最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第194號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第194號

上訴人

亞得營造有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

陳明良律師

被上訴人

臺北市政府工務局水利工程處

代表人

乙○○

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國95年12月28日臺北高等行政法院95年度訴字第1047號判決，關於其敗訴部分，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人參與被上訴人（原名臺北市政府工務局養護工程處，民國《下同》95年8月1日起更名為臺北市政府工務局水利工程處）於94年9月間辦理之「臺北市河川河面漂流物清除第2期工程」案（下稱系爭招標案）之投標，於94年9月27日由亞倡工程有限公司（下稱亞倡公司）得標後，被上訴人已將上訴人繳納之押標金（含超出招標文件所定額度溢繳部分）計新臺幣（下同）40萬元返還上訴人。嗣被上訴人發現上訴人招標文件所檢附之押標金支票與得標廠商亞倡公司所繳納之押標金支票有連號之情形，認上訴人有政府採購法第50條第1項第5款不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，另有同法第31條第2項第8款影響採購公正之違反法令行為，遂以94年10月20日北市工養工字第09465767001號函（下稱原處分）知上訴人，依同法第31條第2項追繳押標金及其溢繳部分計40萬元。上訴人不服，提出異議，經被上訴人以94年11月4日北市工養工字第09466277701號函（下稱異議處理結果）復略以，仍依政府採購法第50條第1項第5款及第31條規定辦理。上訴人不服該異議處理結果，提出申訴，經遭駁回，遂循序提起行政訴訟。經原審法院為一部分勝訴一部分敗訴之判決，上訴人對其敗訴部分不服，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：上訴人向系爭招標案投標廠商以外之錕發工程有限公司（下稱錕發公司）借款，取得淡水第一信用合作社開立面額40萬元現金支票乙張，用以繳納系爭招標案之押標金20萬元及溢繳金20萬元，上訴人並未代得標廠商亞倡公司繳納，亦未委由亞倡公司或他廠商代上訴人繳納，核無押標金由同一人或同一廠商繳納之情事，更無由同一人或同一廠商申請退還情形，上訴人追繳該押標金，欠缺事實依據，有違背法令致侵害上訴人財產權情事。又上訴人投標系爭招標案，因錯誤而在公告押標金20萬元以外，溢繳20萬元，其並非押標金；縱認上訴人有政府採購法第31條第2項第8款情事，被上訴人亦僅得依同法第31條第2項規定追繳押標金20萬元，至溢繳20萬元部分則無追繳之法律依據，被上訴人併予追繳，顯無理由。原判斷援引非法律之「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第14條第2項規定及行政院公共工程委員會（下稱工程會）92年11月6日工程企字第09200438750號函釋（下稱工程會92年函釋），作為剝奪上訴人憲法所保障財產權之依據，就上訴人溢繳之20萬元亦予以追繳，顯屬違法不當等語，求為判決將申訴審議判斷、異議決定（異議處理結果）及原決定（原處分）均撤銷。

三、被上訴人則以：上訴人及得標廠商亞倡公司之押標金，確實以錕發公司於淡水第一信用合作社龍形分社之00-000000-0帳戶，於94年9月26日轉帳80萬元所開立之2張面額各40萬元之連號支票，分別由上訴人及亞倡公司依投標須知規定附於投標文件中投標，被上訴人依工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令（下稱工程會91年令）第2點認定該2廠商有「押標金由同一人或同一廠商繳納者」情形，並依政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理；另依工程會92年函釋，以上訴人有政府採購法第31條第2項第8款工程會認定之影響採購公正之違反法令行為，依同法第31條第2項追繳已發還之所繳押標金（含超出招標文件所定額度部分），於法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人與得標廠商亞倡公司附於投標文件內之押標金支票，係自錕發公司設於淡水第一信用合作社龍形分社之00-000000-0帳戶，於94年9月26日轉帳80萬元由該龍形分社同時開立之2張面額各40萬元，以被上訴人為受款人之連號支票等情，為上訴人所不爭執，並有各該支票、臨櫃服務手續費收據、存摺交易往來明細表等件影本在原處分卷（2之1卷第96至99頁）可稽，足見系爭招標案押標金形式上雖以投標廠商上訴人與亞倡公司之名義繳納，但其資金流程既係自錕發公司之金融機構存款帳戶轉帳，由該金融機構簽發指定自己付款之支票（實同現金）支付，實質上系爭招標案之押標金繳納者確為同一廠商錕發公司，被上訴人認定上訴人與亞倡公司有「押標金由同一人或同一廠商繳納」之情形，核無違誤，而兩張用以給付押標金之支票又屬一次轉帳同時開立之連號支票，顯見其間之密切關聯性。又依錕發公司登記資料顯示，錕發公司係工程公司，並非財務公司，上訴人卻於94年10月7日發函向被上訴人表示其係委由錕發公司辦理本件投標之押標金業務，因錕發公司係代辦押標金之財務公司，其與錕發公司純屬借貸業務云云（見原處分卷2之1卷第100、110頁），可見上訴人與錕發公司之關係亦非比尋常，況上訴人就所謂借貸關係並未舉證以實其說，所稱係向錕發公司借用押標金一節自難採信。是被上訴人綜合上開資金流程之關聯性及其相關情狀之異常性，認係符合政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形，並無不合。㈡政府採購法第31條第2項第8款有「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之規定，即授權主管機關工程會得於該第31條第2項規定7款情形之外，另行認定「其他有影響採購公正之違反法令行為」。工程會92年函釋：「．．．二、機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法（下稱本法）第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。．．．」被上訴人據此以本件有政府採購法第31條第2項第8款情形，應予追繳已返還之押標金，固非無據。惟查，政府採購法第31條第2項前段規定所謂：「其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳」之「押標金」，係指同法第30條第1項前段所定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金」之「押標金」而言，此為法律體系解釋所應然。故依政府採購法第31條第2項不予發還（沒收）或予以追繳之「押標金」，係指投標廠商依招標文件規定須繳納之押標金；依政府採購法第30條第3項授權訂定之「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第14條第2項規定：「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還。但採用複數決標之採購，廠商依其所投標之項目合併繳納押標金者，其不予發還之金額應依個別項目計算之。」全部不予發還之「押標金」，亦係指投標廠商依招標文件規定須繳納之押標金。若非依招標文件規定須繳納之金額，即難援引上開法令予以沒收。蓋投標廠商僅有依招標文件規定額度繳納押標金之義務，超出招標文件規定額度繳納之金錢，既無須繳納，即屬無法律原因而給付，辦理採購的機關本負有返還之義務，自不生「不予發還（沒收）」之問題。工程會92年函釋竟謂：「依『押標金保證金暨其他擔保作業辦法』第14條第2項規定，廠商繳交之押標金應全部（含超出招標文件所定額度部分）不予發還」等語，其指「含超出招標文件所定額度部分亦不予發還」，乃增加法令所無之限制，應不予適用。本件招標案招標公告所載須繳納之押標金為20萬元，上訴人既以金融機構所簽發40萬元之支票繳交，揆諸前開說明，辦理採購之機關對於其溢繳部分本應發還，然被上訴人卻於返還上訴人所繳押標金40萬元（含溢繳部分）後，引據上開工程會92年函釋，除追繳上訴人應繳之20萬元外，另將溢繳之20萬元一併追繳，原決定就此追繳押標金溢繳20萬元部分，於法即有未合。㈢綜上所述，原決定（原處分）及異議決定（異議處理結果）關於追繳押標金溢繳20萬元部分既有違誤，申訴審議判斷未加糾正，仍予維持，容有未洽，應將申訴審議判斷、異議決定（異議處理結果）及原決定（原處分）關於追繳押標金溢繳20萬元部分均撤銷。至原決定（原處分）及異議決定（異議處理結果）關於追繳押標金20萬元部分，申訴審議判斷予以維持，並無違誤等詞，為其判斷基礎，因而撤銷申訴審議判斷、異議決定（異議處理結果）及原決定（原處分）關於追繳押標金溢繳20萬元部分，並駁回上訴人其餘之訴。

五、本院查：㈠按「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，．．」、「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰．．．八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「（第1項）投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：．．．五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。．．．七、其他影響採購公正之違反法令行為。（第2項）決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。（第3項）第1項不予開標或不予決標，致採購程序無法繼續進行者，機關得宣布廢標。」政府採購法第9條第1項、第31條第2項第8款及第50條分別定有明文。次按，主管機關工程會91年令：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：．．．二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。．．．」及92年函釋：「．．．機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法（以下簡稱本法）第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。．．．」又按，被上訴人之工程、財物、勞務採購投標須知第13點規定：「．．．投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。前項第（八）款所稱違反法令之行為，依行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820號令，認定如下：．．．（二）押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。．．．」㈡經查，本件上訴人與亞倡公司等廠商參與被上訴人辦理系爭招標案之投標，依卷內資料及原審認定事實，上訴人招標文件所檢附之押標金支票與得標廠商亞倡公司所繳納之押標金支票有連號之情形，乃上訴人不爭之事實，雖上訴人稱其係向錕發公司借款40萬元以繳納押標金，並提出錕發公司出具之證明書及上訴人出具之借據為證，但依被上訴人異議處理結果函，略載：「錕發公司所營事業資料並無代辦押標金或押標金融資項目，亞倡公司之負責人與錕發公司之負責人為同一人（即張金全），登記地址同為『臺北縣八里鄉○○路○段100巷6號2樓』，貴公司異議表示『因異議人公司當時資金不足，乃向曾辦理押標金融資之錕發公司調度．．．為何與另投標廠商亞倡公司所繳交之支票付款人相同且連號，異議人確不知情』等說詞，不足採信。此外，本採購案之押標金為20萬元，貴公司既然資金不足，竟又與亞倡公司不約而同溢繳20萬元，貴公司與亞倡公司及錕發公司間似非單純借貸關係」等語，則被上訴人認上訴人與亞倡公司之押標金由同一廠商錕發公司繳納，難謂無重大異常關聯，而有影響採購公正之違反法令行為，據此依前開政府採購法規定、工程會令（函）釋及被上訴人投標須知，追繳上訴人20萬元押標金，核無不合。原判決業已詳述不予採信上訴人主張借貸關係之得心證之理由，經核尚無違反證據法則之違背法令情形。㈢被上訴人業於其招標須知中規定，投標廠商有其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，追繳其已發還之押標金，至所稱其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，依主管機關工程會91年令認定；而主管機關工程會91年令及92年函釋規定，押標金由同一人或同一廠商繳納者，得依政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理，並依同法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，不予發還或追繳其押標金；本件上訴人既參與系爭招標案之投標，應認其已同意遵守上開規定，自無上訴人所訴不符合法條文義、授權本旨及行政行為明確性原則之情形。原判決已就本件爭點即上訴人參與系爭招標案之投標時，與亞倡公司間之投標文件內容是否有重大異常關聯之情形，而有影響採購公正之違反法令行為等節，明確詳述其得心證之理由，有如前述，並與前開政府採購法規定、工程會令（函）釋及被上訴人投標須知要無不合。上訴人執原審法院就亞倡公司乙案所為95年度訴字第1467號判決之判斷理由，主張原判決不利於上訴人部分有適用法規不當之違法云云，惟上開判決係具體他案，並不能拘束本院之判斷，所訴委不足採。㈣至上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決不利於上訴人部分違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異