最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00332號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第00332號

上訴人

甲○○

被上訴人

基隆市仁愛區公所

代表人

乙○○ 送達處所同上

上列當事人間因申請閱覽卷宗事件，上訴人對於中華民國94年7月28日臺北高等行政法院93年度訴字第2833號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人主張：依據預算法、決算法之規定，里建設基金收支明細、里經費收支簿及有關原始憑證、區公所補助基隆市仁愛區林泉里（下稱林泉里）之所有經費明細等資料，應於年度內執行完畢，且早已執行完畢，實無礙該機關之最後決定之作成，也無滋生任何後遺症，該已執行完畢之計畫，外界亦無從臆測更難混淆，況其行政程序早已施行。是以，上開資料非屬行政資訊公開辦法第5條第3款所稱應限制公開或提供之「行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。」原審認事顯然違反常理，亦與預算法、決算法之規定有所不合，為違背法令。次依據里民大會職權（聽取里辦公處工作報告事項），上訴人應有權知道本里之運作情形。是以，里綜合紀錄簿、收發文簿、里幹事查報事項查報紀錄，亦應准許影印，原審未查，應有適用法則之不當。再按國有財產法、國有財產法施行細則及基隆市里幹事服務督導考核要點，里幹事每年至少要接受考核1次，考核內容包括里資料簿冊記載（當然包括里之財產紀錄）情形，原審謂財產登記簿是記錄林泉里財產變更動情形，有變動時就記載，其顯非歸檔資料，非檔案法所稱之檔案云云，顯然違反國有財產法之規定。又「有變動時就記載」與「非歸檔資料」並無任何連結之法律依據，有變動時就記載為何不能歸檔？上訴人所聲請之資料為民國（下同）91至92年至今完成審判已2年，為何公文2年都不歸檔，理由何在？原判決顯有認定不依法律及判決理由不備之違法，爰請求廢棄原判決，命被上訴人應通知上訴人影印里建設基金收支明細、里綜合紀錄簿、收發文簿、財產登記簿、里經費收支簿及有關原始憑證、里幹事查報事項查報紀錄、區公所補助林泉里之所有經費明細等資料。

二、被上訴人未提出上訴答辯狀。

三、原審判決以：上訴人請求影印（為複製之一種）、閱覽、抄錄林泉里之91年6月至92年12月間之里工作會報會議資料、里民大會會議資料、鄰長會議資料、里建設基金收支明細、里綜合紀錄簿、收發文簿、財產登記簿、里經費收支簿及有關原始憑證、里幹事查報事項查報紀錄、區公所補助林泉里之所有經費明細等資料（下稱系爭資料）中之林泉里91年7月至92年12月之里民大會會議資料、里工作會報會議資料及鄰長會議資料，為文字資料，為被上訴人歸檔管理中，此為被上訴人所自承，法律無限制之規定，被上訴人亦同意給予閱覽，此部分之請求，依檔案法第17條規定，於法有據，應予准許。至上訴人請求影印、閱覽、抄錄之其他系爭資料，按行政資訊公開辦法第5條第3款規定：「行政資訊，除依前條第1項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：．．．三、行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。」其立法目的在於此等機關內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，有礙該機關之最後決定之作成及易滋生後遺症，為避免外界之臆測或混淆，以確保行政程序依法正常運作，自應予以限制或提供。系爭資料中之里建設基金收支明細、里綜合紀錄簿、收發文簿、里經費收支簿及有關原始憑證、里幹事查報事項查報紀錄、被上訴人補助林泉里之所有經費明細，屬內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換，依法亦不得提供閱覽。又財產登記簿是記錄林泉里財產變更動情形，有變動時就記載，此為被上訴人陳明在卷，其顯非歸檔資料，非檔案法所稱之檔案，自無從依檔案法請求影印、閱覽、抄錄，是上訴人請求影印、閱覽、抄錄里建設基金收支明細、里綜合紀錄簿、收發文簿、財產登記簿、里經費收支簿及有關原始憑證、里幹事查報事項查報紀錄、被上訴人補助林泉里之所有經費明細，其請求不應准許。從而，上訴人起訴請求被上訴人應准其影印、閱覽、抄錄林泉里91年7月至92年12月之里民大會會議資料、里工作會報會議資料及鄰長會議資料，為有理由，應予准許。逾此部分之請求為無理由，乃予駁回。

四、本院查：㈠按「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敍明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」檔案法第17條定有明文。次按「行政資訊，除依前條第一項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：．．．三、行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。」行為時行政資訊公開辦法第5條第3款亦有明文。本件上訴人於93年1月2日，繕具申請狀向被上訴人申請影印系爭資料，經被上訴人以93年1月19日基仁民字第0930000585號函予以拒絕。上訴人不服，提起訴願，經基隆市政府93年6月15日以基府秘法壹字第0930066911號訴願決定，認上訴人訴願部分有理由，而將原處分撤銷，著由被上訴人另為適法之處分。嗣被上訴人以93年8月17日基仁民字第0930007205號函通知上訴人於93年8月25日至同年月26日間，至被上訴人處閱覽91年6月至92年12月間之里工作會報會議資料、里民大會會議資料、鄰長會議資料，至於其他資料礙於法令規定，無法提供閱覽。上訴人於93年8月26日前往被上訴人處要求閱覽，被上訴人以上訴人須放棄訴訟權始可閱覽，上訴人不服，乃提起本件行政訴訟（上訴人於訴訟中將請求閱覽系爭資料之時間限縮至91年7月至92年12月間）。㈡次按行為時行政資訊公開辦法係為滿足人民知的權利及促進行政程序之公開化與透明化，依行政程序法第44條第3項授權而訂定，其公開之對象為一般人民，依該辦法規定申請行政機關提供行政資訊之權利，屬實體權利。又所謂「行政資訊」，係指行政機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息而言，行為時行政資訊公開辦法第3條定有明文。而行政資訊以公開為原則，不公開為例外，此觀之行為時行政資訊公開辦法第4條、第5條、第6條及檔案法第17條、第18條規定自明。又行政資訊由行政機關所掌管，唯各該行政機關知悉其所掌管行政資訊內容與性質，所以當行政機關拒絕提供行政資訊時，必須證明其拒絕之合法性，而行政法院對於行政資訊公開事件之司法審查，除前揭應由行政機關負舉證責任外，得就該行政資訊之全部或一部進行秘密審理，亦即行政資訊是否符合免除提供之事由，行政法院應審查行政機關事實認定之合法性，而非尊重行政機關之事實認定。再者，行政資訊雖非屬行為時行政資訊公開辦法第4條應主動公開者，但人民得請求提供（行政資訊提供請求權），除符合同辦法第5條第1項限制公開或提供外，行政機關應予提供。主動應公開之資訊與被動應提供之資訊並不等同，兩者仍有區別，不容混淆。經查，上訴人請求閱覽之里建設基金收支明細、財產登記簿、里經費收支簿及有關原始憑證、區公所補助林泉里之所有經費明細，係行政機關之會計憑證或記帳憑證，屬行政機關作成意思決定前之內部準備作業文件，依法不得提供閱覽（法務部90年12月4日法律字第0000743號函釋亦採相同見解），又依行為時行政資訊公開辦法第4條第1項第5款規定，應主動公開者為預算、決算書，並不及於會計憑證等資料；至里綜合紀錄簿、收發文簿、里幹事查報事項查報紀錄，屬行政機關內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換，亦非屬得閱覽之事項。是原審以前揭資料，係屬行政資訊公開辦法第5條第3款規定內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換，此等機關內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，有礙該機關之最後決定之作成及易滋生後遺症，為避免外界之臆測或混淆，以確保行政程序依法正常運作，自無從請求影印，從而駁回上訴人該部分之請求，並無不合。且前開資料為不得閱覽之資料，為原審依法確定之事實，本院為法律審，原則上應以高等行政法院判決所確定之事實為判決基礎，原判決既依法為前開事實之認定，而否准上訴人之影印，並無不適用法規或適用不當，或有違背論理法則或經驗法則之情形。㈢綜上所述，上訴論旨，無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項所為之主張，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　劉　鑫　楨

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異