最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00259號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第00259號

上訴人

臺中市政府

代表人

甲○○

被上訴人

財團法人人本教育文教基金會

代表人

乙○○

上列當事人間因申請借用場地事件，上訴人對於中華民國94年7月13日臺中高等行政法院94年度訴字第242號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人於民國（下同）93年8月3日以93人中字第046號函向上訴人申請於93年8月9日上午10時30分利用其府前廣場，以行動劇支持台中市長常態編班政策。上訴人則以93年8月6日府教學字第0930125165號函，表示因適逢上班時間，為免影響公務及洽公人員進出，予以否准（下稱系爭否准函）。被上訴人不服，提起訴願，經內政部以該因借用場地所生之法律關係為私法關係，非屬訴願救濟範圍內事項為由決定訴願不受理，被上訴人不服，遂提起行政訴訟。

二、被上訴人在原審起訴主張：被上訴人申請使用「府前廣場」上演行動劇，依其性質屬行政法上之「公用公物之特殊使用」，上訴人無正當理由拒絕申請使用，自屬侵害被上訴人公法上之權利。次查，被上訴人申請使用上訴人管理之「府前廣場」，性質歸屬公法關係，上訴人也以行政處分駁回申請，是本件為公法事件。再查，上訴人前曾准許TVBS電視台新聞中心舉辦現場戶外開講，被上訴人循例申請，該劇之人數與規模既不影響洽公民眾進出，又有益於公共利益，上訴人自應不得為差別待遇，侵害被上訴人平等使用公物之權利。末查，被上訴人申請使用上訴人管理之「府前廣場」，性質上屬得反覆行使之權利，參酌司法院釋字第546號解釋意旨，不因被侵害之權利已無法回復而喪失權利保護要件。為此請求㈠首位聲明：撤銷訴願決定及原處分；㈡備位聲明：確認原處分違法；㈢上訴人應另為准予被上訴人於94年9月任一星期一上午10時30分使用府前廣場辦理集會活動之行政處分等語。

三、上訴人則以：本件之法律關係前經內政部認定為私法關係，而決定：訴願不受理，顯見上訴人對於被上訴人申請借用場地之復函，並非行政處分。其次，上訴人雖曾於93年3月核准TVBS電視台新聞中心借用廣場舉辦戶外開講，因其活動於晚間舉行且不影響民眾洽公之進出，與被上訴人之情形有別，並非被上訴人所訴之差別待遇及侵害其使用公物之權利。再者，被上訴人於93年8月9日未經上訴人之同意，逕自於府前廣場演出活動，實已達成被上訴人之原欲申請使用之目的，被上訴人於本件訴訟即欠缺權利保護必要，應以駁回等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按上訴人市政府府前之廣場，其性質係公共用物。被上訴人所申請之利用，與公眾之自由利用，自可能發生衝突，故被上訴人此一申請，屬「特別利用」，為許可利用之範圍，公行政以其公物主之立場所為之許可，為一授益之行政處分。㈡上訴人之否准處分並非係就「依國家制度設計，性質上屬於重複發生之權利或法律上利益，人民因參與或分享，得反覆行使之情形」有予以判斷之情形存在，自非司法院釋字第546號解釋所適用之情形。本件關於被上訴人首位聲明請求撤銷訴願決定及原處分部分，因被上訴人係向上訴人申請於93年8月9日上午10時30分利用府前廣場辦理常態編班活動劇，所申請利用府前廣場之時間，已過去，縱經實體審判之結果，亦無從補救，即無進行爭訟而為實質審查之實益，是應認被上訴人此部分起訴，欠缺權利保謢必要，為無理由。㈢被上訴人所為備位聲明，請求確認原處分違法部分：⒈上訴人否准被上訴人系爭申請，屬行政處分。又被上訴人提起本件確認之訴，因被上訴人仍欲向上訴人申請府前廣場之使用，自有面臨上訴人認准駁人民公共用物之申請許可使用，為私經濟行為，非屬行政處分；及上訴人仍以與本件相同之理由及方式作成處理之威脅，而有確認利益。⒉又公共用物之許可利用，行政機關是否准許，行政機關固非無裁量之餘地，然亦非行政機關所得任意自由裁量，而應審酌該公用物之性質、設置之目的，及申請人申請使用之內容、時間及申請人是否有其他之選擇等因素，作為衡酌是否准許之裁量依據。其次，人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，依請願法第2條之規定，向職權所屬之民意機關或主管行政機關請願時，以前往該被請願機關，為一定之意見聲明或行為，當屬請願之正當且必要方法。故如人民向被請願機關申請使用其機關所在地前之廣場，以便其為請願之意見表達時，若許被請願機關任意拒絕，將形同對於合法請願之拒絕。再者，於法治國理念下，政府機關對於非屬集會遊行法所不許之集會，人民使用性質上得許可利用之公共用物，作為集會場所時，所有或管理之政府機關，如無充足之理由否准，應有許可利用之義務。⒊本件被上訴人向上訴人申請利用其府前廣場，係作為辦理集會之用，其集會之目的及方式，係以行動劇支持為地方教育主管機關之上訴人常態編班政策。雖未明言係向上訴人為請願，然被上訴人除向上訴人申請許可利用其府前廣場，用以行動劇支持上訴人常態編班政策外，尚請求台中市長予以接見，被上訴人此一行為之性質，與請願法第2條之規定相符，應屬實質上對上訴人之請願行為。依上揭說明，上訴人機關如無充足之理由，自不得拒絕被上訴人請求許可利用其府前廣場之申請。惟本件上訴人僅以其本支持常態編班，另以衡酌上班時段避免影響公務及洽公人員進出，作成拒絕被上訴人申請利用之行政處分。然按向主管行政機關請願，於上班時間為之，應屬必要，而請願時對於人民前往洽公，或該機關之公務員上班造成影響，則屬請願性質上所難免。至被上訴人申請時，台中市長若於同一時段另有重要會議主持，確未能到場接見被上訴人所屬人員，亦得由他人代表接見。是本件上訴人僅以「適逢上班時間，為免影響公務及洽公人員進出」為理由，否准被上訴人之申請，自有以不完全之資料作成決定之裁量瑕疵。上訴人有濫用裁量權之情事。是上訴人所為否准被上訴人此一申請之行政處分違法。被上訴人之備位聲明，為有理由。㈣末依行政訴訟法第5條規定，提起該條所規定之訴訟，須人民已向中央或地方機關，依法申請，而未被准許，經訴願程序後，始得向高等行政法院起訴請求。被上訴人亦未另向上訴人為如聲明㈢之申請，是本件被上訴人此部分之起訴，應認被上訴人未經向上訴人為此部分之請求，亦無經訴願之程序，而提起此部分之訴訟，為不合法，爰併於判決中一併駁回，而不另以裁定為之等由，而判決確認上訴人93年8月6日府教學字第0930125165號函所為否准被上訴人申請於93年8月9日上午10時30分利用其府前廣場之行政處分違法，並駁回被上訴人其餘之訴。

五、上訴意旨除重複其於原審之主張外，略謂：本件被上訴人申請借用上訴人府前廣場遭上訴人否准，係屬民法使用借貸之私經濟行為。再者，府前廣場依國有財產法第4條及臺中市市有財產管理自治條例，為公用財產中之公務用財產，並無借用規定。當民眾提出借用申請時，上訴人將以影響公務及民眾洽公進出的程度作為准否同意借用之考量，是上訴人之裁量決定並無違法或不當，為此請求廢棄原審關於確認上訴人93年8月6日府教學字第0930125165號函所為否准被上訴人申請於93年8月9日上午10時30分利用其府前廣場之行政處分違法部分之判決，並駁回被上訴人在原審該部分之訴等語。

六、本院查：本件上訴人在原審為一部勝訴，一部敗訴，上訴人僅對其敗訴部分提起上訴，本院亦僅就上訴部分即確認系爭否准函之行政處分違法為審理，合先說明。（一）按行政處分應記載理由，乃現代法治國家行政程序之基本要求，是以行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載下列事項：．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據．．．。又處分理由之記載，必須有合法充足完備之說理，使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因。（二）原審係以：上訴人市政府府前之廣場，其性質係公共用物。被上訴人所申請之利用，與公眾之自由利用，自可能發生衝突，故被上訴人此一申請，屬「特別利用」，為許可利用之範圍，公行政以其公物主之立場所為之許可，為一授益之行政處分。又被上訴人提起本件確認之訴，因其仍欲向上訴人申請府前廣場之使用，自有面臨上訴人認其准駁為私經濟行為，非屬行政處分；及上訴人仍以與本件相同之理由及方式作成處理之威脅，而有確認利益。雖公共用物之許可利用，行政機關是否准許，行政機關固非無裁量之餘地，然亦非得任意自由裁量，而應審酌該公用物之性質、設置之目的，及申請人申請使用之內容、時間及申請人是否有其他之選擇等因素，作為衡酌是否准許之裁量依據。其次，人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，依請願法第2條之規定，向職權所屬之民意機關或主管行政機關請願時，以前往該被請願機關，為一定之意見聲明或行為，當屬請願之正當必要方法。故如人民向被請願機關申請使用其機關所在地前之廣場，以便其為請願之意見表達時，若許被請願機關任意拒絕，將形同對於合法請願之拒絕。再者，於法治國理念下，政府機關對於非屬集會遊行法所不許之集會，人民使用性質上得許可利用之公共用物，作為集會場所時，所有或管理之政府機關，如無充足之理由否准，應有許可利用之義務。本件被上訴人向上訴人申請利用其府前廣場，係作為辦理集會之用，其集會之目的及方式，係以行動劇支持為地方教育主管機關之上訴人常態編班政策，並請求台中市長予以接見，被上訴人此一行為之性質，與請願法第2條之規定相符，應屬實質上對上訴人之請願行為。上訴人如無充足之理由，自不得拒絕被上訴人請求許可利用其府前廣場之申請。惟本件上訴人僅以其本支持常態編班，另以衡酌上班時段避免影響公務及洽公人員進出，作成拒絕被上訴人申請利用之行政處分。然按向主管行政機關請願，於上班時間為之，應屬必要，而請願時對於人民前往洽公，或該機關之公務員上班造成影響，則屬請願性質上所難免。至被上訴人申請時，台中市長若於同一時段另有重要會議主持，確未能到場接見被上訴人所屬人員，亦得由他人代表接見。是本件上訴人僅以「適逢上班時間，為免影響公務及洽公人員進出」為理由，否准被上訴人之申請，自有以不完全之資料作成決定之裁量瑕疵。上訴人有濫用裁量權之情事。是上訴人所為否准被上訴人此一申請之行政處分違法。被上訴人此部分之聲明，為有理由等由，而判決確認上訴人系爭否准函之行政處分違法。（三）原判決就上訴人系爭否准函屬行政處分並確認為違法，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，並無判決理由不備等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。此外，上訴人主張參照司法院釋字第448號解釋，上訴人系爭否准被上訴人借用府前廣場函，應認係屬民法使用借貸之私經濟行為，行政法院無審判權云云。查司法院釋字第448號係就行政機關代表國庫出售或出租公有財產，屬私法上契約行為，應循民事訴訟程序解決之解釋，核與本件屬上訴人否准被上訴人申請利用其公共用物府前廣場之行政處分，二者性質有別，上訴人尚難執該號解釋，資為本件對其有利之論據，本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　林 茂 權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異