臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)98年度訴字第90號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 09 月 30 日

臺中高等行政法院判決
98年度訴字第90號98年9月16日辯論終結原　　　告　亞洲水泥股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　李家慶　律師
凃榆政　律師
被　　　告　台灣電力股份有限公司台中發電廠
代　表　人　乙○○
訴訟代理人　蔡瑞煙　律師
複　代理人　周復興　律師
上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國98年1月17日訴第0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告參與被告所辦理「中一至中四機石灰粉210,000公噸、中五至中十機石灰石粉300,000公噸」採購案，被告於民國97年9月16日就系爭採購案開標時，以原告及南
華水泥股份有限公司投標封等文件上之聯絡電話號碼相同，且外標封投寄地址編排及字樣相同，符合政府採購法第50條第1項第5款規定，乃決定不予開標，並依同法第31條第2項
第8款規定，不予發還押標金。原告不服，提出異議，復不
服被告97年10月6日D中廠字第09710000211號函仍維持原決
定之異議處理結果，乃向行政院公共工程委員會提起申訴，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：申訴審議判斷、異議決定及原決定均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：
㈠政府採購法第50條第1項既稱投標文件「內容」，則其所規
範者，自應指標封內之投標文件內容而言，而不及於外標封上之黏貼紙，亦即該黏貼紙應非屬投標文件之內容。被告於開標當天並未將原告及南華水泥股份有限公司（下稱南華公司）之標封拆封開標，則被告僅以原告與南華公司之「外標封黏貼紙」所載之聯絡電話及外標封投寄地址編排格式相同（系爭標案僅原告與南華公司之「外標封黏貼紙」之格式及其上所載之聯絡電話相同，至外標封本身並非同一形式），即逕認二者之投標文件內容有重大異常關聯之情形，顯屬率斷，且不符政府採購法第50條第1項第5款之規定。
㈡原告與系爭標案之另一投標廠商即南華公司皆屬遠東集團之成員，兩家公司並為母子公司之關係企業，且分別設址於遠企大樓30、31樓與31樓。按相關行政主管機關及法院實務均已明白肯認私人企業之關係企業得同時參與政府採購之投標，不可逕以關係企業同時參與政府採購標案，即認屬政府採購法第50條第1項第5款規定情形，而仍應視個案事實，有無同一人或同一廠商所為之相關情形，以為判斷，此有行政院公平交易委員會88年11月9日（88）公貳字第8804495-001號函、行政院公共工程委員會（下稱工程會）98年1月19日工
程企字第09800007980號函、台灣高等法院98年度上易字第
456號刑事判決可稽。又關係企業彼此間，其地址與電話相
同者甚為常見，能否視為有重大異常關聯，非無疑問，否則即不啻剝奪關係企業廠商投標之權利。被告審酌本件個案具體之事實，僅以原告與關係企業南華公司之經濟部公司登記資料、財政部營業登記資料及原告公司電話明細表、原告公司協理楊桐欣先生同時身兼南華水泥公司總經理、原告與南華水泥公司登記設址等資料，遽謂原告與南華公司之投標有重大異常關聯，進而認即有影響採購公正之行為，顯與前揭見解有違。
㈢原告與南華公司外標封上黏貼紙之格式所以相同，事實上乃係因原告相關之關係企業長期參與相關經營業務之政府採購標案，是有關投標作業所需之外標封以及相關投標資料字體及編排方式等，乃備有一定之電腦檔案格式，而原告針對系爭標案投標時，事實上即係沿用原告原電腦存放之檔案格式，而僅於參與系爭標案之投標作業時，略作局部之修正，此觀諸被告於97年12月19日申訴審議機關預審會議所提呈有關原告於另案，即95年度投標案之外標封黏貼紙亦屬同一格式即明。而有關南華公司之外標封，其投寄地址之編排及字樣所以與原告之編排字樣相同，亦實係出於上述之原因。有關上情，就一般關係企業而言本屬常情，並無任何異常，更無所謂有重大異常關聯之情形。
㈣按無論係鈞院或申訴審議機關，僅得就原處分機關所認定之事實與適用法律之正確妥適與否為審理或審議，非可逾越原處分認定之事實範圍而為審議，否則即屬違法（最高行政法院91年度判字第694號判決參照）。依被告異議決定函說明
三，可知其所認定之事實係「原告與南華公司於系爭標案，有外標封之聯絡電話號碼相同且外標封投寄地址之編排及字樣亦相同」乙事，進而決定不予開標及不予發還押標金。詎申訴審議機關竟逸脫原處分及被告異議決定所認定之事實範圍，另認原告與南華公司有「就投標文件觀之顯係為同一廠商或同一人所為」之事實，顯屬違法。且被告於本件另主張原告與南華公司關於內標封信封外之黏貼紙使用相同格式、編排及字體，及「石灰石粉採購招標說明書」其右上角公司用印大小章相同等節，亦逾越前揭認定之事實，而非屬本件所得審理之範圍。另有關「石灰石粉採購招標說明書」右上角公司用印大小章相同之部分，實係因應被告承辦人員要求，而依招標案件慣例蓋印之結果，不得率爾認定原告與南華水泥公司投標文件之「內容」即有重大異常關聯。
㈤系爭標案中，有關原告之投標文件係原告之業務部襄理陳正添在台北總公司辦公室內製作填寫，至南華公司之投標文件則係由南華公司管理組副主任賴金龍在其任職之南華公司台中廠製作填寫，二人於準備投標作業時並無任何聯繫，且原告與南華公司之投標價格，均係由各自公司之主管決定。至於押標金之支應來源，原告與南華公司亦係各自由自己公司申請作業後，各別向銀行申請開立支票，均業經證人陳正添及賴金龍於鈞院審理南華公司98年度訴字第79號案件中，證述明確。再參該案證人陳明燦及楊桐欣之證述，均可證明，原告與南華水泥公司係各自決定參與投標，並各別決定投標價格，二公司人員均未因本件標案而就投標價格相互聯繫或商議。足證本件並無由同一人或同一廠商所為之情形，更無任何影響決標價格之意圖或影響採購公正之行為。被告雖以證人楊桐欣證稱：「我們關係企業很多，都由集團財務部門處理押標金」，主張原告與南華公司押標金來源相同且事先有所謀議等語，惟楊桐欣所言應係指南華公司與原告均有獨立、分開之會計帳務，故關係企業處理押標金事宜，均係由集團各公司處理。如此方符證詞前後文義，亦與原告所屬關係企業中，並無集團共同財務部門之實情相符。被告片段擷取逕為曲解，自非可採。
㈥鈞院另案審理南華公司案件時，依鈞院勘驗原告與南華公司投標文件之結果，雙方所使用之外標信封及內標信封，無論其顏色、大小及形式則均非同一形式。且經比對投標文件之「招標、投標及契約文件」及「報價單」後，可知兩者所載投標廠商聯絡人、電話、傳真等，已不相同。甚且就投標文件填載之「內容」論之，兩者書寫方式亦大相逕庭（原告為承辦人親筆書寫，南華水泥公司則以橡皮圖章蓋印），又就書寫筆跡及填載價格，兩者亦有上表所列之明顯差異，是兩者投標文件間，實難謂有重大異常關聯之情事，更顯非同一人或同一廠商所為，且並無假性競爭之情事。另系爭標案被告之預算總金額為813,450,000元，合計採購石灰石粉51萬
公噸，依此換算被告採購石灰石粉每公噸之預算單價為1,595元，而原告考量新竹廠之石灰石粉經營成本每公噸為1,030.8元，加計12元利潤（即1.2%利潤）後，投標價格為每公噸1,043元，是原告之標價既低於被告之預算單價，該投標價
格即具備競標能力及得標機會，自非假性競爭。
㈦縱認被告不予開標之決定尚非無理由，惟被告不予發還押標金之決定，亦顯有違法情事。按被告引以為沒收押標金依據之工程會92年11月6日工程企字第092004738750號函，係針
對「投標廠商間押標金來源明顯相同」之情形所作之解釋，而不及本件投標廠商間外標封之聯絡電話號碼相同之情形，被告逕予援引，自非適法。又依大法官釋字第313號、第394號、第402號及第619號解釋意旨，對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，因涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律或法律授權以命令為補充規定，不得捨法規命令不用，而以發布行政規則替代。按政府採購法第31條第2項第8款，核其性質係屬涉及人民財產權限制之規定，而該法條雖授權主管機關工程會得就「影響採購公正之違反法令行為」為補充之認定，惟工程會亦應依據該授權而訂定法規命令，並依據行政程序法第157條第3項之規定發布於政府公報或新聞紙，以使人民得以預見，始得對於違反該法規命令之人民加以處罰。工程會前揭函文係函覆台灣菸酒股份有限公司，並副知工程會內部所屬之單位，而未發布於政府公報或新聞紙，除不符行政程序法第157
條第3項之規定而無效或未生效力外，亦違反上開大法官解
釋意旨。被告雖主張該函僅係行政規則，一經下達即生效力等語，惟政府採購法第31條第2項第8款因涉及人民財產權之侵害，而不得以行政規則替代已如前述，且其亦未依據行政程序法第160條第2項之規定，刊登於政府公報發布。況依大法官會議釋字第505、566及609號等解釋意旨，以職權發布
解釋性行政規則，如增加法律或法律授權之法規命令所無之限制，則與憲法第23條法律保留原則牴觸，應不予適用。立法者既未將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」納入政府採購法第31條第2項所列各款得沒收押標金
之列，足見係有意將之排除（台北高等行政法院95年度訴字第1467號判決參照），工程會上開函文將其納入規範得沒收押標金之列，顯係以行政規則增加母法本無之限制，自屬違法。
㈧按立法者有意將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，排除在得沒收或不予發還押標金規定之外已如前述，況行政院於97年9月30日函送立法院「政府採
購法部分條文修正草案」，該草案始將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」增訂於政府採購法第31
條第2項第6款而納入規範得沒收押標金之列，亦可知該情形本係排除在現行政府採購法第31條第2項所列各款得沒收押
標金規定之外。被告逕以原告與南華公司之投標文件內容涉有重大異常關聯，即為沒收或不予發還原告押標金之決定，亦顯然違反行政程序法第4條所揭櫫之法律優位原則。再者
，「重大異常關聯」並非行為本身，乃係行為情狀，而「情狀」本不生違反法令之問題。工程會92年11月6日工程企字
第092004738750號函顯係將「投標文件內容有重大異常關聯」之「情狀」指為「有影響採購公正之違反法令行為」，且被告或申訴審議機關均未指出原告究係違背何具體法令及有何事證證明原告影響採購公正，此顯與政府採購法第31條第2項立法原意、同條項第8款法條文義及授權本旨相違，並違反行政程序法第5條規定之行政行為明確性原則（台北高等
行政法院95年度訴字第1467號判決意旨參照）。被告雖援引最高行政法院98年度判字第194號判決等3則，惟其基礎事實亦均係投標廠商之押標金支票連號或押標金資金來源出自相同廠商之情形，與本件不同，自不得任意比附援引。
㈨按國內之關係企業如同時參與同一標案之投標時，是否因該關係企業間資源共享之因素，而使用共同之電腦列印格式及聯絡電話，即當然視為有重大異常之關聯，已非無疑。且政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之規定，對於關係企業言之，亦實難以預見其規範之界限何在，而招標機關事實上亦無從衡酌關係企業之特性，而客觀公允地判斷關係企業同時投標時，是否確實有影響採購公正之違反法令行為，從而對於關係企業而言，政府採購法第31條第2項第8款「有影響採購公正之違反法令行為」之規範，顯不符大法官釋字第491號解釋
意旨揭櫫之「法律明確性原則」。立法院特於98年4月14日
及6月12日院會會議提案討論，建議就關係企業同時參與同
一採購案件，應由政府建立明確之規範，俾在法規範內容構成要件明確之情況下，關係企業始得預見其同時參與同一標案時所應遵循之界限何在，避免因同屬關係企業而發生廢標及沒收押標金之爭議。益證本件被告在未考量關係企業上開資源共享之特性下，即逕依政府採購法第31條第2項第8款之規定，為沒收押標金之決定，自與法律明確性原則相違。
四、被告答辯略以：
㈠被告於系爭標案開標前，即發現原告與南華公司所提出之投標文件，其外標封之公司聯絡電話號碼、投遞地址之編排及字樣均相同，乃依工程會91年11月27日工程企字第09100516820號函，認定原告與南華公司有政府採購法第50條第1項第5款「不同投廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」情形
，就其所投之標不予開標，並依該會92年11月6日工程企字
第09200438750號函，以原告與南華公司另構成同法第31條
第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，不予發還押標金，並無違誤。
㈡政府採購法第50條第1項第5款之規定，係91年修正時增訂，增訂之目的在防止假性競爭。再依同法第48條第1項規定，
有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標。原告與南華公司於投標時，無法確知投標廠商家數，投標家數不足時，補足投標家數（陪標），使不生不足法定投標家數而流標，已相對發生影響力，降低競標之功能。故形式上雖係不同廠商參與投標競爭，實質上則屬假性競爭之行為，將相對影響競標結果，自難謂未影響採購行為之公正，除有南華公司於申訴時一再主張各自參與投標之目的係在增加得標機會可資證明外，並有最高行政法院98年判字第194
號、台北高等行政法院97年訴字第1416號判決足徵。
㈢工程會審酌「經濟部公司登記資料」、「財政部營業登記資料」及原告所提「亞洲水泥股份有限公司電話明細表」，查明原告公司協理楊桐欣，同時身兼南華公司總經理，且兩家公司所在地分別為「台北市大安區○○○路○段207號31樓」
與「台北市大安區○○○路○段207號30、31樓」，以及兩家
公司所投標外標封之電話號碼及投遞地址之編排及字體形式方式皆為相同，而綜合該證據觀之，認足證原告之行為已堪認定影響採購之公正。並再審酌系爭標案原告與南華公司之電話號碼均為00-00000000，而依被告所提出過去參與投標
之文件，91年度電話號碼南華水泥公司為00-00000000、原
告為00-00000000，93年度南華水泥公司為00-00000000，原告為00-00000000，認定就投標文件觀之，系爭採購顯係為
同一廠商或同一人所為，原告以事實上並無所悉一詞辯稱無假性競爭之行為，洵不可採。再依南華水泥公司所提出之房屋租賃契約書所載，南華水泥公司係向原告承租31樓內約2
坪面積作為辦公室使用，並於契約書第4條約定：「甲方（
原告）出租之標的物在本契約存續期間內如有搬遷至他處時，乙方（南華公司）同意隨同甲方搬遷至新標的物處所，並按原承租面積繼續作為辦公室使用，不得提出任何異議」，以及南華公司陳明該公司投標價格係由總經理楊桐欣依分層負責全權決定，更顯見其間之密切關聯性，實難謂非假性競爭，而無影響採購行為之公正。
㈣鈞院於另案審理南華公司案件，於98年4月21日當庭開封勘
驗原告與南華公司之投標信封及其內容後，確認下列事項：⑴投標信封（外標封）上「投標資料」所載之聯絡電話相同，以及所載投標廠商、地址、聯絡電話、採購案號、招標標的使用之格式、編排及字體，亦均相同。⑵投標信封內檢附之內標封，不論係「規格標」或「價格標」，其上所載之聯絡電話，以及所載投標廠商、地址、聯絡電話、採購案號、招標標的使用之格式、編排及字體均相同。⑶規格標標封內檢附之投標文件「石灰石粉採購招標說明書」，不論係中一至四機或中五至十機之說明書，其上用印之頁碼（第1、3、5頁）及用印之位置（右上方），均完全相同。足證原告及
南華公司參與系爭投標，所提出之投標文件等顯係同一廠商或同一人所為，形式上雖為不同廠商參與投標競爭，實際上則為假性競爭之行為。原告雖稱係被告承辦標案人員要求於右上角蓋用公司大小章，而依招標案件慣例蓋章之結果，惟所述並非事實，被告否認。原告與南華公司所提出之投標文件，應係兩家公司謀議協商後所為，兩家公司投標標封（包括外標封、規格、價格及資料等），均係同一部電腦打出後列印，除有改好廠商名稱、地址外，疏漏未改及電話號碼。且南華公司總經理楊桐欣到庭證述：「押標金由集團的財務部門處理，我們的關係企業很多，都由集團財務部門處理押標金。」等語，更足證除押標金來源相同外，原告與南華公司於投標前即有謀議，並彼此互知。
㈤南華公司人員賴金龍雖證稱「自93、95、97年起南華都有參與投標」、「外標封一直以來我都留台北專線電話」等語，惟事實上南華公司自91年起即參與投標，外標封聯絡電話91年為台中00-00000000、93年為00-00000000、95年為00-00000000，均有不同，賴金龍所述已有不符。另不論南華公司
起訴狀所載或賴金龍代理南華公司在公證人前之陳述，均稱應繕打聯絡電話[phone]（總經理楊欣桐專線）誤繕為
00-00000000，與其證述特意留下陳正添00-00000000專線電話，明顯未合。尤其既稱總經理楊桐欣已派駐大陸，專線電話無人接聽，則何以不留與招標、投標及契約文件內所填寫之聯絡電話，竟留原告公司人員陳正添之專線電話，更與常理相違。再參酌南華公司93、95年以電腦列印之標封資料，比對原告公司95年電腦列印之標封資料，兩者之字樣顯然不同（尤其聯絡電話、採購案號或統一編號所列阿拉伯數字）；另在地址部份，南華公司繕打為「三十一樓」，原告公司則繕打為「30、31樓」，亦有不同。另比對系爭標案，則不論外標封或規格、價格、資料等標封，南華公司與原告公司使用之字體、字樣完全相同；即使在住址部分，南華公司為「三十一樓」，原告公司亦為「三十樓」；益見兩家公司所提出之投標文件應係同一廠商或同一人在同一地點所製作。賴金龍證稱投標標單是其在台中製作填寫，原告公司標單是在台北製作填寫，並非事實。
㈥南華公司總經理楊桐欣雖當庭提出原告公司派遣職務人事命令公文，稱其於97年8月1日業經原告公司派到大陸，惟該人事命令應係事後補作，被告否認該文書之實質真正。且依楊桐欣先後證稱，既係重心在南華公司業務，而較無參與原告公司業務，何以又由原告公司派駐中國大陸？經原告公司派往中國大陸後，又如何得以兼任所稱負重大責任之南華公司總經理職務？明顯有背悖於常理。縱令楊桐欣所述為真，但亦適足以證明南華公司與原告公司雖形式上為獨立兩家公司，但實質上與同一廠商或同一人無異，此由楊桐欣復再證述：「押標金由集團的財務部門處理。我們的關係企業很多，都由集團財務部門處理押標金」等語，更足明悉。益見南華水泥與原告公司參與系爭投標，事前即有謀議，並彼此互知。另證人陳明燦現任職原告公司國內業務處經理、證人陳正添原任職原告公司襄理，均與兼任原告公司協理之南華公司總經理楊桐欣有從屬關係，復基於受任於原告公司之利害關係，其等有關參與系爭標案過程之陳述，均非事實，自難採據。
㈦政府採購法第50條第1項已明定投標廠商有該項所列各款情
形，經機關於「開標前」發現者，其所投之標應不予開標，且行政院公共工程委員會88年8月4日工程企字第8811282號
函亦釋明：政府採購法第50條第1項所列各款情形，並非同
法第48條第1項所稱3家以上合格廠商之要件，而係作為機關對個別投標廠商所投之標不予開標或不決標予該廠商之依據。足見政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，所稱之「投標文件內容」，包括外標封所示廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、信函號碼等，並有前開行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820號函及經濟部95年3月24日經稽字第09504360670號函足稽。原告主張該款所稱之投標文件內容，應
僅指標封內投標文件而言，即有誤認。
㈧原告雖引用台北高等行政法院95年度訴字第1467號判決意旨，惟該判決見解並不為最高行政法院所採，有該院98年判字第194號、第239號及第240號等判決意旨足佐。其中最高行
政法院98年判字第194號判決，更指明台北高等行政法院95
年度訴字第1467號判決係具體他案，並不能拘束該院之判斷。另行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函，亦非僅就投標廠商間押標金來源相同所為之釋示。又申訴審議判斷是以原告及南華公司投標之外標封之聯絡電話號碼相同，且地址編排及字樣均相同等情，認定原告構成政府採購法第31條第2項第8款規定，並綜合各項證據認定足證原告之行為已勘認定影響採購之公正，以及就投標文件觀之，顯係同一廠商或同一人所為，原告以事實並無所悉，辯稱無假性競爭行為，洵不可採而駁回原告申訴，並無原告所稱逾越原決定及異議決定機關所認事實之外而為審議之情事。
㈨原告雖提出「政府採購法部分條文修正草案」，主張「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」原排除在現行法第31條第2項所列各款得沒收押標金之外等語，惟「不同
投標廠商間之投標文件內容有重大關聯」之情形，原即為主管機關行政院公共工程委員會認定為有影響採購公正之違反法令行為，得以適用政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令者」之規定，不予發還或追繳押標金，有該會92年11月6日工程企字第09200438750號函足稽。前開修正草案係參考上開函旨，將該事由單獨增列為一款，並非現行政府採購法第31條第2項規定未列
入規範，除有修正草案理由三之（二）可參外，並有最高行政法院98年判字第194號、第239號及第240號判決可供參酌
，原告誠屬誤解。
㈩原告雖主張工程會92年11月6日工程企字第092004738750號
函違反大法官釋字第313號及第524號解釋意旨，且該函並未正式發布，應屬無效或未生效力等語，惟前揭函釋係該會為執行政府採購法第31條第2項第8款規定所為釋示，與上開兩號解釋意旨所指「法律授權以命令為補充規定」無涉，核其性質應屬行政程序法第159條第2項第2款所稱之行政規則，
自得由主管機關本於法定職權為之，並無違反法律保留原則。另工程會該函已上網公告，無原告所稱無從預見之情事。且行政規則只要符合下達之程序，以適當方法令眾人廣為週知，即屬合法有效，縱未由機關首長簽署並登載於政府公報發布而存有瑕疵，亦無礙於其效力（最高行政法院95年判字第1935號、97年判字第530號、97年判字第664號判決及台北高等行政法院94年度訴字第3087號判決足稽），原告主張並非可採。
五、本件兩造之爭點為：被告依行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820號函，以原告及南華公司投標
之外標封之聯絡電話號碼相同，且地址編排及字樣均相同，認定原告有政府採購法第50條第1項第5款情形，而決定不予開標；及依該會92年11月6日工程企字第09200438750號函，認定原告因前揭情事，而有同法第31條第2項第8款情形，決定不發還原告押標金，是否適法？
六、按政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定，視同訴願決定。準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。機關依政府採購法第50條第1
項第5款取消廠商之次低標決標保留權，同時依據投標須知
，以不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，認廠商有同法第31條第2項第8款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不予發還其押標金。廠商對不予發還押標金行為如有爭議，即為關於決標之爭議，屬公法上爭議。廠商雖僅對機關不予發還押標金行為不服，而未對取消其次低標之決標保留權行為不服，惟此乃廠商對機關所作數不利於己之行為一部不服，並不影響該不予發還押標金行為之爭議，為關於決標之爭議之判斷。因此，廠商不服機關不予發還押標金行為，經異議及申訴程序後，提起行政訴訟，行政法院自有審判權(最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會
議決議意旨參照)。是本件原告參與被告所辦理「中一至中
四機石灰粉210,000公噸、中五至中十機石灰石粉300,000公噸」採購案，經被告以有符合政府採購法第50條第1項第5款規定，乃決定不予開標，並依同法第31條第2項第8款規定，不予發還押標金，原告不服，提出異議，被告仍維持不予發還押標金之決定，原告向行政院公共工程委員會提起申訴，亦遭駁回，本院自有審判權。另原告對於被告不予開標及不發還押標金之決定，業於97年9月16日向被告提出異議，並
於同月25日補提異議理由書(審議判斷卷相證5,6)，被告97
年10月6日D中廠字第09710000211號函仍維持原決定之異議
處理結果(本院卷15頁)，有敘述理由說明不發還押標金之決定部分，而未言及不予開標部分，惟已引用政府採購法第50條第1項第5款之規定，雖有漏未說明依該規定不予開標之情形，惟原告向行政院公共工程委員會提起申訴，其申訴補充理由書亦表示對被告不予開標及不發還押標金之異議處理結果不服，被告亦對該會陳述依政府採購法第50條第1項第5款之規定不予開標，行政院公共工程委員會亦對被告不予開標及不發還押標金之決定，予以審議判斷，是關於被告不予開標之部分，原告亦已踐行異議及申訴程序，該部分起訴亦屬合法，均合先敘明。
七、次按「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標﹔於開標後發現者，應不決標予該廠商：．．．不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者．．．。」、「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」分別為政府採購法第50條第1項第5款及第31條第2項第8款所明定。「除另有規定外，投標廠商有政府採購法第31條第2項情形之一者，其所繳納之押標金不予
發還，其已發還者，並予追繳。」被告於本採購案之財物採購投標須知第伍項押標金5.5亦有明定(同卷71頁)。
八、再按政府採購法立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，為同法第1條所明定。另按政府採購法第50條第1項第5款之規
定，其立法理由在於防止假性競爭行為，期使所有競爭廠商公平競爭，並藉由廠商競爭而優化投標條件，以確保、提升採購品質之立法目的。再者，依政府採購法第48條第1項規
定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標．．．」是如依不同投標廠商間之投標文件內容，有廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同之情形，以此即可觀出彼此間有重大異常關聯，渠等於投標時，因無法確知投標廠商家數，使投標家數不足時，補足投標家數（陪標），致不生不足法定投標家數而流標，此已對於投標結果發生影響力，而降低競標之功能，形式上雖係由不同廠商參與投標競爭，實質上仍屬假性競爭之行為，將相對影響競標結果，自難謂未影響採購行為之公正。
九、又按政府採購法規定之主管機關行政院公共工程委員會，依政府採購法第50條第1項第5款及第31條第2項第8款之規定，於91年11月27日工程企字第09100516820號及92年11月6日工程企字第09200438750號函分別函釋：「機關辦理採購有下
列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：．．．廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者」及「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」因政府採購法第第31條第2項第8款明文規定，其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，投標廠商所繳納之押標金不予發還，該會有自行訂定標準認定之權限，該2函釋意旨所訂定之標準，符合政府採購法上開
規定立法目的及精神，又未創設法律所未規定之限制及義務，得予援用。且依該款規定之意旨，得就具體個案情形為認定，自不以訂定「法規命令」之方式為限。至原告稱該會92年11月6日工程企字第09200438750號函，係函覆台灣菸酒股份有限公司，並副知工程會內部所屬之單位，而未發布於政府公報或新聞紙，不符行政程序法第157條第3項之規定而無效或未生效力等云。惟此函釋係該會執行政府採購法第31條第2項第8款規定所為釋示，核其性質屬行政程序法第15 9條第2項第2款所稱之行政規則，得由主管機關本於法定職權為之。該函釋亦經該會上網公告，且行政規則只要符合下達之程序，以適當方法令眾人廣為週知，即屬合法有效，縱未由機關首長簽署並登載於政府公報發布而存有瑕疵，亦無礙於其效力(吳庚著行政法之理論與實用，認行政程序法第160條第2項之規定，屬訓示規定，於命令下達後之效力不生影響
）。是招標機關對於採購案，如有不同投標廠商間之投標文件內容廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同等情，自得依上開函釋意旨，認為符合政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之明確情形，乃不予開標，並依同法第31條第2項第8款規定，亦屬經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，不予發還押標金。
十、經查，本件原告參與被告所辦理「中一至中四機石灰粉210,00 0公噸、中五至中十機石灰石粉300,000公噸」採購案（
採購案號Ｚ0000000000），被告就系爭採購案開標時，以原告及南華公司投標封等文件上之聯絡電話號碼相同且外標封投寄地址編排及字樣相同，並經本院98年度訴字第79號事件受命法官於98年4月21日由兩造會同當庭開封勘驗原告及南
華公司之投標信封及其內容，結果為㈠投標信封（外標封）上「投標資料」所載之聯絡電話相同，以及所載投標廠商、地址、聯絡電話、採購案號、招標標的使用之格式、編排及字體，亦均相同。㈡投標信封內檢附之內標封，就「規格標」或「價格標」，其上所載之聯絡電話，以及所載投標廠商、地址、聯絡電話、採購案號、招標標的使用之格式、編排及字體均相同。（本院卷133-142,169-175頁準備程序筆錄
及外標封影本等資料）。復按原告稱其與南華公司皆屬遠東集團之成員，兩家公司並為母子公司之關係企業，仍屬各自不同之權利義務主體，關於企業經營上彼等雖可相互支援及策略聯盟，以謀經營績效及經濟利益，惟於參與政府採購之投標競爭，仍應公平競爭，各自投標及競標，彼此間不得有重大異常關聯，而有假性競爭之行為。系爭採購案，原告與南華公司之投標文件有上開之相同情形，又原告與南華公司分別設址於台北市○○○路遠企大樓30、31樓與31樓，為緊鄰樓層，以此形式及外觀上，並依經驗及論理法則，如該2
家公司對於系爭採購案，各自投標作業，衡情不可能於投標信封（外標封）上之「投標資料」，及投標信封內檢附之內標封，就「規格標」或「價格標」，有如此高度雷同之情形，甚至聯絡電話均同一，足可認定彼此間有重大異常關聯。原告主張係因其相關之關係企業長期參與相關經營業務之政府採購標案，有關投標作業所需之外標封以及相關投標資料字體及編排方式等，乃備有一定之電腦檔案格式，沿用原告原電腦存放之檔案格式，僅參與系爭標案之投標作業時，略作局部之修正，方有此情，並無任何異常及重大異常之關聯，尚難採信。
、另按政府採購法第50條第1項第5款規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，所稱之「投標文件內容」，凡投標廠商於投標文件向招標機關所表示之文字及圖樣或其他符號均屬之，不以標封內之投標文件內容為限，自包括外標封所示廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、信函號碼等，原告主張外標封上之黏貼紙，亦即該黏貼紙應非屬投標文件之內容，並無可採。又原告雖引用台北高等行政法院95年度訴字第1467號判決意旨，主張政府採購法第31條第2項
各款並未將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」納入規範，為立法者有意將此種情形排除在外，或被告徒引公共工程委員會92年11月6日對另案函釋說明意旨，
未依規定將本案報請主管機關公共工程委員會為認定，即謂為有影響採購公正之違法行為，將押標金沒收（不予發還），容有未洽等云，因前開見解並不為最高行政法院所採（參見本院卷90-97頁所附最高行政法院98年判字第194號判決意旨）。原告復引用立法院議案關係文書，審議政府採購法部分條文修正草案，主張該法第31條第2項提案增訂第6款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」為不予發還或追繳押標金事由之一，認足以判定現行法第31條第2項並
無「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」可不予發還保證金之規定乙節。查該「不同投標廠商間之投標文件內容有重大關聯」之情形，原即為主管機關行政院公共工程委員會認定為有影響採購公正之違反法令行為，得以適用政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令者」規定，而不予發還或追繳押標金，有該行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函釋足稽，已如前述。因而前開修正草案則係參考上開函旨，將該事由單獨增列為一款，並非現行政府採購法第31條第2項第8款規定無法規範，有修正草案理由三可參（本院卷227-228頁）。
、綜上所陳，原告所訴各節，均無可採，本件被告於97年9月
16日就系爭採購案開標時，以原告及南華公司投標封等文件上之聯絡電話號碼相同，且外標封投寄地址編排及字樣相同，符合政府採購法第50條第1項第5款規定，乃決定不予開標，並依同法第31條第2項第8款規定，不予發還押標金，原決定及異議處理結果，依上開規定及說明，並無違誤，審議判斷予以維持，亦無不合，原告訴請均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及論據，與判決結果不生影響，無庸一一論述。另關於政府採購法第50條第1項第5款規定之不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者，招標機關對於招標文件之審核，係以形式及外觀，並依經驗及論理法則，客觀上予以認定，原告與南華公司之投標文件有上開之相同情形，有如前述，被告之認定，即屬有據，本院審理南華公司98年度訴字第79號案件中，證人陳正添、賴金龍及楊桐欣等人，縱使為原告與南華水泥公司係各自決定參與投標，並各別決定投標價格之證詞，亦不影響本件判決之認定，均併予敘明。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條
第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　9　　 月　　30　　日審判長法 官　沈 應 南
法 官　王 德 麟
法 官　許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　10 　 月　　 8　　日書記官 莊 啟 明