最高行政法院(含改制前行政法院)96年度裁字第02089號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度裁字第02089號

抗告人

甲○○

相對人

行政院環境保護署

代表人

乙○○

上列抗告人因與相對人行政院環境保護署間考績事件，對於中華民國95年11月24日臺北高等行政法院95年度訴字第889號裁定提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、本件抗告人基於下述原因事實，訴請原審法院作成「撤銷申訴決定與再申訴決定」之判決：

㈠抗告人為相對人行政院環境保護署之專員，前經相對人於民國（下同）89年6月12日對其作成「一次記二大過免職並停職」之處分。

㈡嗣該處分經最高行政法院93年2月20日93年度判字第145號判決撤銷後，抗告人於93年4月5日復職。

㈢其後抗告人又不服相對人之下列考積決定，而提起申訴，但經相對人於94年8月18日作成環署人字第0940064953號函之申訴決定，維持原評定結果：

⒈於94年6月28日作成之環署人字第0940043487號考績（成）通知書。核定抗告人89年度之年終考績考列乙等。

⒉於上揭日作成之環署人字第0940046049號考績（成）通知書。核定抗告人92年度之年終考績考列丙等。

⒊於上揭日作成之環署人字第0940046944號考績（成）通知書。核定抗告人93年度之年終考績考列丙等。

⒋於94年6月29日作成之環署人字第0940043894號考績（成）通知書。核定抗告人90年度及91年度之年終考績考列丙等（用同一文號作成二分考績通知書）。

㈣抗告人不服上開申訴決定，而提起再申訴，亦經公務人員保障暨培訓委員會於94年12月27日作成94公申決字第0339號之再申訴決定，駁回抗告人之再申訴請求，抗告人因此向原審法院起訴，為以上之請求。

二、原審法院則基於下述理由，以「上開考績決定，不得提起行政訴訟」為由，裁定駁回抗告人在原審之起訴：

⒈依公務人員保障法第25條第1項、第26條第1項、第77條第1項之規定，按公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，或依法申請之案件於法定期間內應作為而不作為，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得提起復審。至於公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當者，致影響其權益者，則僅得提出申訴、再申訴。

⒉至於公務員權利事項與管理事項之判別，參照司法院釋字第187號、201號、243號、266號、298號、312號、323號、338號等解釋意旨，可為以下之區分：

⑴凡足以改變公務員身分關係，或於公務員權利有重大影響之處分，或基於公務員身分所產生之公法上財產上請求權，始屬「公務員之權利事項」，可依公務人員保障法所定復審程序請求救濟，並提起行政爭訟。

⑵惟若未改變公務員身分關係、不直接影響服公職權利之記大過、記過處分、申誡懲處、考績評定等措施，核屬公務人員保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，公務人員僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得以復審之程序請求救濟，亦不得提起行政訴訟。

⒊而考績決定，未改變抗告人公務員身分關係，亦未對抗告人權益發生重大影響，應定性為「機關內部之管理措施」，不得提起行政爭訟。一經公務員保障及培訓委員會（下稱保訓會）作成再申訴決定以後，即屬確定，有關機關及抗告人同受拘束，抗告人自不得對之提起行政訴訟。

三、本件抗告意旨則謂：

⒈連續5年，1年考績乙等，4年考績丙等。對其服公職之權益有重大影響，豈能以「內部管理措施」視之。

⒉以上連續5年的考績決定，實為一種逾越權限與濫用權力的「行政處分」。而論其各年度之考績決定理由，不外是89年間抗告人被記一大過而考績乙等，而90年至93年之4年考績被評定為丙等，則是以抗告人因前開免職處分之爭訟尚未完結，以致無實際在相對人機關內提供服務為其理由。但89年間抗告人被記一大過仍能考列乙等（雖然記一大過本身即屬違法）。90年至93年間無法在相對人機關內服務，卻是出於相對人在先之違法免職處分，結果成績被評定為丙等，顯然與「在免職期間內，視同連續任職」之相關人事法令相衝突。且考積評定過程中，沒有依照正常程序行事，實有嚴重之違法瑕疵。

⒊而上開連續5年之考績結果，將影響抗告人之考績獎金、任用資格、擬任官等、升遷、進修。難謂對抗告人沒有嚴重之影響。

四、本院按：

㈠在此首應指明，要區別公務人員保障法中所稱之「權利事項」與「管理事項」，基本上不是「事實對法律為涵攝」的單純法律概念操作，而是由法院在立法者給定之政策形成空間範圍內，依社會變遷狀況，按照「公務人員保障法」保障公務員重大權益之規範意旨（或立法目的），「與時俱進」式地動態劃定，必須接受法院實體審查的公務員法律關係範圍。這樣觀點的法理基礎在於：

⒈「權利事項」與「管理事項」之分野，並無法如同傳統上對「行政處分」的判定標準一般，從「法律效果」發生之有無來決定，而是要從「法律效果」之輕重程度中，找出其界線，這一點原裁定在理由中亦有敘明。

⒉而這條「依法律效果輕重程度來劃分」之界線，在實務上到底要如何決定，單從公務人員保障法第25條與第77條之規定內容，並無法得知。因為該二條之規定內容，論之實質，實屬「空白構成要件」，並沒有對「權利事項」與「管理事項」之實質內涵做出明確界定。在此必須接著探究，立法者為何做此保留。

⒊若觀之司法院大法官會議歷次對公務員法律關係所為之多次解釋（釋字第187號、201號、243號、266號、298號、312號、323號、338號、430號、483號、491號等解釋文），大體上可以獲致以下之印象。大法官是不斷放寬公務員法律關係中之權利事項範圍，但每次解釋文均係針對申請解釋的個案情形作成個案的判準。顯然大法官在各次解釋中，並沒有顯露出打算建立「通用規則」(bright linerules) 之意圖，而傾向於採取「個案裁決」之「準繩」(standards)方式。而公務人員保障法於85年10月16日制定公布時，以上處理方式之傾向亦被保留下來，而形成公務人員保障法第25條與77條之規定現狀。

⒋而立法者在做立法決策時，對待規範之事務，其法規範到底是要採取「個案裁決之準繩(standards)」，還是「通用規則之明確規則(bright line rules)」。主要是考慮立法者對未來的預測能力與相關資訊，如果立法者自認對待規範事務所涉及之價值權衡，還沒有清楚的掌握。可能就會把這個權限保留給最接近規範事實之法院，依個案來判斷，再慢慢形成慣例，而歸納出通案準則，為以後立法預做準備。

⒌本來法院在訴訟中界定權利義務時，基本上都是一個「向後看」的活動。透過證據調查，重建一個歷史事實。再探究一個已經完成立法程序的實證法，按照該實證法給定之規範意旨，與重建的歷史事實相結合，決定訴訟中何方享有權利，何方負擔義務。這種審判活動，基本上是回顧的，幾乎不須考量判決對將來的影響。也是一種單純的法律概念操作活動。就算碰到法律概念所使用的文字有多義性，而須為價值判斷。其取向之價值，亦應是既有規範意旨的挖掘，而不會是取向於將來，以社會福利最大化為目標的「向前看」工具（把法律運用視為謀取社會福利最大化的「工具」，乃是法律經濟學的主要論點）。

⒍但在立法者，以空白構成要件之立法技巧，預留「法內」政策形成空間給法院時，法院即有義務視個案之情形，取向於將來，為政策形成之決定。例如過失概念中有關「應注意」之「客觀注意義務內容」，因為科技進步的關係，新的危險行為不斷推陳出新，就不是立法者可以預見的，所以必須以空白構成要件之方式，留給法院依新發生之個案，各別定之。

⒎透過以上之說明足知，本案中有關「權利事項」與「管理事項」之劃分，正是由立法者預留空間給法院，依個案情節以為決定。法院在決定過程中，固然要參酌以往法院已經作成決定之先例。但同時也應比較處理個案之特殊性，按照立法者所宣示：「公務員法律關係中的重大權利應予保護」的價值，衡量社會情事變遷，關注權利意識的演變，考慮機關內部各種行政措施，對公務員法律地位的沖擊程度，而做成妥適之決定。

㈡而在上開法理基礎下，本院認為：

⒈固然從大法官相關之歷次解釋文與已往之司法實務見解觀察，似乎可以推知，一般年度考績，雖然至少對公務員之薪俸（年終獎金數額）即發生直接影響（其他間接影響可暫時不論），但在價值衡量上，仍不認為影響重大，所以法院一向將之劃歸「管理事項」。在這個層次上，似乎可認為本案之爭訟事項（即抗告人89年度至93年度，共計4個年度之考績決定），可以劃歸「管理事項」。

⒉但若進一步觀察，抗告人5個年度之考績，乃是相對人在2天之內作成的，而且其中有4次是丙等。依公務員考績法第7條第1項第3款之規定，年度考績為丙等者，不得領取考績獎金，且留原俸級，與考績乙等得領半個月考績獎金以及晉本俸一級之待遇相比，相差已屬巨大。若是單一年度之考績決定，因為只影響一年，且公務員有機會在下年度內自我改進，因此則對當事人影響尚有限。但連續4年之丙等考績評比，又是一次做成（二天內作成決定，法律評價上就等於一次做成）。當事人連自我調整之機會都沒有。且連續4年沒有晉升俸級，對其影響難謂不重大。此與司法院釋字第243號、第266號解釋係針對一次之考績結果不服不許提起行政訴訟者有間。

⒊實則在本院看來，不管在判斷法律效果之有無（即行政處分之判斷），或者是判斷法律效果之程度（即權利事項與管理事項之區別），基本上「增量」式（或「邊際」式）的判斷，是一種「量變到質變」的判斷。所重視的常是：「人民法律地位的不安狀態強烈到何種程度，法院受理此案之時點，既不會浪費司法資源（太早處理還不成熟的問題），也不會讓人民的地位惡化到難以收拾的地步（小問題處理成本低，變成大問題以後，處理成本高）」。在本案之情形，如果不給予抗告人實體救濟之機會，等於是發出一個錯誤的訊號給行政機關，以為影響重大之公務員獎懲作為，可藉由「一次打多年度考績」之途徑，來迴避司法之實質審查。也明顯忽略了正常之逐年年度考績與一次多年考績，對公務員身分地位影響之重大差異。從救濟之必要性觀察，應認抗告人本案起訴應得進入實體審理。至於實體上有無理由，以及其前置程序應如何處理之問題，因已涉及實體爭議，應由原審法院本諸職權，自為判斷。

㈢綜上所述，本案應認抗告為有理由，爰將原裁定廢棄，發回原審法院重新為實體審理。

五、據上論結，本件抗告為有理由，爰依行政訴訟法第272條、、民事訴訟法第492條第2項前段，裁定如主文。

第二庭審判長法 官　鄭　淑　貞

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異