最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01850號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01850號

上訴人

屏東縣九如鄉玉水社區發展協會

代表人

甲○○

訴訟代理人

林石猛律師

訴訟代理人

蔡坤展律師

被上訴人

屏東縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間因設立喪葬設施事件，上訴人對於中華民國95年4月13日高雄高等行政法院95年度訴字第00048號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、訴外人屏東縣屏東市公所（以下簡稱屏東市公所）於民國（下同）93年11月25日，向被上訴人申請在其所有坐落屏東縣九如鄉○○段第1147地號土地設置殯儀館、火化場，計畫使用該土地面積19,000平方公尺，經被上訴人以94年3月28日屏府民禮字第0940057095號函同意設置，上訴人以上開殯儀館、火化場之設置違反殯葬管理條例第8條第1項及第9條第1項等規定，將危害鄰近居民之生命健康、財產安全及社區發展，乃以利害關係人之地位，提起訴願，遭決定不受理，提起行政訴訟，經原審95年度訴字第00048號判決（下稱原判決）駁回後，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人於原審起訴主張：（一）系爭殯儀館、火葬場之設置，係殯葬設施之新設，並非原有公墓之更新，則被上訴人以94年3月28日屏府禮民字第0940057095號函准許系爭殯儀館及火化場之設置，顯然違反殯葬管理條例第8條及第9條第1項之規定。因上訴人具有當事人能力，且依「新保護規範理論」，殯葬管理條例第8條及第9條第1項之規範顯然具有保障鄰近住民生命權、健康權、財產權、環境權及社區發展權之意旨，是以，上訴人固非系爭處分相對人，然鑒於該行政處分一旦付諸執行，不僅將危害九如鄉玉水社區之美好環境及社區發展，復對於團體成員之生命權、健康權、財產權產生急迫威脅，上訴人基於權益保障，乃依訴願法第14條及第18條規定，提起本件訴願及行政訴訟，應有當事人適格。（二）被上訴人不顧九如鄉公所反對，執意准許屏東市殯葬設施設置於九如鄉轄區，顯然違反地方制度法第20條、第21條及相關規定。（三）系爭殯儀館、火葬場之興建，被上訴人及屏東市公所並未依法踐行聽證程序，於法亦有違誤。

（四）縣環保局依職權應就系爭殯葬設施應否環評加以判斷，然縣民政局卻不顧縣環保局權責劃分，於94年3月28日以屏府民禮字第0940057095號函，逕行核准系爭殯葬設施興建，並將環評與否判定部分逕交由業主（屏東市公所）自行認定處理，明顯違反環境影響評估法第14條之規定，更直接牴觸利益迴避原則，原處分顯屬違法無效等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人則以：本件上訴人不能說明其有何法律上關係，或有何法律保障之特定人及個人權益因而損害，故其提起本件訴訟為當事人不適格。又，系爭殯儀館、火化場設施之申設地點為屏東市公所列管有案之公墓，符合殯葬管理條例第9條規定。本件屏東市公所當時於九如鄉○○段第1147地號土地申請設置公墓之核准機關為臺灣省政府，前經臺灣省政府以72年9月9日72府社三字第15447號函同意設置公墓在案。被上訴人復依據殯葬管理條例第9條第2項之規定審核同意該案在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地者設置殯儀館、火化場設施，並無疑義等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）殯儀館及火化場之設置，因易生高分貝噪音及空氣污染，致影響附近居民之生活品質及身體健康，故殯葬管理條例第8條第1項第3款及第9條第1項規定之意旨，雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知該規定亦有保障特定人之意旨；故在上開法律規定範圍內之居民對主管機關核准設置殯葬設施之處分，因具有利害關係，而得對該處分為行政爭訟。又本件上訴人係非法人之團體，其會員雖以屏東縣九如鄉玉水社區年滿20歲之居民為主，惟上訴人之會員與上訴人在訴訟法上為不同之主體，其會員所得享有之訴訟法上權益，不等於上訴人可享有之權益；且本件被上訴人准許訴外人屏東市公所在屏東縣九如鄉○○段第1147地號土地設置殯儀館、火化場，固對周遭居民生活之公共安寧及衛生產生影響，惟對上訴人依其章程規定而推動社區發展，難謂其有何「權利」或「法律上利益」受到系爭行政處分之侵害，故上訴人既非系爭行政處分之相對人，亦非屬該處分之利害關係人，則其逕行以自己名義提起本件撤銷訴訟，自屬當事人不適格。（二）退而言之，縱認上訴人基於保障會員之權益，而得提起本件訴訟，然屏東市公所所有坐落屏東縣九如鄉○○段第1147地號土地，於72年間即由被上訴人陳報臺灣省政府核准屏東市公所設置公墓在案，該土地並於73年3月6日將編定使用種類由「一般農業區農牧用地」變更為「一般農業區墳墓用地」，嗣後屏東市公所亦已在該地區設置冷水坑公園化公墓，並於83年2月1日受理民眾申請，足認上開土地係屬在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地，揆諸殯葬管理條例第9條第2項規定，自不受同條第1項規定距離之限制。是上訴人主張系爭殯儀館、火化場距空軍439混合聯隊之軍事設施及爆炸性廠庫不足200公尺，距九如鄉玉水村落不足250公尺，距當地居民地下水井及九如國小、九如國中及高屏溪攔河堰及高屏溪流域均在300公尺至1,000公尺範圍內，已違反殯葬管理條例第8條第1項及第9條第1項規定云云，自不可採。（三）參酌殯葬管理條例第3條第1項第2款第4目、第3款、第2項及地方制度法第20條第3款第3目之規定可知，鄉（鎮、市）公立殯葬設施設置之核准權限為該管縣（市）主管機關，而就殯葬業務鄉（鎮、市）自治事項，僅為殯葬設施之設置及管理，至於其他鄉鎮所設置或私人所設置之殯葬設施，轄內鄉（鎮、市）並無同意或核准之權。本件屏東市公所在系爭土地設置殯儀館及火化場，依上開法律規定向被上訴人申請核准，依法並無不合。上訴人主張屏東市公所在屏東縣九如鄉轄內設置殯葬設施，應得到九如鄉公所之同意，始得設置云云，尚屬無據。（四）本件上訴人不服者，乃為被上訴人核准屏東市公所在系爭土地設置殯儀館及火化場之行政處分，該申請設置殯葬設施案件，非屬行政計畫，且殯葬管理條例亦無規定縣（市）政府對轄內鄉（鎮、市）公立殯葬設施設置之核准，應舉行聽證；又被上訴人考量系爭土地本即為公墓用地，並設有公園化公墓及納骨塔，與本件屏東市公所申請設置之殯儀館及火化場，均同屬殯葬設施之性質，對當地環境之影響變動不大，故而認無舉行聽證之必要，揆諸行政程序法第107條及第164條規定，並無違誤。上訴人主張系爭殯儀館及火化場之興建，被上訴人及屏東市公所未依法踐行聽證程序，於法不合云云，亦不可採。（五）本件殯儀館及火化場所在之基地四周，與地界鄰接，退縮3公尺，作為隔離綠帶，廣植綠色植栽草花，隔離園區內所產生之噪音並綠化園區，減少對鄰地造成衝擊之影響，且該殯葬設施亦設有公共衛生設備及服務中心，則本件殯葬設施與原有之納骨堂間既有綠帶為區隔，且其公共設施亦屬獨立設置，揆諸環境保護署94年3月15日環署綜字第0940012946號函釋意旨，足見本件殯葬設施為火化場及殯儀館之興建行為，且未超過開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第4款規定申請開發之面積，故免實施環境影響評估。上訴人主張系爭殯葬設施之設置未實施環境影響評估，違反環境影響評估法之規定云云，自不可取，是以原處分於法並無違誤，乃判決駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱略謂：（一）上訴人屬於九如鄉玉水村「地域性社團」，對於地區之環境發展具有法律上直接利害關係，並非僅是自然或環保社團對環保措施不滿而已。鑒於原處分一旦付諸執行，不僅對於上訴人所屬團體成員之權利產生急迫威脅，更將重大侵害九如鄉玉水社區之美好生存環境，上訴人亦將因設立宗旨無法實現，最後喪失存立意義。上訴人有見於此，乃依法提起本件行政爭訟，應具有法律上利益符合當事人適格要件。原判決竟認上訴人當事人不適格，已違反司法院釋字第469號解釋所強調「法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷」之意旨，應有判決違背法令之違法。（二）有關本件兩造攻防，上訴人曾於原審審理期間即95年3月23日向原審遞交補充理由狀，乃原審不僅未於理由內詳加指駁，更未於攻防方法內為隻字片語之記載，蓋原判決若未審酌上訴人所主張之爭點，如何能作成令人心服之判決？原判決誠有判決不備理由之當然違法等語。

六、本院按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」行政訴訟法第22條分別定有明文。原判決以：殯儀館及火化場之設置，因易生高分貝噪音及空氣污染，致影響附近居民之生活品質及身體健康，故殯葬管理條例第8條第1項第3款及第9條第1項規定之意旨，雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知該規定亦有保障特定人之意旨；故在上開法律規定範圍內之居民對主管機關核准設置殯葬設施之處分，因具有利害關係，而得對該處分為行政爭訟。又本件上訴人係非法人之團體，其會員雖以屏東縣九如鄉玉水社區年滿20歲之居民為主，惟上訴人之會員與上訴人在訴訟法上為不同之主體，其會員所得享有之訴訟法上權益，不等於上訴人可享有之權益；且本件被上訴人准許訴外人屏東市公所在屏東縣九如鄉○○段第1147地號土地設置殯儀館、火化場，固對周遭居民生活之公共安寧及衛生產生影響，惟對上訴人依其章程規定而推動社區發展，難謂其有何「權利」或「法律上利益」受到系爭行政處分之侵害，故上訴人既非系爭行政處分之相對人，亦非屬該處分之利害關係人，則其逕行以自己名義提起本件撤銷訴訟，為當事人不適格等情，經核並無違誤。上訴人上訴意旨雖主張略以：上訴人屬於九如鄉玉水村「地域性社團」，對於地區之環境發展具有法律上直接利害關係，並非僅是自然或環保社團對環保措施不滿而已，原處分一旦付諸執行，不僅對於上訴人所屬團體成員之權利產生急迫威脅，更將重大侵害九如鄉玉水社區之美好生存環境，上訴人亦將因設立宗旨無法實現，最後喪失存立意義云云，惟此僅係事實上之利害關係，上訴人並未證明其有何法律保障之「權利」或「法律上利益」受有損害，自難謂係適格之當事人。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背司法院釋字第469號解釋之違背法令之情形。綜上所述，上訴意旨，均無足採，上訴人仍執前詞指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至於原判決贅述之實體上論述及上訴人就該部分之上訴理由，爰均無審究之必要，併此敘明。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　鍾　耀　光

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異