最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第815號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 97年度判字第815號

上訴人

甲○○

被上訴人

內政部

代表人

廖了以

被上訴人

臺南縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國95年10月31日高雄高等行政法院95年度訴字第213號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人臺南縣政府為辦理「南科液晶電視及產業支援工業區」，需用包括上訴人所有坐落臺南縣新市鄉○○段83-1地號土地（下稱系爭土地）在內之同段土地1,121筆，面積146.461981公頃土地，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被上訴人內政部以94年2月2日台內地字第0940072231號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，並由被上訴人臺南縣政府於94年2月4日以府地用字第0940026245號將徵收處分及應領補償費額予以公告，另以同日期府地用字第0940026245-E號函通知各所有權人。上訴人於94年2月25日向臺南縣政府提出異議，申請依區段徵收方式徵收，並發回徵收土地面積百分之50之抵費地，及徵收補償地價應依94年度公告現值之4倍徵收，該府以94年3月11日府地用字第0940043547號函復予以否准。上訴人不服，向內政部提起訴願，經內政部以其中不服該部所為核准徵收處分部分，並無管轄權，乃移由行政院審議，並經行政院94年12月31日院台訴字第0940095299號訴願決定駁回，上訴人仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人臺南縣政府及內政部強制徵收上訴人系爭土地及其他共約247甲土地給奇美電子股份有限公司（下稱奇美公司）供作「奇美液晶電視支援工業區」，並非公益需要，背離土地徵收條例第3條國家因公益需要得徵收私有土地之立法意旨。被上訴人臺南縣政府93年7月之都市計畫公開說明會，只通知當地鄉長，未通知地主參加，且未於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，先舉行公聽會及協議價購，徵收顯不合法。㈡又於事業計畫未經目的事業主管機關許可及報請原處分機關核准徵收前，逕自變更系爭土地之地目為工業區，奇美公司係興辦工業人，未依促進產業升級條例第28條規定，向任何一地主洽購土地，徵收程序顯有瑕疵，況該公司在臺南科學園區尚有大面積土地未運用，強制徵收系爭土地是否合於土地徵收條例第3條規定為其事業所必要之要件及本件徵收土地未經合法之環境影響評估等項，均未詳實查證，即核准徵收，所為處分自非適法；又本件訴願審議委員會委員之組織如不合法，所為訴願決定即為違法，不具法律效力，為此請求：㈠對被上訴人內政部部分：訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人內政部應將系爭土地所有權回復為上訴人所有；如無法回復，被上訴人應賠償上訴人新台幣（下同）1億2千365萬元（即系爭土地每坪8萬元×1518.25坪=121,460,000元，再加原已核定地上物補償款154萬元及地上物補償不足款65萬元）。㈡對被上訴人臺南縣政府部分：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人應將系爭土地所有權回復為上訴人所有，如無法回復，應賠償1億2千365萬元（計算方式同前）；如認徵收合法，被上訴人應補償上訴人1億2千365萬元（計算方式同前）。

三、被上訴人內政部以：㈠臺南縣政府於93年8月12日及93年8月13日分別於臺南縣善化鎮公所、新市鄉公所召開公聽會，廣泛蒐集民意，以資參考，該公聽會之召開並已刊登中華日報，故已善盡通知各土地所有權人之責。本案興辦事業經經濟部94年1月21日經授工字第09421001900號函核准辦理。又依據土地徵收條例第11條規定及本案徵收土地計畫書所載，需用土地人臺南縣政府於93年11月29日、93年11月30日及93年12月1日與土地所有權人協議，經協議結果，所有權人不同意價購，致協議不成，爰依土地徵收條例規定申請徵收。㈡臺南縣政府辦理南科液晶電視及產業支援工業區用地，乃依促進產業升級條例第25條規定，並按土地徵收條例程序擬具徵收土地計畫書圖，申請徵收臺南縣新市鄉○○段17-1地號等1121筆土地，合計面積146.461981公頃，並一併徵收其土地改良物，都市計畫編定為工業區（徵收土地計畫書所附有無妨礙都市計畫證明書可稽），亦為事業所必需，案經被上訴人內政部土地徵收審議委員會第114次會議決議通過，並以94年2月2日台內地字第0940072231號函核准徵收，經臺南縣政府於94年2月4日府地用字第0940026245號公告，公告期間94年2月4日至94年3月6日止，並以94年3月9日府地用字第0940046680號函通知上訴人領取補償費在案，揆諸土地徵收條例第3條第10款、土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定，並無不符。㈢另促進產業升級條例第25條規定，工業區之開發得以一般徵收方式取得土地，且土地徵收條例第4條並未規定工業區之開發應以區段徵收之方式辦理，要求以區段徵收辦理，尚有未符。至促進產業升級條例第28條係規定，興辦工業人需用該條例施行前依原獎勵投資條例編定之工業用地或依該條例編定之工業區範圍內之私有土地，應逕行洽購。本件並無涉及原獎勵投資條例事宜，自無興辦工業人洽購問題。㈣臺南縣政府徵收補償地價係依土地徵收條例第30條規定，業經臺南縣地價及標準地價評議委員會93年12月13日第4次評議通過，被徵收之土地，按照徵收當期之公告土地現值加4成補償其地價，並經該府依土地徵收條例第20條規定於公告期滿15日內通知上訴人領取補償費，於法並無不符等語，資為抗辯。

四、被上訴人臺南縣政府則以：㈠本案工業區之土地取得係依據土地徵收條例第3條第1項第10款及促進產業升級條例第25條第1項規定辦理，非屬依同條例第38條規定之檢具區段徵收計畫書，報請中央主管機關核准，自無同條例第39條之申請發回50％抵價地規定之適用。又其徵收價格係依據臺南縣地價評議委員會之徵收補償標準，以94年度土地公告現值加4成（最高成數）予以補償。而有關該工業區土地公告現值之合理性，係參考國內近年來景氣情形，在多數地區土地之公告現值屢屢呈逐年調降或持平之趨勢，本工業區土地94年度公告現值調整幅度與南科特定區整體幅度相當，公告現值評定尚屬合理。相關程序並無違反法規或公平正義之疑慮。㈡本工業區之開發係為提供液晶電視及週邊支援產業設廠用地，由被上訴人臺南縣政府申請編定開發，非屬興辦工業人依促進產業升級條例第32條申請編定之工業區，故無須繳交5％之回饋金，該部分已於93年10月6日請示經濟部工業局確定在案。惟依促進產業升級條例第55條規定，土地承購人應按承購價額之1％繳交臺南縣工業區開發管理基金。又本工業區係依據促進產業升級條例第35條及工業區委託申請編定開發租售及管理辦法之規定，以公開甄選方式公告甄選委託開發廠商辦理本工業區之編定、開發、租售與管理作業，依上開辦法第2條，其資金由受託公民營事業籌措者，不適用政府採購法之規定。㈢依照都市計畫法規定，被上訴人自93年7月14日起至93年8月12日辦理都市計畫公展，並於93年7月21日及93年7月23日兩天舉行都市計畫公開說明會，並予說明。依土地徵收條例第10條第2項規定，需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會。惟內政部訂頒之申請土地徵收注意事項規定，已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，得敘明事由，免檢附上開辦理公聽會之相關文件及紀錄。本案依內政部規定，無需召開公聽會，但被上訴人為充分瞭解土地所有權人、利害關係人及各相關單位之意見，於93年8月12日、13日分別於善化鎮公所、新市鄉公所兩地召開公聽會，廣泛蒐集民意，以資參考，該公聽會之召開並已刊登於中華日報，故均已善盡通知各土地所有權人之責。上訴人擬依土地徵收條例第38條規定，申請發回50％抵價地及按照94年度公告土地現值之4倍成數補償或主張應提高徵收補償價格至每坪8萬元，均與上開規定不符等語，資為抗辯。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠程序方面：按關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第11、13、14、17、18、19、20、22條之規定自明。是關於土地徵收之准駁權限機關為內政部，而補償事項則由執行機關之該管直轄市或縣（市）政府於核准徵收後予以核定並執行發放作業。次按「訴願之管轄如左：．．．三、不服縣(市)政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。．．．七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。．．．」「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」訴願法第4條、第61條亦有明文。本件核上訴人訴願書之內容，係就被上訴人內政部所為之核准土地徵收處分及被上訴人臺南縣政府所為之徵收補償處分均表不服。然徵收土地或土地改良物之核准機關為內政部，亦即本件徵收處分之作成機關為被上訴人內政部，被上訴人臺南縣政府僅係基於徵收補償執行機關之地位，代內政部為徵收處分之公告而已；上訴人於公告期間聲明異議，固由被上訴人臺南縣政府函復，惟就不服徵收處分提起訴願部分，內政部於受理訴願後，以其係原處分機關，非訴願管轄機關之理由，依訴願法第4條第7款、第61條規定，將該部分移送其上級機關即行政院，由行政院訴願審議委員會審議，並作成本件94年12月31日院台訴字第0940095299號訴願決定，揆諸上開規定，並無違誤。（至於上訴人不服被上訴人臺南縣政府補償費核定處分部分，由被上訴人內政部另行審議，並駁回該部分之訴願，上訴人不服，提起訴訟，由原審法院以95年度訴字第391號判決駁回，上訴人不服，提起上訴，由本院審理中）。是上訴人主張其係不服被上訴人臺南縣政府之強制徵收各種行政處分先向內政部提起訴願，卻由行政院駁回，上級單位自行壓縮一級訴願程序，致內政部對臺南縣政府各種違法行政處分均未予答復（詳上訴人95年10月14日申請更正訴之聲明狀）云云，容屬對上開法律規定之誤解。又本件上訴人係就行政院上開94年12月31日院台訴字第0940095299號訴願決定不服，而為本件訴訟，此參上訴人起訴狀可明，而行政院上開訴願決定之審議對象，乃被上訴人內政部之核准徵收處分，合先敘明。㈡被上訴人內政部部分：⒈按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．10、其他依法得徵收土地之事業。」土地徵收條例第3條第10款定有明文。次按「工業主管機關為開發工業區，得依法申請徵收私有土地。」促進產業升級條例第25條亦有明文。另參照促進產業升級條例施行細則第40條規定，被上訴人臺南縣政府為解決民間光電業者投資設廠之需求，並考量大尺寸面板運輸成本與風險，依促進產業升級條例第23條規定，向經濟部申請將系爭土地等1877筆土地，面積247.29公頃編定為南科液晶電視及產業支援工業區，經經濟部工業編審小組審議通過，並經行政院環境保護署環境影響評估後，復經內政部都市計畫委員會審議通過，編定為工業區，並經被上訴人臺南縣政府公告之事實，有經濟部93年12月29日經授工字第09321013930號函、行政院環境保護署93年11月10日環署綜字第0930082378號公告、臺南縣政府94年1月24日府經工字第0940019450號公告等附於原處分卷可稽，是該工業區之編定，應無不合。

⒉本件臺南縣政府為開發南科液晶電視及產業支援工業區，以啟動臺南科學工業園區特定區整體開發效應，帶動周邊地區相關產業發展與創造就業機會，乃報由經濟部報經行政院93年4月12日院台經字第0930017773號函核定為國家重大經濟發展計畫，自符合土地徵收條例第3條所規定之公益需要而得辦理徵收。而系爭土地使用分區為特定農業區農牧用地，91年南科特定區發布時，該區主要計畫係編定為農業區（供開發生活服務區），業據被上訴人臺南縣政府陳明在卷，並有土地登記簿謄本附卷可稽。嗣臺南縣政府依都市計畫法第27條第1項第3款規定，辦理都市計畫變更事宜，自93年7月14日起至同年8月12日辦理變更臺南科學工業園區特定計畫（南科液晶電視及產業支援工業區）案公開閱覽，並於93年7月21日及同年7月23日舉行公開說明會，並報經內政部93年11月24日台內營字第0930087722號函核定，自93年12月1日起發布實施，亦有臺南縣政府都市計畫辦理流程案卷可稽，是上訴人主張本件徵收不符合公益需要及系爭土地經被上訴人內政部核定為南科生活機能的住宅區商業區土地，不得再予強制徵收云云，並不可採。況促進產業升級條例第25條規定，工業區之開發得以一般徵收方式取得土地，且土地徵收條例第4條並未規定工業區之開發應以區段徵收之方式辦理，是上訴人要求以區段徵收辦理，洵屬無據。至促進產業升級條例第28條係規定，興辦工業人需用該條例施行前依原獎勵投資條例編定之工業用地或依該條例編定之工業區範圍內之私有土地，應逕行洽購。本件並無涉及原獎勵投資條例事宜，自無興辦工業人洽購問題，是上訴人主張奇美公司或聯奇開發股份有限公司未向地主洽購土地，應按區段徵收方式辦理用地取得，亦不足採。⒊土地徵收條例第10條規定所稱已舉行公聽會或說明會，依土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定，含已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者在內。本件臺南縣政府自93年7月14日至93年8月12日辦理都市計畫公開展覽，並於93年7月21日及93年7月23日舉行都市計畫公開說明會。依上開規定，無需重複召開公聽會，惟臺南縣政府為充分瞭解土地所有權人、利害關係人及各相關單位之意見，於93年8月12日及93年8月13日分別於善化鎮公所、新市鄉公所召開公聽會，亦有臺南縣政府公告及公聽會會議紀錄附於原處分卷可佐，上訴人主張本件土地徵收前並未舉行公聽會云云，並不可採。⒋至本件需用土地人臺南縣政府於申請徵收系爭土地前，業於93年11月30日、93年12月1日與土地所有權人協議價購，上訴人並親自出席協議價購會議，惟協議結果，部分所有權人不同意價購，致協議不成，有協議價購會議簽到簿、會議紀錄附於徵收土地計畫書可稽，是上訴人主張本件核准徵收處分前，並未經協議價購程序，核准徵收處分即屬違法云云，仍不足採。⒌本件開發單位臺南縣政府於申請開發前，即擬具環境影響說明書層送經濟部工業局轉送行政院環境保護署審查，嗣經行政院環境保護署環評委員會審查通過，並於93年11月10日公告審查結論，為有條件通過環境影響評估審查，嗣臺南縣政府分別於93年11月29日、同年12月28日、94年1月7日提送定稿本，經行政院環境保護署94年1月19日確認等情，有臺南縣政府環境影響說明書（定稿本）、行政院環境保護署93年11月10日環署綜字第0930082378號公告、94年1月24日環署綜字第0940005978號函在卷可稽，因本件環境影響評估於第一階段即有條件通過審查，無須進入第二階段環境影響評估，是無須依環境影響評估法第11條規定，參酌有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書，而於94年3月29日依同法第7條規定，召開「南科液晶電視及產業支援工業區」開發計畫說明會，足見開發單位於本件系爭土地徵收前業已完成土地影響評估無訛，上訴人主張本件並未經環境影響評估云云，亦不可採。⒍查本件行政院訴願審議委員會之審議委員陳美伶、王俊夫、郭介恆、蔡墩銘、蔡茂寅、周志宏、陳慈陽、蔡宗珍、林明鏘、陳德新、林錫堯、鍾宏仁等12人，其中蔡墩銘、蔡茂寅、周志宏、陳慈陽、蔡宗珍、林明鏘、林錫堯等人均屬法學專家、學者，著述甚多，且多為法學教授，是其等所組成之訴願審議委員會，組織並無不合。上訴人主張該審議委員會如未依法具有法制專長，甚至該審議委員會審議委員未遴聘社會公正人士、專家、學者達二分之一以上名額者，則所作成訴願決定即為違法，不具法律效力，應予撤銷云云，不可採信。㈢被上訴人臺南縣政府部分：本件上訴人係就行政院上開94年12月31日院台訴字第0940095299號訴願決定不服，而為本件訴訟，而行政院訴願決定之審議對象，僅被上訴人內政部之核准徵收處分，並不包括補償費核定處分在內。又被上訴人臺南縣政府並非作成徵收處分之機關，即前揭徵收處分並非被上訴人臺南縣政府所為之行政處分，則上訴人對被上訴人臺南縣政府請求撤銷行政院所為之訴願決定及內政部所為之原核准徵收處分，自屬被上訴人當事人不適格，而欠缺權利保護必要，應予駁回；所為回復土地權利或予以賠償之請求，應並予駁回。至上訴人主張，若原徵收處分合法，被上訴人應給付上訴人補償費1億2千365萬元部分，係對被上訴人之補償核定處分所為爭議，該部分既不在本件訴願審議範圍，且已由原審法院另以95年度訴字第391號審理（目前該案原審業已判決，上訴人不服提起上訴，由本院另案判決），上訴人本件再為請求，自非合法等由，駁回上訴人原審之訴。

六、上訴意旨略以：㈠土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需要興辦下列各款事業得徵收私有土地，徵收之範圍應以其事業所需者為限：．．．。」奇美公司擁有南科園區約10分之1之65甲土地尚未用完，且南科仍有大面積土地可供租用，即強制徵收包括上訴人系爭土地共約247甲人民土地，違反上開法律規定。另其亦可依區段徵收土地方式辦理，避免使人民權益損失，惟內政部及臺南縣政府卻以強制徵收方式為之，有違行政程序法第7條規定，違反程序正義、公平正義，並有濫用行政裁量權之處。㈡依土地徵收條例第13條規定，可知申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物及土地使用計畫圖，送由核准機關核准，並副知縣市主管機關，乃需用土地人擬具計畫書等送由核准機關核准，應由工業興辦人奇美公司提出申請，而非可由臺南縣政府提出申請。又依土地徵收條例第1條規定，其他法律有關徵收程序，徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例，原審引用之促進產業升級條例施行細則第40條，與土地徵收條例第13條規定牴觸無效。再者，系爭土地於91年經被上訴人內政部都市計畫通盤檢討核定為生活作息區的住宅區、商業區土地，並由被上訴人臺南縣政府於91年8月9日公告以區段徵收或地主聯合開發土地，臺南縣政府違反土地徵收條例第49條規定，公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者，應撤銷徵收，及5年內不得再變更之規定，卻於93年即再將上述土地變更為奇美液晶工業區，應予撤銷本案工業區。原審未察，即有違誤不當之處。㈢原審將臺南縣政府於93年12月1日所辦之強制徵收說明會誤認為協議價購會議，而未予詳細調查，顯然違誤，且原審認本案工業區環評合法，卻未見確切資料為根據，即為判決，亦有不當。另原審所引用之促進產業升級條例第25條已明顯與土地徵收條例第13條規定牴觸，應優先適用土地徵收條例第13條規定，由奇美公司提出土地徵收書圖申請，而不得適用促進產業升級條例第25條規定，由臺南縣政府申請云云。

七、本院按：㈠關於土地之徵收及補償之事項，依土地徵收條例規定，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告30日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後15日內轉發，此觀之土地徵收條例第11、13、14、17、18、19、20條之規定自明。是關於土地徵收之准駁權限機關為內政部，而補償事項則由執行機關之該管直轄市或縣（市）政府於核准徵收後予以核定並執行發放作業。經查，本件上訴人係不服行政院94年12月31日院台訴字第0940095299號訴願決定，提起本件訴訟，而行政院上開訴願決定之審議對象，乃被上訴人內政部之核准徵收處分，此為原審所確定之事實，則本件所爭執之原處分即為內政部之核准徵收處分，因上該訴願決定為駁回上訴人之訴願，依行政訴訟法第24條第1款規定，自應以內政部為被告機關，上訴人就此徵收處分部分另以臺南縣政府為被告，自屬當事人不適格。另上訴人因系爭土地徵收補償事件，不服被上訴人臺南縣政府之補償費核定處分，提起本件訴訟部分，因上訴人就此同一事實，業已之前另案提起訴訟，由原審法院以95年度訴字第391號審理（該案業經原審判決上訴人之訴，上訴人不服提起上訴，另由本院判決駁回），上訴人再就同一事件起訴請求，於法自有未合。從而，原判決以上揭理由，駁回上訴人關於被上訴人臺南縣政府原審之訴，洵無不合。㈡又含系爭土地等1877筆土地，面積共247.29公頃，經被上訴人臺南縣政府依促進產業升級條例第23條規定，向經濟部申請編定為南科液晶電視及產業支援工業區，經經濟部工業編審小組審議通過，並經行政院環境保護署環境影響評估後，復經內政部都市計畫委員會審議通過，而編定為工業區，該工業區之編定於法並無不合等情，業據原審於判決理由內詳為論述。又依促進產業升級條例第25條規定，工業主管機關為開發工業區，得依法申請徵收私有土地，則被上訴人臺南縣政府依上該規定向被上訴人內政部申請徵收系爭土地，於法即屬有據，上訴人主張本件應依土地徵收條例第13條之規定，由工業興辦人奇美公司提出申請，而非由被上訴人臺南縣政府申請云云，即無可採。㈢至於上訴人其餘指摘，係對於業經原審判決詳予論述不採之事由再予爭執，核無足採。綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異