最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第815號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第815號

上訴人

臺灣省南投農田水利會

代表人

甲○○

訴訟代理人

林根煌律師

被上訴人

臺中縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年6月9日臺中高等行政法院93年度訴更一字第9號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件登記為上訴人所有坐落臺中縣烏日鄉○○○段2132之5地號等120筆水利地，經被上訴人以民國87年10月9日府地權字第265674號公告徵收作為第二高速公路後續計畫快官草屯段（臺中縣烏日鄉）工程用地，徵收補償費計新臺幣（下同）76,759,200元，被上訴人以87年12月22日府地權字第335606號函通知臺灣土地銀行豐原分行：「本府辦理中二高（烏日鄉）工程用徵收案內，烏日鄉○○○段2132之5地號等120筆土地，屬溪心壩㈠㈡農地重劃區內興設之水利溝渠用地，其地段屬『溪南東、溪南西段』地號土地補償費請撥解臺灣土地銀行西臺中分行本府所設溪心壩㈠農地重劃區抵費地標售價款專戶第6913之5帳戶內；另屬螺潭段之土地補償費請一併撥解臺灣省合作金庫大里支庫本府所設之溪心壩㈡農地重劃區抵費地標售價款專戶第717之52010號帳戶內，…。」並以副本通知上訴人，上訴人不服，以系爭土地係登記為上訴人所有，被上訴人徵收上開土地，依土地法規定地價補償費自應由上訴人領取，被上訴人依臺灣省政府之行政命令作為拒絕發放補償費之論據，顯與土地法相關規定牴觸云云，提起訴願遭駁回之。上訴人仍不服，提起再訴願，經內政部撤銷原決定，責由原決定機關另為適法之決定。臺灣省政府遂據以重為審議，再予駁回，上訴人仍不服，又提起再訴願，仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：系爭120筆水利地登記為上訴人所有，依土地法第235條前段、第236條第1項前段、第237條第2項及農地重劃條例第37條第3項規定，該土地徵收補償費當應由上訴人領取。被上訴人雖引臺灣省政府74年12月5日74府地5字第158066號函，據以拒絕發放該地價補償費，然該函釋僅係行政命令，顯然牴觸上開土地法相關規定，自無拘束上訴人領取該補償費之效力。另農地重劃區內登記為水利會所有之農水路用地，並非全屬農民所提供，且土地登記簿其他登記事項欄內加蓋「該筆土地如有變更用途出售者，其價款應作為該重劃區政府所墊付工程款或作為該重劃區修繕工程費，不得移作他用」之限制記載，未經土地所有權人即上訴人會同清查，卻任由被上訴人及其所屬大里地政事務所予以加蓋註記，顯難認正確。又內政部81年4月14日內地字第8175926號函復高雄市政府略謂：「農田水利會所有原屬重劃土地所有權人提供之水路用地，既係依農地重劃條例第37條規定，登記農田水利會為土地所有權人，農田水利會當然享有法律對土地所有權人之權益保障」等語，原處分顯屬違法不當。復按前臺灣省政府63年5月8日63府民地戊字第43025號、74年12月5日74府地5字第158066號、75年2月17日75府地5字第142797號、76年1月20日76府地5字第95904號及83年3月9日83府地5字第16081號等函釋，均未列明其法律授權依據，且牴觸土地法相關規定，本件土地徵收之事實發生於87年間，而行政程序法第174條之1係90年12月28日始公布修正，故本件當無該條之適用。為此請判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，與被上訴人應給付上訴人76,759,200元及自87年12月23日起至清償日止按年利率5%計算之利息等語。

三、被上訴人則以：系爭土地依土地登記簿之註記記載，應屬重劃時農民所提供之農水路用地，並非上訴人參加重劃前原有之土地，故其變更用途處理後所得價款，仍應依前臺灣省政府63年5月8日63府民地戊字第43025號、74年12月5日74府地5字第158066號、75年2月17日75府地5字第142797號、76年1月20日76府地5字第95904號及83年3月9日83府地5字第16081號等函釋規定辦理，亦即將款項存入被上訴人設於銀行之重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用。而系爭120筆土地經查既均屬重劃時由重劃區內土地所有權人共同提供之農水路用地，則重劃後雖登記為上訴人所有。但同時有限制註記，可見其為「不完全」之所有權，依規定自無法享有該徵收補償費受領權。又農地重劃條例第37條規定之相關問題，經內政部多次會議討論，已將上開規定列入農地重劃條例修正草案，依該條文之修正理由，以重劃時農民所提供之農、水路用地登記為鄉鎮公所或水利會所有者，應屬信託關係。至上訴人另提內政部81年4月14日台內地字第8175926號函，乃針對區段徵收所為之解釋，顯與一般徵收有別。若上訴人仍主張系爭120筆土地原即為其所有，則應提出相關資料予被上訴人，俾依相關規定辦理等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠按「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」行政程序法第174條之1定有明文，準此，行政程序法公布施行前之行政命令並非絕對無效，即於該限期內仍不失其效力。查前臺灣省政府63年5月8日63府民地戊字第43025號、74年12月5日74府地5字第158066號、75年2月17日75府地5字第142797號、76年1月20日76府地5字第95904號及83年3月9日83府地5字第16081號函釋，以重劃時農民所提供之農水路用地，登記為鄉鎮公所暨水利會所有，其用意在管理維護之方便，爾後如有變更用途，其出售所得價款，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，不得移作他用，且為使權責分明統籌運用，避免發生流弊或流為他用，此類土地出售所得應存入縣府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用等意旨，僅就「農民」提供農水路土地變賣款項之用途而為限制，自難以一般所有權之規定指其有所未合，且上開函釋既係依中央法規標準法第7條所定，於行政程序法施行後2年內仍屬有效，上訴人雖舉內政部81年4月14日台內地字第8175926號函釋，以否認其效力，惟該函乃針對區段徵收所為之解釋，與一般徵收有別，上訴人否認其效力，尚非可採。㈡上訴人雖主張前臺灣省政府地政處曾於民國83年10月3日，邀集行政院農業委員會、內政部、前臺灣省政府建設廳、水利局、各縣政府、各農田水利會會議，討論「為落實農地重劃區農民提供之農水路用地，因變更土地使用處分後所得價款之處理」問題，其結論為請各縣政府應按歷年辦理之重劃區別，逐筆清查現登記為水利會所有之水路用地是否確為重劃時農民所提供之水路用地，並建立清冊，請縣政府在一年內完成前項之清查工作，並協商水利會予以確認，以作為所得地價款之分配依據；然被上訴人對於重劃區內登記為上訴人所有之水路土地，並未依上開函件及會議紀錄結論辦理清查，更未會同上訴人協商確認，即擅自在上訴人所有系爭土地之土地登記簿加註：「該筆土地如有變更用途出售者，其價款應作為該重劃區政府所墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，不得移作他用」之限制記載，其顯然將上訴人原有之土地一併加註，殊有未合云云。㈢惟所謂請縣政府一年內完成清查，應僅係再次核對以期正確之意，而協商上訴人確認乃係令上訴人得以參與其事，以消弭雙方歧見之意，故縱縣政府未依限完成清查，亦僅未再次詳加核對，雙方仍有歧見而已，並不因此而增減其記載之效力。本件系爭120筆土地重劃前究屬上訴人所有，抑參加農地重劃之農民所提供，雙方爭執甚烈。被上訴人曾於93年10月28日以府地劃字第0930284299號函請所屬臺中縣大里地政事務所清查重劃前權屬，有否上訴人所有情形，惟久無清查結果。嗣被上訴人提出同屬該次重劃而重劃前即屬上訴人所有之臺中縣烏日鄉○○○段48之7號、溪心壩段552之113號、28之15號、喀哩段425之1號、254之7號、959之3號等6筆土地，及重劃後仍屬上訴人所有，分配為烏日鄉○○○段2580號、2207號、溪南東段243號、2140號、北里段340號、螺潭段989號等6筆新舊土地登記簿謄本對照。其地俱係重劃前即屬上訴人所有，其重劃前土地登記簿均載明重劃受配土地地號，重劃後之土地標示部其他登記事項欄亦均載明重劃前地號，以資互為核對，而於土地所有權部其他事項欄亦空白，而未載有「如土地變更用途出售，價款不得移作他用」之註記。反之，如重劃前為農民提供參加重劃而非屬上訴人所有之水利地，則未載有重劃前之地號，而於土地所有權部其他事項欄，亦載有「如土地變更用途出售，價款不得移作他用」之註記，如烏日鄉○○○段1425地號、同段125之1地號、同段1423地號、同段1453地號、1468地號、1469地號、1485地號、1492地號土地登記簿皆然，俱無例外，難指其登載有所不實。上訴人主張系爭土地重劃前即為其所有，則對此積極又屬有利之事實，自應負舉證之責任，上訴人主張應由被上訴人負舉證之責，尚非可採；上訴人對此有利之事實，既不能舉證證明，自非可採。從而被上訴人依首揭規定通知臺灣土地銀行豐原分行：「本府辦理中二高（烏日鄉）工程用徵收案內，烏日鄉○○○段2132之5地號等120筆土地，屬溪心壩㈠㈡農地重劃區內興設之水利溝渠用地，其地段屬『溪南東、溪南西段』地號土地補償費請撥解臺灣土地銀行西臺中分行本府所設溪心壩㈠農地重劃區抵費地標售價款專戶第6913之5帳戶內；另屬螺潭段之土地補償費請一併撥解臺灣省合作金庫大里支庫本府所設之溪心壩㈡農地重劃區抵費地標售價款專戶第717之52010號帳戶內，…。」，核無違誤，訴願及再訴願決定遞予維持，亦無不合等理由，因而駁回上訴人在原審之訴。

五、本院按：（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。另「（第1項）徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」為土地法第236條所明定。是直轄市或縣（市）政府就徵收補償部分，應先作成應否補償及如何補償之處分，再對應受補償之原土地權利人為執行徵收補償處分之行為，即發給徵收補償費之行為，而此補償費之發給係實現補償處分相對人受領補償之一種事實行為，並未對外直接發生法律效果，自非行政處分。徵收補償處分之受補償人自不得對該執行行為提起訴願、撤銷行政訴訟。查坐落臺中縣烏日鄉○○○段2132之5地號等之120筆水利地，登記為上訴人所有；經被上訴人以87年10月9日府地權字第265674號公告徵收作為第二高速公路後續計畫快官草屯段（臺中縣烏日鄉）工程用地，徵收補償費計76,759,200元，被上訴人以87年12月22日府地權字第335606號函通知臺灣土地銀行豐原分行：「本府辦理中二高（烏日鄉）工程用徵收案內，烏日鄉○○○段2132之5地號等120筆土地，屬溪心壩㈠㈡農地重劃區內興設之水利溝渠用地，其地段屬『溪南東、溪南西段』地號土地補償費請撥解臺灣土地銀行西臺中分行本府所設溪心壩㈠農地重劃區抵費地標售價款專戶第6913之5帳戶內；另屬螺潭段之土地補償費請一併撥解臺灣省合作金庫大里支庫本府所設之溪心壩㈡農地重劃區抵費地標售價款專戶第717之52010號帳戶內，．．．。」，而被上訴人作成前開函之法令依據為臺灣省政府76年1月20日76府地5字第95904號函等情，為原審依法認定之事實。惟前開臺灣省政府函係「．．說明：．．其土地徵收之地價補償費，自應以土地所有權人為發放對象，而後再依上開規定將應領徵收補償費存入該重劃區經費專戶作為該重劃修繕工程之用。」等語，足認本件被上訴人函係辦理前開臺灣省政府函所示「將應領徵收補償費存入該重劃區經費專戶」事項，此乃執行補償處分之行為，而無確定或變更補償金額或受補償人之效力，依前開說明，非屬行政處分，上訴人原不得對之提起訴願、撤銷行政訴訟。從而，上訴人提起本件撤銷訴訟，請求撤銷再訴願決定、訴願決定及系爭函，即非合法，應予以駁回。原審駁回上訴人此部分第一審之訴，所持之理由，雖有不同，惟其結論則無二致，應予維持；上訴意旨執詞指摘求予廢棄，為無理由，應予駁回。（二）至於土地徵收地價補償費之給予，因係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何？各國法制不一，然參酌司法院釋字第110號解釋：「．．．需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第2704號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力」意旨（現行土地徵收條例第20條第3項規定亦同此意旨）以觀，乃採取徵收失效說，而不採補償費請求權發生說；足證人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，則本件上訴人依行政訴訟法第8條規定，訴請被上訴人應給付上訴人76,759,200元及自87年12月23日起至清償日止按年利率5%計算之利息，難認有理由。原審駁回上訴人此部分之訴，所持之理由，雖有不同，但其結論則無二致，應認上訴人此部分上訴，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異