最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1149號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度判字第1149號

上訴人

阿羅哈客運股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

陳志揚 律師

訴訟代理人

張弘明 律師

被上訴人

高雄市監理處

代表人

廖金得

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國96年11月7日高雄高等行政法院96年度訴字第58號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人為經營國道客運路線之公路汽車客運業者，設立登記於高雄市，領有高雄市政府核發之營運路線許可證，分別經營行駛「臺北市－高雄市」及「臺北市○○○市○路線，並於臺北市○○區○○路一段50號前設有路側上下客站位之「承德站」，嗣因臺北市政府為改善臺北車站周邊長途客運轉運站之設置，乃於該市市○○道、重慶北路口規劃設置國道客運臺北總站，並配合此轉運站之設置，訂定長途客運管制區，自民國（下同）91年起逐步進行臺北車站周邊長途客運設站管制區○○段公告及站位、動線調整等作業；臺北市政府交通局並依公路法第79條第5項、汽車運輸業管理規則第20條、第37條第1項第4款、第2項及道路交通管理處罰條例第5條第1款規定，以94年11月4日北市交二字第09435032901號公告「臺北車站周邊國道客運及公路客運路線設站管制區」範圍內長途客運站位撤銷事宜，自94年11月16日起撤銷（按應係指廢止之意）上訴人原設於臺北市○○區○○路一段50號前之承德站，同日並以北市交二字第09435032900號函通知上訴人在案。而上訴人原有之臺北市承德站，於臺北市政府交通局94年11月16日撤銷後，其所有AG－519號等多部營業大客車至95年2月間，仍繼續於該站載客，案經臺北市政府交通局稽查取證，移請主管機關高雄市政府查處屬實，並交由受有高雄市政府權限委任之被上訴人依法開立高市府交監三字第1551至1660號及1602至3525號違反汽車運輸業管理事件通知單計1,949件。上訴人不服，提出申訴，經被上訴人審酌上訴人陳述意見、臺北市政府交通局提供之相關資料及調查證據結果，仍認上訴人違規事實明確，乃於95年5月24日開立高市監三字第30－1551至30－3525號等計1,949件處分書，每件裁處新臺幣（下同）9,000元罰鍰。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：臺北市政府交通局若因實際需要欲變更上訴人經公路主管機關同意之營運路線及承德站之設站地點，應依汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款規定，函請主管機關辦理變更，亦即臺北市政府交通局並無逕行辦理撤銷變更之權限，應尊重該管公路主管機關之意見，如二機關間有發生爭議時，則應報請上級機關核定。臺北市政府未依上揭管理規則為之，逕為撤銷上訴人之承德站位，即屬違法。又交通部94年9月7日交路字第0940048071號函覆臺北市政府交通局之公函，亦僅係同意其試辦調整49條國道客運路線市境行駛動線事宜，惟試辦絕非等於正式核定，是臺北市政府交通局當無逕行辦理撤銷變更上訴人原有之站位及路線之權限。另高雄市政府曾於94年12月29日以高市府交三字第0940065826號函明確表示，上訴人「臺北市承德站」係合法設站上下客，臺北市政府交通局逕行公告撤銷上訴人合法設置之承德站，已逾越法定之裁量範圍，復進而要求高雄市政府交通局辦理路線調整與加註事宜，於法亦屬無據；此外，依據交通部訂頒之「續營申請處理原則」及「公路汽車客運審議委員會第39次全體委員會議記錄」，上訴人之「臺北市－高雄市○○道○○路線業經公路汽車客運審議委員會同意繼續經營，因此被上訴人辯稱上訴人「臺北市－高雄市○○道○○路線自93年12月31日以後上訴人在承德站上下客，即無營運路線許可證之依據，顯有違誤。又證人洪文盛亦確認高雄市政府交通局迄95年1月9日始完成上訴人營運許可證之路線加註事宜，依汽車運輸業管理規則第40條規定，則縱認高雄市政府交通局於95年1月9日完成上訴人營運許可證之路線加註乙節為合法（上訴人仍否認之），上訴人於95年1月9日加註前，仍須停靠在原核定之臺北市承德站位，否則即生違反前揭汽車運輸業管理規則第40條規定之問題，本件被上訴人卻以上訴人復在臺北市承德站停靠為由，同樣援引汽車運輸業管理規則第40條之規定裁罰，即有未合等語，求為撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：（一）上訴人所屬客運班車停靠期間，已逾原營運路線許可證核定停靠承德站至93年11月30日止之期限，而另行核定之停靠站為臺北市國道客運臺北站，是自94年11月18日起至95年2月4日止，停靠承德站共1,949次，均屬逾站位核准期限或非核定站位上下客之行為。又關於上訴人主張臺北市政府94年11月4日公告撤銷其承德站違法部分，上訴人提起行政訴訟，業經臺北高等行政法院以95年度訴字第3267號判決駁回上訴人之訴。再者，高雄市政府95年1月9日核發之營運路線許可證，核定上訴人應停靠臺北市國道客運總站之行政處分，亦經原審法院95年度訴字第504號判決，認定並無違法。（二）另高雄市政府交通局分別於94年9月12日以高市交三字第0940032412號函，命上訴人依臺北市政府核定之行駛動線及站位營運；及於94年11月28日以高市交三字第0940043686號函，催促上訴人儘速辦理申辦許可證加註事宜。嗣95年1月9日高雄市政府核發營運許可證，命令上訴人不得停靠承德站。而被上訴人並非交通部公路總局管轄，無「交通部公路總局各區監理所審核公路汽車客運業者申請國道與一般客運路線增、減班次及停駛處理原則」之適用。是上訴人不僅無法令依據停靠承德站，更積極抗拒主管機關指示停靠合法站位之命令，自無適用行政罰法第11條第1項不予處罰之餘地。（三）臺北市政府依地方制度法及汽車運輸業管理規則規定，合法撤銷上訴人承德站後，高雄市政府自不得為維持或核復上訴人原承德站係合法停靠站之決定，則高雄市政府94年12月29日高市府交三字第0940065826號函謂上訴人「臺北市承德站」係合法設站上下客，顯與事實不符，其意見自不能維持，不足為上訴人主張權利之依據。又系爭函文發文日期為94年12月29日，而上訴人受處分不法之事實始自94年11月18日，則上訴人主觀上認知合法停靠承德站，並抗拒停靠國道客運總站，就時間關係而言，顯然與該函之內容無關，上訴人應無據該函主張信賴保護之餘地。且該函文僅係高雄市政府就其對事實及法規之認知，發函告知臺北市政府，並副知上訴人，性質上屬觀念通知，欠缺法效性，姑不論該函是否正確，亦不能改變上訴人違反汽車運輸業管理規則第40條規定之事實，且不能拘束被上訴人依職權適用法律，對上訴人依法為處分之行政行為等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按「下列各款為直轄市自治事項：‧‧‧關於交通及觀光事項如下：㈠直轄市道路之規劃、建設及管理。㈡直轄市交通之規劃、營運及管理。」為地方制度法第18條第10款第1目及第2目所規定。另依公路法第3條、第79條第1項規定可知，公路主管機關，在中央為交通部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市○○○○○路用地使用之申請程序、使用限制、設置位置及監督管理等事項之規則，由交通部定之。而交通部則依公路法第79條之授權，訂定汽車運輸業管理規則。茲依據汽車運輸業管理規則第139之1條第3項規定：「臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委辦直轄市政府辦理。」是以有關公路汽車客運業之路線調整，係屬委任或委辦之營運管理事項，應由各該公路主管機關依相關規定協調辦理。其次，臺北市政府辦理直轄市交通規劃、營運及管理，係屬地方制度法第18條第10款規定保障之地方自治事項。而交通部對於有關公路汽車客運業營運班車在市區○○路線、設站地點及調整，或地方政府基於維護地方交通秩序需要所劃設管制區域等措施，歷來皆尊重地方政府之權責，準此，臺北市政府交通局基於地方自治，評估當地交通環境，決定最適之營運路線及設站地點，就公路汽車客運業營運班車行經路線及設站地點得有權限因實際需要予以調整變更，核屬地方自治事項之範圍，是項調整變更自毋庸經他機關同意，此觀前開汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款規定，係應函請該管公路主管機關「辦理」，而非應函請該管公路主管機關「同意」，甚為明確。從而基於分權之原則，臺北市政府交通局依其自治權限，就公路汽車客運業營運班車在臺北市區○○路線及設站地點所為之調整變更，只須函請該管公路主管機關（即高雄市政府）辦理，尚不須徵得高雄市政府之同意，亦毋須徵得交通部同意。故上訴人主張臺北市政府交通局，依據汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款規定調整上訴人客運班車之營運路線及設站地點，應經交通部或高雄市同意，容有誤解。（二）其次，臺北市政府交通局94年8月2日北市交二字第09433236500號函交通部之公文說明亦明確說明，依臺北市政府交通局93年11月22日北市交二字第09335525401號公告，於國道客運臺北總站啟用日（94年8月16日）起，管制區○○設路側上客站位均撤銷，而考量部分業者有旅客移轉需要，若業者提出申請，將給與3個月緩衝期，而因緩衝期內仍有持續辦理路線微調之需要，為避免反覆加註營運路線許可證，建請於營運路線調整定案後再行辦理正式路線調整，期滿後（即94年11月16日起）原上客站將予拆除。嗣交通部以94年9月7日交路字第0940048071號函核復依該部公路總局意見辦理（即依公路總局94年8月19日路監運字第0940035982號函：「建請依汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款規定同意辦理。」）此有雙方往來公函附卷可參。準此以觀，臺北市政府交通局為了改善臺北車站周邊之交通秩序，明定於國道客運臺北總站啟用日（94年8月16日）起，經3個月之緩衝期滿後，管制區○○設路側上客站位均予撤站之最後期限，而交通部亦未就臺北市政府交通局所擬定實施日期、撤站日期事宜提出任何不同意見；抑且，臺北市政府交通局嗣後亦依據交通部上開函文於94年9月16日以北市交二字第09434127800號函各公路運輸業者（含上訴人在內），明確表示已申請適用緩衝期之路線，期限至94年11月15日止，屆時管制區○○○路側上客站將全部撤銷等語，是有關臺北市交通局屆期將撤銷上訴人在臺北承德站位乙事，上訴人甚為清楚。（三）查臺北市政府交通局92年4月8日北市交二字第09231330601號函、93年2月10日北市交二字第09330551100號函、93年2月10日北市交二字第09330551101號公告、93年11月22日北市交二字第0935525400號函、93年11月22日北市交二字第09335525401號公告、94年8月2日北市交二字第09433236500號函、94年11月4日北市交二字第09435032900號函、臺北市交通局94年11月9日、15日至上訴人公司張貼公告照片等在卷足憑，在在證明位於臺北車站周邊國道客運及公路客運原有路側站位將自94年11月16日起全部撤除，業經臺北市政府交通局多次公告在案，站位調整自始確定辦理，並非僅屬試辦性質。且臺北市政府交通局奉交通部以94年9月7日交路字第0940048071號函核復「同意辦理」後，於上開路線微調完竣，並於緩衝期限屆滿後，撤銷上訴人在承德站上下車之站位，業已踐行一切必要之行政程序，依法尚無不合，殊難謂交通部上開函文僅是同意臺北市政府交通局試辦系爭路線之調整而已，而臺北市政府日後尚須重新再次辦理「正式」之路線調整，並取得交通部之核定。再者，臺北市交通局既係依汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款規定撤銷上訴人在承德站上下車之站位，只須函請該管公路主管機關（即高雄市政府）辦理，尚不須徵得高雄市政府之同意，亦毋須徵得交通部同意，故上訴人訴稱交通部同意臺北市政府交通局試辦調整路線及站位之公函，並不等於交通部已正式核定其同意路線調整。臺北市政府交通局未呈報交通部取得正式辦理路線調整之核准，竟逕將上訴人合法設置之承德站公告撤銷，於法有違云云，並不可採。（四）高雄市政府雖曾於94年12月29日以高市府交三字第0940065826號函覆臺北市政府交通局，略稱：「．．．阿羅哈客運公司營運路線許可證所登載往返站『臺北市承德站』乙節，本府從未核復同意變更，該公司亦從未提出申辦，本府既未完成阿羅哈客運公司營運路線許可證變更作業，該公司『臺北市承德站』係合法設站上下客。」等語，然臺北市政府交通局基於地方政府之權限及汽車運輸業管理規則規定，就上訴人原來之營運路線及站位設置予以調整，本非該管主管機關（高雄市政府）所得干預，並且該函僅係高雄市政府就其對事實及法規之認知，發函告知臺北市政府，並副知上訴人，性質上屬觀念通知，欠缺法效性，上訴人自無據該函主張信賴保護之餘地。是上訴人主張高雄市政府交通局就關於系爭上訴人營運路線及設站地點之調整變更有爭議，臺北市政府應依汽車運輸業管理規則第37條第2項規定報請上級機關（即交通部）核定之云云，亦有誤解。（五）再按，被上訴人裁處上訴人罰鍰，乃係因上訴人違法停靠未經許可之臺北市承德站（即違反營運許可證所規定之站位上下客）所致。而臺北市政府交通局就上訴人之營運路線及站位之調整，僅係將原設臺北市○○路路側上客站（即臺北市○○路○段50號前)移設至國道客運臺北總站（臺北市○○○路55號）而已，即上訴人所經營之路線於起點（臺北市範圍內）仍設有站位，此為臺北市政府交通局法定職權之行使，與上訴人所營客運路線之增、減班無關，且亦不生部分路段停駛之效果。且上開營運路線及站位之調整，並不生部分路段停駛之效果，何況前者係因上訴人違法停靠未經許可之臺北市承德站而需受罰，而後者則為同意上訴人得於「臺北市－高雄市○○道○○路線繼續營運之問題，乃分屬不同之二件事情，殊不容混為一談。（六）又有關加註路線調整事宜，乃係調整設站後所衍生公路汽車客運業者之營運許可證應如何據實記載之問題，故公路汽車客運業者原核定之路側站位倘遭地方政府為撤站之處分，縱於營運許可證未完成加註手續，仍不得在原站位上下車，否則即屬違反汽車運輸業管理規則第40條之規定。查臺北市政府交通局前於94年9月16日以北市交二字第09434127800號函各公路運輸業者（含上訴人在內），明確表示已申請適用緩衝期之路線，期限至94年11月15日止，屆時管制區○○○路側上客站將全部撤銷，從而上訴人原核定准許之臺北市承德站，於臺北市政府交通局94年11月16日撤站後，其所有AG－519號等多部營業大客車至95年2月間，仍繼續於該站載客，其違章之事證甚為明確。是上訴人主張在高雄市政府交通局95年1月9日完成上訴人營運許可證之路線加註事宜前，仍須停靠在原核定之臺北市承德站位云云，委無足採。

（七）綜上所述，上訴人之主張均無可採。從而被上訴人以上訴人原有之臺北市承德站，於臺北市政府交通局94年11月16日撤站後，其所有AG－519號等多部營業大客車至95年2月間，仍繼續於該站載客，違規事證明確，於95年5月24日開立高市監三字第30－1551至30－3525號等計1,949件處分書，每件裁處9,000元罰鍰，認事用法，均無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。並敘明本件事證已臻明確，兩造其餘陳述主張核與本件判決之結果無涉，爰不一一論述。

五、本院按：（一）「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9,000元以上90,000元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照1個月至3個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」、「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」分別為公路法第77條第1項及第79條第5項所明定。次按「本規則依公路法第79條規定訂定之。」、「中央及省市公路主管機關為促進汽車運輸業健全發展，維護營運秩序或增進公共利益，得發布命令採取必要之措施。」、「公路汽車客運業營運班車在市區○○路線及設站地點，應依左列原則辦理：其行經市區○○路線及設站地點，基於維護當地交通秩序之需要，應與當地政府協議定之。市區○○路線，以能便捷直接到達業者在該市區所設之車站為原則。市區設站，其間隔不得少於500公尺。經同意之營運路線及設站地點，當地政府如因實際需要得予調整變更，並應函請該管公路主管機關辦理。前項各款，如發生爭議，報請上級機關核定之。」、「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」亦為汽車運輸業管理規則第1條、第20條、第37條及第40條所規定。（二）依據公路法第3條、汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款、第2項及地方制度法第21條規定，公路汽車客運業營運班車在市區○○路線及設站地點之變更，屬臺北市政府之地方自治事項，臺北市政府交通局有權逕行調整變更上訴人承德站位及營運路線，勿庸得交通部或高雄市政府同意。又臺北車站周邊國道客運及公路客運原有路側站位將自94年11月16日起全部撤除，業經臺北市政府交通局多次公告在案，站位調整自始確定辦理，並非僅屬試辦性質。以及臺北市政府於其轄區調整上訴人班車在市區○○路線及設站地點，與上訴人之主管機關高雄市政府並無爭議，尚無汽車運輸業管理規則第37條第2項規定之適用等情，業經另案原審法院95年度訴字第504號、同年度訴字第3267號判決認定在案，並經本院以98年度判字第1078號判決及同年度裁字第2199號裁定分別駁回上訴而確定在案，上開爭點既經本院確定裁判認定在案，本件自應受其拘束而不得為相反之認定，故上訴意旨猶執與起訴書所載相同意旨，作為上訴之論據，殊無足取。

（三）查臺北市政府交通局前於94年9月16日以北市交二字第09434127800號函各公路運輸業者（含上訴人在內），明確表示已申請適用緩衝期之路線，期限至94年11月15日止，屆時管制區○○○路側上客站將全部撤銷，上訴人不服，循序提起行政救濟，業經另案原審95年度訴字第3267號判決及本院98年度裁字第2199號裁定認定臺北市政府交通局該項撤銷處分為合法有效，從而上訴人原核定准許上下車之臺北市承德站已失其效力，況臺北市政府交通局早於94年9月6日以北市交二字第09433804600號函高雄市政府交通局促請上訴人依核定路線行駛。而高雄市政府交通局旋於94年9月12日以高市交三字第0940032412號函，通知上訴人依臺北市政府核定之行駛動線及站位營運；足認本件主管機關高雄市政府已以公函通知上訴人應依臺北市政府核定之站位營運，原營運許可證內容已因此處分而變更，僅係原營運許可證尚未更新而已，是以汽車運輸業管理規則第40條所定；汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之站位上下客，係指當時有效處分所核定之站位，亦即以高雄市政府交通局旋於94年9月12日以高市交三字第0940032412號函，通知上訴人依臺北市政府核定之行駛動線及站位營運之處分；優先於原營運許可證之適用。另高雄市政府交通局於94年11月28日以高市交三字第0940043686號函，催促上訴人儘速辦理申辦許可證加註事宜；嗣交通部公路總局於94年12月29日以路監運字第09400590300號函通知各公路主管機關，應就轄內客運業者於臺北車站週邊國道及公路客運路線設站管制區範圍內之站位及行駛動線調整，完成許可證加註事宜。高雄市政府復於94年12月30日、95年1月3日、1月5日通知上訴人加註之最後期限為95年1月9日。迨至95年1月9日高雄市政府始完成辦理變更上訴人位於臺北市承德站上客站及加註路線調整事宜，並核發95年1月9日高市交三汽字第101201號營運路線許可證，此為兩造所不爭。足見係因上訴人之拖延以致未及時辦理更新營運許可證。按有關加註路線調整事宜，乃係調整設站後所衍生公路汽車客運業者之營運許可證應如何據實記載之問題，故公路汽車客運業者原核定之路側站位倘遭地方政府為撤站之處分，縱於營運許可證未完成加註手續，仍應適用有效之新處分辦理，不得在原站位上下車，否則即屬違反汽車運輸業管理規則第40條之規定；亦即不得因上訴人拖延不辦營運許可證加註而免責。上訴意旨猶以：上訴人所屬營業大客車自94年11月16日起至95年2月間於臺北市承德站上下客事，為依照營運路線許可證上所規定之站位上下客；又按汽車運輸業管理規則第40條明白規定；公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。原審判決理由卻謂縱然營運許可證未完成加註手續，仍不得在原站位上下車，否則即屬違反汽車運輸業管理規則第40條規定，係曲解該條文法文意旨，任意扭曲擴張解釋，有判決理由矛盾及不適用法規或適用不當之違背法令等語，加以爭執，依上開說明，難認有理。綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異