最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第823號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第823號

上訴人

臺北市政府

代表人

甲○○

訴訟代理人

李念祖 律師

訴訟代理人

劉昌坪 律師

訴訟代理人

黃翰威 律師

被上訴人

中央健康保險局

代表人

乙○○

訴訟代理人

蔡順雄 律師

　　　　　　曹詩羽　律師

上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國96年7月12日臺北高等行政法院95年度訴字第2105號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人以上訴人依全民健康保險法（下稱健保法）第27條規定，有負擔各該類保險對象全民健康保險費補助款（下稱健保補助款）之義務，上訴人應負擔第1類第2目、第3目及第2類第1目、第2目之健保補助款，截至94年12月31日止，已逾寬限期仍未撥付部分，依同法第30條第5項規定應加徵利息，被上訴人乃以95年1月27日健保財字第0950058074號及同年日健保財字第0950058075號函（下稱原處分等）請上訴人撥付前開健保補助款利息分別為新臺幣（下同）26,268,013元及47,894,282元。上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張略以：（一）本件爭議在於確認上訴人依憲法應負擔健保補助款之範圍，與司法院釋字第550號解釋係屬二事；（二）原處分牴觸司法院釋字第550號解釋，且違反全民健康保險法第27條以「被保險人戶籍所在地」決定地方自治團體健保補助款之明文規定；（三）被上訴人未能提出支持其所主張以「投保單位營業登記所在地」作為計算地方自治團體健保補助款之基礎，被上訴人原處分顯然違反「法律保留原則」；（四）原處分及訴願決定侵害上訴人財政自主權之核心領域，剝奪上訴人之財政自主權，違反憲法、地方制度法保障地方自治之意旨，亦與民意政治及責任政治之憲法基本原則相悖；（五）地方自治團體為設籍居民負擔健保補助款不僅符合地方制度法之明文規定及地方自治之基本法理，亦未違背全民健保為社會保險性質；（六）各地方自治團體之戶籍資料均有完善之建檔系統，故被上訴人主張無法以設籍為標準計算各地方自治團體之健保補助款，僅為被上訴人不欲依確定判決改變其現行標準之藉口；（七）上訴人並未爭執被保險人之投保類目、投保金額及有無減免身分等事項，故只要確定被保險人係設籍於上訴人轄區內，上訴人即願意依被上訴人計算之金額負擔該名被保險人之健保補助款，故本件自無難以回溯計算金額之情形；（八）如依被上訴人之主張，以「投保單位登記地」作為標準以決定地方自治團體應否負擔健保補助款，其結果將導致全國23縣市2,300萬人民對於「地方自治事項」根本無法「自治」，更將剝奪地方自治團體居民參與地方自治事務之權利，徹底違背地方自治之基本法理；（九）被上訴人原處分等違憲、違法擴大上訴人應負擔之健保補助款範圍，造成上訴人財政沈重負擔，甚而排擠上訴人其他重大民生建設支出，侵害上訴人財政自主權之核心領域；（十）原處分等違反「民意政治」及「責任政治」之憲法基本原則等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人則以：（一）司法院釋字第550號解釋並未就現行制度作成違憲之解釋，亦未採上訴人所稱以「被保險人戶籍所在地」決定地方自治團體健保補助款負擔額之見解；（二）上訴人負擔健保補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，無違憲、違法之情形，更無侵害上訴人之財政自主權；（三）被上訴人以投保單位所在地，據以計算地方政府應負擔之健保補助款，具正當性與合法性；

（四）本院94年度判字第1546號判決雖採以保險對象戶籍地或事實居住地，核算各級（地方）政府應負擔之健保補助款之見解，惟本院94年度判字第1546號判決非判例，並無拘束力，且就實質而言，若採該判決之見解，則不論係回溯原處分之年度或現今情況，實務上卻有窒礙難行之處；另依全民健康保險法第14條、第10條第2項、第9條及第13條等規定，「戶籍」並非被保險人與其眷屬參加全民健康保險之充分或必要資格，自難認政府健保補助款之計算基準，應考量設籍之要件。因認上訴人之訴為無理由，求為判決駁回其訴等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按司法院釋字第550號解釋揭櫫：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度；國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度，憲法第155條、第157條分別定有明文。國家應推行全民健保，重視社會救助、福利服務、社會保險及醫療保健等社會福利工作，復為憲法增修條文第10條第5項、第8項所明定。．．．國家推行全民健保之義務，係兼指中央與地方而言。又依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之義務，亦得經由全民健保之實施，而獲得部分實現。．．．健保法，係中央立法並執行之事項。有關執行全民健保制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第27條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施健保法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。．．．財政收支劃分法第37條第1項第1款規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，健保法第27條即屬此種特別規定。至健保法該條所定之補助各類被保險人保險費之比例屬於立法裁量事項，除顯有不當者外，不生牴觸憲法之問題。．．．」闡明全民健保為中央、地方共同辦理事項，地方負有協力義務，故由中央依據法律使地方自治團體對於全民健保亦負有義務。爰此，國家推行全民健保之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健保事項負有協力義務，故健保法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性應無疑義。（二）查我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會救助法等，固均係明文規定以「戶籍」作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。然於健保法並無相同以「設籍」為限之規定。復參以健保法第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人（即本件系爭第1類第2目及第3目被保險人）既係以勞工為加保對象，規定勞工應以其雇主或所屬機關團體為投保單位參加健保為被保險人，則被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，並計算其應負擔之健保補助款，洵屬有據。（三）本件被上訴人以投保單位所在地在臺北市之被保險人為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔之系爭健保補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦難認有違反法律保留原則可言。（四）上訴人雖主張：依地方制度法第15條及司法院釋字第550號解釋意旨，由其負擔之系爭健保補助款，應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為限云云。惟查⒈全民健保將保險對象依其有無職業、職業性質等區分為6類，各類保險對象並以其所服務之機關、學校、事業機構、雇主或所屬團體作為投保單位，第6類被保險人因屬於無職業之人口，並無所屬單位，故以其戶籍所在地行政區之鄉鎮市區公所為投保單位，並由該等投保單位辦理保險對象各項保險之異動及保險費之收繳。其整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位為基礎單位，亦即係以團體保險方式經營，而非如商業保險，採個人保險之方式處理。有關個人應繳保險費部分，被上訴人依各該投保單位及所屬員工或會員之投保資料，按月開計團體繳款單寄交投保單位繳納；有關政府補助部分，則以投保單位營業登記所在地，計算其所屬政府依法應補助之保險費，此與公民權之行使，以公民戶籍地為準之立法基礎不同，亦與地方制度法有關居民以設籍為要件之觀念有別，上訴人純以行政區域之概念，主張僅應以設籍在臺北市之居民為補助對象，核計其健保費補助款，實係對於全民健保之整體設計有所誤解。⒉司法院釋字第550號解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞給予以明確性定義，該號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準。再參司法院釋字第542號及第415號解釋可知，「設籍」並非上揭認定之唯一標準，而有關健保補助款之負擔既未予以明文規範，上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，亦缺乏依據。⒊復按地方制度法第15條、第16條及第17條規定，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須已設籍為要件。至內政部89年8月11日臺（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。（五）至上訴人主張原處分等違反「民意政治」及「責任政治」之憲法基本原則云云。經查上訴人之施政作為回應其轄區居民之需求，並就該等施政行為負擔政治上之責任，惟其與上訴人應與中央共同建立社會安全制度，進而負擔一定比例健保補助款無涉。縱然上訴人所補助健保費之對象，未必全部設籍於上訴人轄區，但此種情形全國皆然，且該健保補助款之補助範圍既均以投保單位為計算基準，乃屬全國一致之情形，自有其整體之公平性，投保單位對於地方自治團體而言，可謂利與不利兼具，被上訴人所為原處分難認有違法及違憲情形，已如上述，上訴人自不得僅執其有利部分而為片面主張，故上訴人此項主張亦不足取。（六）綜上所述，上訴人依健保法第27條第1款第2目、第29條第1項第4款規定，本有負擔第1類第2目、第3目及第2類保險對象健保補助款之義務，惟因逾期未繳，被上訴人乃依健保法第30條第5項規定計算利息，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：

㈠按「本保險保險費依下列規定，按月繳納：．．．四、第2類至第4類及第6類被保險人之保險費，應由各級政府、國防部或行政院國軍退除役官兵輔導委員會補助部分，每半年1次於1月底及7月底前預撥保險人，於年底時結算。」、「各級政府未依前條第1項規定期限撥付應補助之保險費者，得寬限15日；屆寬限期仍未撥付者，自寬限期滿之翌日起至完納前1日止，每逾1日，依郵政儲金1年期定期存款利率按日計算利息，一併徵收，保險人並得依法移送強制執行。」全民健康保險法第29條第1項第4款、第30條第5項定有明文。

㈡又憲法第155條前段規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。」係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔本件系爭健保費補助款，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。另憲法第19條規定：「人民有依法律納稅之義務。」所謂「人民」，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業；渠等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。對於地方政府而言，渠等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於渠等有徵稅之權力，亦有對於渠等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。上訴人負擔系爭健保費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違憲或違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭健保費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法（本院96年度5月份庭長法官聯席會議決議參照）。

㈢司法院釋字第550號解釋關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。其意旨亦即在法律制訂過程參與或法律草案草擬過程中協商。本件係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。又行政主管機關在依法行政過程，依據職權對於法律作出解釋性之行政規則，行政法院受理具體個案，對於所應適用法律之解釋有最後的決定權，乃一併審查行政處分所依據之解釋性行政規則之合法性，法律的解釋不單是技術問題，往往涉及政策的選擇，決定政策的權力屬於立法機關或行政機關，不屬於法院。況司法院釋字第550號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以設籍於行政轄區內之居民為限。

㈣本件被上訴人以上訴人依健保法第27條規定，有負擔各該類保險對象健保補助款之義務，上訴人應負擔第1類第2目、第3目及第2類第1目、第2目之健保補助款，截至94年12月31日止，已逾寬限期仍未撥付部分，則被上訴人依同法第30條第5項規定，函請上訴人撥付前開健保補助款利息，原判決維持訴願決定及原處分，依上開說明，並無不合。

㈤上訴論旨，無非以其歧異法律見解，指摘原判決違反司法院釋字第550號解釋意旨、法律保留原則、地方制度法第15條規定、地方自治之基本法理及憲法創設全民健康保險制度之意義，而有判決理由矛盾及不適用法規、法則或適用不當等違背法令情事，求予廢棄原判決，核其上訴難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異