳」所附之調查報告有關，故上開調職函稿及簽呈所附調查報告及其附件資料等均為上訴人被移送懲處及被上訴人作成調職決定之基礎事實，上訴人自有瞭解內情之必要，並該資料並無秘密可言，被上訴人不得拒絕提供。爰依檔案法第17條規定，訴請將訴願決定及原處分均撤銷；並判命被上訴人應作成提供有關被上訴人91年7月2日高市左區民字第091007902號函稿及該函稿之附件，及被上訴人民政課長於上訴人91年6月11日簽呈上所註明之「調查報告另陳」之調查報告及該調查報告所附文件交予上訴人閱覽複印之行政處分等語。被上訴人則略以：上訴人所申請之資料屬檔案法第18條第5款所指之人事資料及行政資訊公開辦法第5條第3款之行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業文件，被上訴人自得拒絕提供等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：經查，被上訴人前已提供其91年7月2日高市左區民字第0910007902號函影本予上訴人，依該函之內容所示，已足可使上訴人知悉被上訴人對其調職之理由。況且，上訴人之職務調動，乃被上訴人首長視機關整體業務需要行使其人事派遣權限之人事行為，而為服務機關之管理措施，又上訴人之公務員身份並不因此職務調動而受影響，有關上開函文之函稿原件資料等，不僅係被上訴人作成調動上訴人職務前所為彙集各級主管意見之準備及擬稿資料，更屬有關上訴人之人事資料甚明。至行政資訊公開辦法第5條第3款所謂行政機關意思決定作成之基礎事實，係指該當其決定之原因事實而言，非指行政機關處理之過程，而上開函文之函稿原件等資料，既為被上訴人內部所為有關上訴人人事之準備及擬稿資料，即非上訴人應否調職之原因事實本身。因此，被上訴人以其已提供上開函文影本給上訴人，已足使上訴人知悉其調職原因，至該函之函稿原件等資料則屬上訴人之人事資料並為被上訴人內部單位之擬稿或準備作業資料，不宜提供予上訴人閱覽、複印，揆諸上揭行政資訊公開辦法第5條第3款及檔案法第18條第5款規定，並無不合。又系爭被上訴人民政課長所擬具之調查報告，既係牽涉上訴人上開考績事件之調查意見，不僅屬考績法第5條第1項所規定應予保密之文件，並公務員之考績又為公務員人事制度重要之一環，則系爭調查報告，亦屬上訴人之人事資料。再者，上訴人之所以遭到調職，已如上述被上訴人91年7月2日高市左區民字第0910007902號函所載之理由，足見上訴人之調職之原因，縱有上開經費核銷案之因素在內，實則係以上訴人平日之表現為依據，上訴人訴稱上開經費核案及被上訴人民政課長之調查報告為其遭到調職之唯一原因云云，並非可取。退而言之，即便被上訴人民政課長所擬具之調查報告與上訴人之調職有關，則該調查報告亦屬被上訴人內部就該調職事件所為之準備作業文件，其為單純之調查意見，並非上訴人調職之原因事實甚明。從而，被上訴人基於上述理由，拒絕提供上訴人閱覽、複印，揆諸行政資訊公開辦法第5條第3款及檔案法第18條第5款規定，並無違誤。又行政資訊公開辦法第5條第3款及檔案法第18條第5款之規定，不以各該資料或檔案為經核定為秘密文件為前提，故上訴人主張上開本件其請求被上訴人提供之資料均無秘密可言，被上訴人不應拒絕提供云云，顯係對法令之誤解。從而，被上訴人否准上訴人閱覽複印系爭資料之申請，並無違誤。訴願決定為不受理之決定，固有未洽，惟其駁回之結論，並無不同，仍應予以維持等由，駁回上訴人原審之訴。

四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠原審認被上訴人91年7月2日高市左區民字第0910007902號函為上訴人調職之理由，則其函稿及其附件所記載應為調職決定之原因事實本身。詎原審卻又認為該函稿及其附件為被上訴人之人事之擬稿及準備資料，即非上訴人應否調職之原因事實本身，另以被上訴人已提供上揭函文影本予上訴人，已足使上訴人知悉被上訴人對其調職之理由；顯有理由矛盾。況足使上訴人知悉調職原因與上訴人申請閱覽該函稿及其附件，並無牴觸，原判決就此部分顯然理由未備。又如依原審見解，則所有準備及擬稿資料皆無法該當決定之原因事實，則行政資訊公開辦法第5條第3款但書之規定將無適用餘地。再者，該函稿及其附件係為有關上訴人調職部分之記載，非屬檔案法第18條第5款立法理由範圍內。是原判決顯有不適用法令或適用不當之違法。㈡如原審所言，調職原因應以平日表現為依據，然卻與核銷案記載於同一調查報告中，其間有無不當聯結等情，即有查明必要。詎原審卻認調查報告僅屬調查意見而無任何有關調職之原因事實，顯有理由矛盾。㈢另被上訴人以上訴人經民意代表反應，承辦業務態度不佳；調解委員會主席及委員認上訴人工作不積極難以配合及經費核銷案為調職原因，顯有不當連結等情事存在。爰請將原判決廢棄改判等語。

五、本院查：㈠按檔案法第17條之規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」固以資訊公開為原則，惟其同時規定如有法律之依據得拒絕人民閱覽、抄錄或複製，而此所稱之法律依據，除檔案法本身之規定外，尚包括其他法律之規定，亦即於符合其他法律限制之要件時，例如依據行政程序法第44條第3項授權訂定之行政資訊公開辦法第5條所列各款規定，亦得限制之。又按「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」「行政資訊，除依前條第一項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：……三、行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。但關於意思決定作成之基礎事實，不在此限。」亦為檔案法第18條第5款及行政資訊公開辦法第5條第3款所明定。㈡本件上訴人原擔任被上訴人所屬法制課課員，嗣於91年7月1日經其首長予以調職改任兵役課課員。上訴人認其遭到調職與其經辦被上訴人之調解委員會至臺灣澎湖地方法院等觀摩經費核銷案遭被上訴人以上訴人延誤核銷為由移送考績會議處之事件有關，上訴人為明瞭內情，於93年7月30日向被上訴人申請閱覽複印有關被上訴人報請高雄市政府核准將上訴人調職之91年7月2日高市左區民字第091007902號函及其函稿等文件；以及申請閱覽複印被上訴人之民政課長於上訴人91年6月11日為上開核銷案擬具之簽呈中，有關其會簽之意見「調查報告另陳」之該調查報告等文件。案經被上訴人以93年8月17日高市左區秘字第0930008923號函復上訴人，略以：僅提供該函文影本，至上訴人其餘申請暫無法提供使用等語，乃原審本於職權調查審認之事實。上訴人於原審雖主張係依檔案法第17條規定請求被上訴人提供系爭資料，惟原審認被上訴人前已提供其91年7月2日高市左區民字第0910007902號函影本予上訴人，依該函之內容所示，已足可使上訴人知悉被上訴人對其調職之理由。況且，上訴人之職務調動，乃被上訴人首長視機關整體業務需要行使其人事派遣權限之人事行為，而為服務機關之管理措施，又上訴人之公務員身份並不因此職務調動而受影響，有關上開函文之函稿原件資料等，不僅係被上訴人作成調動上訴人職務前所為彙集各級主管意見之準備及擬稿資料，更屬有關上訴人之人事資料甚明。至行政資訊公開辦法第5條第3款所謂行政機關意思決定作成之基礎事實，係指該當其決定之原因事實而言，非指行政機關處理之過程，而上開函文之函稿原件等資料，既為被上訴人內部所為有關上訴人人事之準備及擬稿資料，即非上訴人應否調職之原因事實本身。因此，被上訴人以其已提供上開函文影本給上訴人，已足使上訴人知悉其調職原因，至該函之函稿原件等資料則屬上訴人之人事資料並為被上訴人內部單位之擬稿或準備作業資料，不宜提供予上訴人閱覽、複印，揆諸上揭行政資訊公開辦法第5條第3款及檔案法第18條第5款規定，並無不合。另於判決理由欄說明系爭被上訴人民政課長所擬具之調查報告，既係牽涉上訴人上開考績事件之調查意見，不僅屬考績法第5條第1項所規定應予保密之文件，並公務員之考績又為公務員人事制度重要之一環，則系爭調查報告，亦屬上訴人之人事資料。再者，上訴人之所以遭到調職，已如上述被上訴人91年7月2日高市左區民字第0910007902號函所載之理由，足見上訴人之調職之原因，縱有上開經費核銷案之因素在內，實則係以上訴人平日之表現為依據，上訴人訴稱上開經費核銷案及被上訴人民政課長之調查報告為其遭到調職之唯一原因云云，並非可取。退而言之，即便被上訴人民政課長所擬具之調查報告與上訴人之調職有關，則該調查報告亦屬被上訴人內部就該調職事件所為之準備作業文件，其為單純之調查意見，並非上訴人調職之原因事實甚明。從而，被上訴人基於上述理由，拒絕提供上訴人閱覽、複印，揆諸行政資訊公開辦法第5條第3款及檔案法第18條第5款規定，並無違誤。從而，被上訴人否准上訴人閱覽複印系爭資料之申請，並無違誤。訴願決定為不受理之決定，固有未洽，惟其駁回之結論，並無不同，仍應予以維持。㈢按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。本件原判決已就維持原處分及訴願決定所持理由，敘明其判斷之依據，將判斷而得心證之理由，記明於判決，詳如上述，並無上訴人所指判決不備理由或理由矛盾之情事。而原判決所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，亦無所謂原判決違背法令之情形；上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。㈣上訴意旨另指摘被上訴人以上訴人經民意代表反應，承辦業務態度不佳；調解委員會主席及委員認上訴人工作不積極難以配合及經費核銷案為調職原因，顯有不當連結等情事存在云云，尚與本件原判決是否違背法令無涉，此部分本院自無庸加予審酌，合此敘明。㈤綜上所述，上訴論旨，徒執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　林　茂　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異