最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第146號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第146號

上訴人

碩泰環保事業股份有限公司

即原審原告

代表人

甲○○

上訴人

彰化縣環境保護局

即原審被告

代表人

乙○○

上列當事人間廢棄物清理法事件，兩造對於中華民國95年11月29日臺中高等行政法院95年度訴字第373號判決，各自提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人碩泰環保事業股份有限公司（下稱碩泰公司）原為彰化縣領有清理許可證之民營廢棄物清理機構，其於申請之廢棄物貯存地點「彰化縣伸港鄉○○村○○○○路6號」以外「彰化縣伸港鄉全興工業區○○路56之1號」及「彰化縣伸港鄉○○村○○路140、140之1號」2處，貯存含銅污泥處理後產出物（下稱系爭銅泥）。經上訴人彰化縣環境保護局（下稱彰化縣環保局）人員於94年3月30日及5月11日至興工路56之1號之貯存地點稽查，因銅泥之貯存方法及設施有多處未符合「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」規定，已違反廢棄物清理法第36條第1項規定，乃依同法第53條第2款規定裁處罰鍰新臺幣（下同）12萬元整，並限於94年6月30日前完成改善。期限屆滿後，彰化縣環保局多次前往複查改善情形，惟碩泰公司仍未完成改善，彰化縣環保局乃以95年1月2日彰環廢字第0950000005號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）、同年1月18日彰環廢字第0950001994號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）、同年1月27日彰環廢字第0950004088號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）、同年2月6日彰環廢字第0950005188號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）、同年2月9日彰環廢字第0950005243號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）、同年2月13日彰環廢字第0950005722號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）、同年2月22日彰環廢字第0950007029號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）、同年3月6日彰環廢字第0950007621號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）以及同年3月9日彰環廢字第0950008827號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）函送共計59件處分書，按日連續處罰，每日處碩泰公司罰鍰12萬元。碩泰公司不服，提起訴願，經彰化縣政府95年5月16日府法訴字第0950060638號訴願決定以：碩泰公司就95年1月2日彰環廢字第0950000005號、同年2月6日彰環廢字第0950005188號、同年2月9日彰環廢字第0950005243號、同年2月13日彰環廢字第0950005722號等函提起訴願逾期，應予不受理，其餘部分之訴願則駁回。碩泰公司就訴願駁回部分仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人碩泰公司（原審原告）在原審起訴意旨略以：（一）系爭銅泥檢驗符合TCLP標準，含銅量亦達20％以上，當屬成品。（二）彰化縣環保局以行政院環保署93年9月27日環署廢字第0930060874號函作為認定系爭銅泥為有害事業廢棄物之依據，惟行政院環保署並無判定系爭銅泥是否屬成品或廢棄物之職權，其認定有誤。（三）碩泰公司於93年8月間接獲彰化縣環保局環稽字第0930028023號處分書後已完成改善，此業經彰化縣環保局人員現場勘查確認並作成紀錄屬實。迄今碩泰公司亦未曾對系爭銅泥再為任何處理，詎彰化縣環保局竟仍認定碩泰公司貯存銅泥違法之規定，前後執法標準顯然不一，有違行政程序法第6條之禁止差別待遇原則。（四）碩泰公司於遭撤證之1個月前，於彰化縣環保局指導下製作完成「全興工業區含銅污泥處理後產出物輸出暨清運計畫書」，彰化縣環保局知悉碩泰公司付出倉庫廠租、乾燥設備等鉅額投資成本，並以「成品」標準呈報上開計畫書及準備輸往銅熔煉廠等事實，嗣卻誣指系爭銅泥「尚無法得知其後續流向」，進而將之認定為「有害事業廢棄物」，明顯違反行政程序法第7條及第9條之立法意旨。（五）彰化縣環保局於按日連續處罰碩泰公司期間內，並未派員前往複查，亦未按日送達舉發通知書及處分書，且其處分書未依法載改善完成期限、改善內容及完成改善之應檢具證明文件報請查驗等事項之事實，未踐行廢棄物清理法第61條及廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第2條所定限期改善應載明之相關事項。又該執行準則第7條及第9條亦有暫停連續處罰之規定，碩泰公司既已遭撤證並勒令停工，實際上已無作業能力，彰化縣環保局自應停止按日連續處罰等語，訴請撤銷彰化縣環保局95年1月18日彰環廢字第0950001994號1月27日彰環廢字第0950004088號2月22日彰環廢字第0950007029號、3月6日彰環廢字第0950007621號以及3月9日彰環廢字第0950008827號等函所為處分及關於該部分之訴願決定。

三、上訴人彰化縣環保局（原審被告）則以：（一）碩泰公司位於全興工業區之貯存地點，其廢棄物貯存方法及設施有諸多缺失，經處罰鍰並命其限期改善後，仍未完成改善，彰化縣環保局依法執行按日連續處分，並無違誤。（二）碩泰公司處理之大部分銅泥仍屬污泥狀，且含銅量遠低於該公司第一類甲級廢棄物處理廠操作許可申請文件中所敘明之產品之一即含銅量高於85％之銅粉之比例，且系爭銅泥尚在未輸往煉銅廠之前，仍未能確立其後續流向，仍處於貯存階段，依行政院環保署93年9月27日環署廢字第0930060874號函意旨，仍應依廢棄物清理法處理。（三）碩泰公司固於93年7月12日及29日因貯存之銅泥遭雨水沖刷明顯污染地面遭彰化縣環保局處罰，嗣於同年8月31日完成改善；惟本件係彰化縣環保局於94年3月30及5月11日查獲該公司之銅泥貯存方法及設施不符規定所為之處分，兩者係屬不同時間之處分且無相關聯，並未違背一事不二罰原則。（四）廢棄物清理法之按日連續處罰係屬行政執行罰，旨在督促受處分人儘速完成改善以符合法律之要求，與行政秩序罰以一違反行為構成一處分之法律概念不同，違反者自應於改善期間內確實檢討缺失並從事改善工作。彰化縣環保局於改善期限屆滿後多次派員複查，發現碩泰公均未依規定清除改善，按日連續處罰乃針對碩泰公司未確實改善之行為所為，無庸逐日查驗。是上訴人碩泰公司之訴應予駁回等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件系爭銅泥經彰化縣環保局採樣檢測結果，其銅及其化合物則超出ＴＣＬＰ標準，符合有害事業廢棄物認定標準第4條第2款所規定之要件。另依行政院環境保護署95年11月8日環署廢字第0950083552號函稱：系爭銅泥之來源為事業污染防治設備所產生之銅污泥，屬有害事業廢棄物，雖經處理，但如尚未完成者，仍屬廢棄物，蓋原屬有害事業廢棄物之本質並未改變，故仍受有害事業廢棄物之規範等語。又行政院環保署雖曾於91年ll月12日召集學者專家、碩泰公司及相關單位人員開會研商，獲致「碩泰公司處理含銅污泥後之產出物，倘其含銅量維持20％以上，同時依該公司於處理許可變更申請書內容所述，除銅以外之有害物質均處理至符合『有害事業廢棄物認定標準』附表三『溶出毒性事業廢棄物毒性特性溶出程序（TCLP）溶出標準』規定，且其用途為輸往銅熔煉廠者，得視為商品，非符合上述全部要件者，應判定為廢棄物。」之結論。惟查系爭銅泥來源係污水處理廠所產生之污泥，尚未達於再生利用之狀態，呈粉狀且有相當含水量，非堅實固體，有遇水融化之特性，且含銅物質如非正常運用，逕行流入地面，將污染土壤及地下水，其自污水處理廠所產生污泥之本質，並未變更，仍應認為屬有害事業廢棄物。是尚難依前開會議結論，作為認定系爭銅泥已非有害事業廢棄物相關法令規範之對象。（二）本件經彰化縣環保局派員於94年3月30日及同年5月11日至彰化縣伸港鄉全興工業區○○路56之1號之碩泰公司貯存系爭銅泥地點稽查結果，認碩泰公司貯存方法及設施有多處未符合「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第6條第1款、第3款、第10條第1款至第4款及第6款規定，已違反廢棄物清理法第36條第1項規定，乃依同法第53條第2款規定處碩泰公司罰鍰12萬元，並限期於94年6月30前完成改善，該處分書業依據廢棄物清理法第69條所訂定之「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」第2條之規定，載明改善內容、期限及屆期未改善者，將按日連續處罰等語，該處分書雖未註明應檢具何種完成改善之證明文件，惟應改善內容已詳載於「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」，碩泰公司如認已完成改善，自可檢具證明文件報請查驗，是尚難以該處分書未有檢具改善證明文件之記載，即認本件按日連續處罰為違法。（三）碩泰公司於93年7月12日及29日因貯存於全興工業區之銅泥遭雨水沖刷明顯污染地面，因遭彰化縣環保局以彰環稽字第0930028023號處分書處罰、嗣於同年8月31日經彰化縣環保局認定改善完成部分，與本件係彰化縣環保局於94年3月30及5月11日查獲該公司之銅泥貯存方法及設施不符規定所為處分，係屬不同時間且無相關聯之處分，彰化縣環保局本可分別論罰。碩泰公司主張彰化縣環保局前後執法標準不一，違背禁止差別待遇原則，即不足採。（四）碩泰公司雖因清理許可證遭撤銷，不能再為含銅污泥之後續處理，惟就已完成處理之銅泥，仍應依規定貯存；又「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」第9條規定係指行為人於開工或執業中所產生之污染，經主管機關按日連續處罰，如停工或停業及歇業，即不再有污染行為，即停止按日連續處罰之情形，與本件並不相同，亦不得引資為免罰之依據。（五）末按廢棄物清理法第56條按日連續處罰之規定，係屬行政執行罰，係賦予主管機關於受處分人改善完成前，盡其輔導、督促受處分人改善之職責，主管機關自應於稽查後，儘速按日送達舉發通知單或處分書，以符連續處罰促使受處分人早日改善違規行為，維護環境及國民健康之立法目的，否則難謂有警惕督促之功能，而與按日連續處罰之規定有違。查彰化縣環保局分別於95年1月10日、1月24日、2月17日、2月24日及3月3日派員前往稽查，發現碩泰公司仍未完成改善，已違反廢棄物清理法第36條第1項規定，乃依同法第53條第2款規定對碩泰公司按日處罰鍰12萬元。惟除95年1月18日彰環廢字第0950001994號函所附00－000－000000號、1月27日彰環廢字第0950004088號函所附00－000－000000號、2月22日彰環廢字第0950007029號函所附00－000－000000號、3月6日彰環廢字第0950007621號函所附00－000－000000號、3月9日彰環廢字第0950008827號函所附00－000－000000號等5件處分書外，其餘處分書均未按日稽查，按日認定碩泰公司未完成改善，並按日作成處分書送達碩泰公司，督促其改善，而係與上開5件處分書，一併送達碩泰公司，是關於該等處分書，彰化縣環保局自有未盡其輔導及督促改善職責之違法，是應將該部分之處分書及訴願決定撤銷，碩泰公司其餘之訴則駁回等語。資為其判斷之論據。

五、本院按：

（一）「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：‧‧‧二、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第36條第1項規定。‧‧‧」廢棄物清理法第36條第1項及第53條第2款分別定有明文。次按「有害事業廢棄物之貯存方法，除感染性事業廢棄物外，應符合下列規定：一、應以固定包裝材料或容器密封盛裝，置於貯存設施內，分類編號，並標示產生廢棄物之機構名稱、貯存日期、數量及區別有害事業廢棄物特性之標誌。‧‧‧三、貯存容器或包裝材料應保持良好情況，其有嚴重生鏽、損壞或洩漏之虞，應即更換。‧‧‧」、「有害事業廢棄物之貯存設施，除感染性事業廢棄物外，應符合下列規定：一、應設置專門貯存場所，其地面應堅固，四周採用抗蝕及不透水材料襯墊或構築。二、應有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施。三、由貯存設施產生之廢液、廢氣、惡臭等，應有收集或防止其污染地面水體、地下水體、空氣、土壤之設備或措施。四、應於明顯處，設置白底、紅字、黑框之警告標示，並有災害防止設備。‧‧‧六、應依貯存事業廢棄物之種類，配置監測設備、警報設備、滅火、照明設備或緊急沖淋安全設備。」行為時事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條第1款、第3款及第10條亦分別定有明文。次按「有害特性認定之有害事業廢棄物種類如下：．．．二、溶出毒性事業廢棄物：指事業所產生之廢棄物，依事業廢棄物毒性特性溶出程序（以下簡稱TCLP）分析所為之以下任一結果，超過附表三之標準者：（一）TCLP之任一部分萃出液分析結果。（二）以瓶式萃取器所得之萃出液分析任一揮發性有機物項目結果。（三）金屬管制項目以TCLP萃出液直接分析結果。．．．」為有害事業廢棄物認定標準第4條第2款所明定。

（二）上訴人碩泰公司部分：上訴人碩泰公司係領有彰化縣清理許可證之民營廢棄物清理機構，於其所申請廢棄物貯存地點外之「伸港鄉全興工業區○○路56之1號」處貯存含銅污泥處理後產出物之銅泥。經上訴人彰化縣環保局人員於94年3月30日及同年5月11日至興工路56之1號之貯存地點稽查，因銅泥之貯存方法及設施有多處未符合事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條及第10條多款規定，違反廢棄物清理法第36條第1項規定，乃依同法第53條第2款規定裁處罰鍰12萬元整，並限於94年6月30日前完成改善。嗣期限屆滿，彰化縣環保局分別於95年1月10日、1月24日、2月17日、2月24日及3月3日派員前往複查，發現仍未完成改善，乃以95年1月2日彰環廢字第0950000005號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）、同年1月18日彰環廢字第0950001994號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）、同年1月27日彰環廢字第0950004088號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）、同年2月6日彰環廢字第0950005188號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）、同年2月9日彰環廢字第0950005243號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）、同年2月13日彰環廢字第0950005722號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）、同年2月22日彰環廢字第0950007029號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）、同年3月6日彰環廢字第0950007621號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）以及同年3月9日彰環廢字第0950008827號（處分書編號：00－000－000000至00－000－000000）函送共計59件處分書，按日連續處罰，此為原審認定之事實。而彰化環保局於94年4月1日採樣，同月18日完成檢測，其中鎘及其化合物檢測值雖未超出TCLP標準，然銅及其化合物則超出該標準，符合有害事業廢棄物認定標準第4條第2款所規定之要件。另原審對經上訴人處理後之系爭銅泥，函詢行政院環境保護署是否仍受有害事業廢棄物認定標準第4條第2款所規定「溶出毒性事業廢棄物」之TCLP溶出標準之規範，該署於95年11月8日以環署廢字第0950083552號函稱來源為事業污染防治設備所產生之銅污泥，屬有害事業廢棄物，雖經處理，但如尚未完成者，仍屬廢棄物，蓋原屬有害事業廢棄物之本質並未改變，故仍受有害事業廢棄物之規範等語。原審乃以上訴人對於含銅污泥處理後產出物，僅為含銅量較高之銅泥，縱使其主觀上認有商品之價值，且有準備輸往銅熔煉之計畫，然此銅泥來源係污水處理廠所產生之污泥，尚未達於再生利用之狀態，呈粉狀，且有相當含水量，非堅實固體，有遇水融化之特性，又含銅物質如非正常運用，逕行流入地面，將污染土壤及地下水，其自污水處理廠所產生污泥之本質，並未變更等由，認定系爭銅泥屬於有害事業廢棄物。並認系爭銅泥是否為有害事業廢棄物，自應依前揭規定、法令及標準認定之，行政院環境保護署91年ll月12日會議結論，僅就定含銅污泥中含銅量維持20％以上，並以用途為輸往銅熔煉廠等合乎一定之條件時，得視為商品，但未言及其他之物質條件。然系爭銅泥並非堅實固體，有遇水融化將污染環境之特性，應依規定貯存，以免銅物質外洩等情形，以其情形自應認與上開法規及標準不合，尚難依前開會議結論，作為認定系爭銅泥已非有害事業廢棄物相關法令規範之對象。經核並無上訴人碩泰公司所主張彰化縣環保局將該成品誤為廢棄物之情事。另關於上訴人碩泰公司主張其既已遭彰化縣環保局撤銷甲級廢棄物清理許可證，並勒令停工，實際上已無作業能力，依「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」第9條之規定，彰化環保局即應停止按日連續處罰等語部分，經查碩泰公司係從事有害事業廢棄物處理業務，對於處理後之系爭銅泥應依上開規定貯存，其設施亦應符合標準，彰化縣環保局係對於碩泰公司處理後之銅泥未依規定貯存，與碩泰公司處理過程中有否依規定作業處理無涉，彰化縣環保局因碩泰公司有其他廢證事由而撤銷許可證，碩泰公司雖不能再為處理污水處理廠所產生之含銅污泥，然關於處理後之銅泥，仍應依規定貯存，以防污染環境，此為碩泰公司處理廢棄物後之作為義務，不因彰化縣環保局對其撤銷許可證，而有所不同；上開按日連續處罰執行準則第9條之規定，應指行為人於開工或執業中所產生之污染，經主管機關按日連續處罰，如停工或停業及歇業，不再有污染行為，即停止按日連續處罰之情形，與本件並不相同，碩泰公司不得引資為免罰之依據。再彰化縣環保局於93年8月間固認定碩泰公司業已改善完成，惟其後彰化縣環保局多次前往檢查，發現其包裝袋多有破損，上訴人碩泰公司既有違反規定情事，自可分別處罰，非謂碩泰公司曾經彰化縣環保局認定有改善完成後，即可永保其所為之貯存方法及設施均符規定，上訴人碩泰公司主張彰化縣環保局推翻其原先認定，有違一事不二罰原則云云，自無可採。至上訴人碩泰公司既未能事先就所產之廢棄物之貯存方法（含標示）及設施妥為規劃，自不得諉稱彰化縣環保局所要求其依處理方法及設施標準為詳細之標示，其一時不能實現，即主張該處分為無效。原判決因認彰化縣環保局所為編號：95年1月18日彰環廢字第0950001994號函所附00－000－000000號、同年1月27日彰環廢字第0950004088號函所附00－000－000000號、同年2月22日彰環廢字第0950007029號函所附00－000－000000號、同年3月6日彰環廢字第0950007621號函所附00－000－000000號、同年3月9日彰環廢字第0950008827號函所附00－000－000000號等5件處分，各裁處碩泰公司12萬元罰鍰，於法並無不合，訴願決定予以維持亦無不合，而駁回碩泰公司之訴，經核認事用法均無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

（三）上訴人彰化縣環保局部分：按廢棄物清理法第36條第1項及第53條固規定規定：對事業經限期改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰。惟主管機關於執行按日連續處罰之規定時，仍應依職權調查證據，經查驗確認受處分人確未完成改善屬實，始能據以裁罰，尚難僅憑某日之查驗結果，即推定其先前期日亦有違規事實存在。又連續處罰固屬行政執行罰之性質，惟按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務，改善違規情事，維護附近居民健康。故主管機關對於行為人施予按日連續處罰，除應證明處罰之日確有違規事實存在外，其處分書應依未完成改善之日儘速作成，並即時送達相對人，用符連續處罰促使行為人及早改善違規行為，維護國民健康之立法目的。經查彰化縣環保局於94年3月30日及同年5月11日稽查認定系爭銅泥貯存方法及設施有多處未符合設施標準規定，依同法第53條第2款規定裁處罰鍰，並限於94年6月30日前完成改善。嗣分別於95年1月10日、1月24日、2月17日、2月24日及3月3日派員前往複查，並發現碩泰公司未完成改善，依法固應按日連續處罰，然廢棄物清理法既明定為「按日」，自須證明處罰當日確有違規事實存在，始得作為裁罰之基礎。惟除95年1月18日彰環廢字第0950001994號函所附00－000－000000號、同年1月27日彰環廢字第0950004088號函所附00－000－000000號、同年2月22日彰環廢字第0950007029號函所附00－000－000000號、同年3月6日彰環廢字第0950007621號函所附00－000－000000號、同年3月9日彰環廢字第0950008827號函所附00－000－000000號等5件處分書，係依據實際稽查日之查驗結果儘速作成處分，並即時送達外，其餘處分書均未按日實際稽查，即遽認定碩泰公司於該日有未完成改善之事實，容有認定事實，未憑證據之違法；且該等處分書亦未儘速作成並送達相對人，而係分別與上開5件處分書一併作成後，再合併送達碩泰公司，已失督促及早改善之作用。原判決因認彰化縣環保局所為編號：00－000－000000至00－000－000000、00－000－000000至00－000－000000、00－000－000000至00－000－000000、00－000－000000至00－000－000000、以及00－000－000000至00－000－000000等處分，既有違誤，訴願決定對此部分未予糾正，予以維持，亦有未合，爰依碩泰公司請求，將此部分予以撤銷，經核適用法規並無不當。上訴人彰化縣環保局就此部分指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。至彰化縣環保局所引臺中高等行政法院94年度訴字第686號判決之見解，尚無拘束本院之效力，附此敘明。

六、據上論結，本件兩造上訴均為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異