最高行政法院(含改制前行政法院)98年度裁字第1740號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度裁字第1740號

抗告人

甲○○○○○○○○

代表人

乙○○YAO-J

訴訟代理人

黃台芬 律師

訴訟代理人

黃瑞明 律師

訴訟代理人

何美蘭 律師

相對人

臺北市政府捷運工程局機電系統工程處

代表人

丙○○

訴訟代理人

柏有為 律師

　　　　　　藍弘仁　律師

上列當事人間政府採購事件，聲請停止原處分之執行，抗告人對於中華民國98年4月17日臺北高等行政法院98年度停字第19號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、本件抗告人為捷運系統廠商，參與本件相對人所辦「CF610/CF611/CF617環狀線（第一階段）機電系統工程標、軌道工程、自動收費系統工程採購案」。本採購案經第2次公開招標，有抗告人與「Ansaldo Breda/Ansal do STS AnsaldoTrasporti Sistemi Ferroviari共同投標」（以下合稱「Ansaldo共同投標」）2家廠商分別投標，經相對人認2家廠商資格及技術規範均符合，於98年3月2日開價格標，而決標予報價較低之Ansaldo共同投標。抗告人以Ansaldo共同投標之廠商資格及所提之技術計畫書有諸多明顯違反政府採購法（下稱採購法）及不符合本採購案投標須知規定之處，抗告人依法於98年3月11日提出異議，惟遭駁回，乃向行政院公共工程委員會提起申訴，目前審議中。又抗告人請求相對人依採購法第50條第2項規定及本標案投標須知第64條規定，撤銷決標予Ansaldo共同投標之決定，抗告人另於同年3月18日具狀請求相對人於本件決標爭議之異議程序進行中，依採購法第84條規定，暫緩與Ansaldo共同投標簽訂本採購契約，以免損失擴大，惟相對人並未做出暫緩與Ansaldo共同投標簽訂本採購契約之決定，反而於98年3月31日與Ansaldo共同投標簽約。而相對人並未就聲請人所指Ansaldo不符合本採購案招標文件所定資格條件之違法事實予以確認，若相對人繼續履約，繼續工程進度，而不停止執行，恐對公共利益造成嚴重衝擊，將來可能蒙受之損失恐難以估計，抗告人亦將受到難以回復之重大損害，其情事顯然急迫，爰依採購法第84條、85條及行政訴訟法第116條第3項規定，聲請「相對人98年3月2日關於『臺北市政府捷運工程局機電系統工程處CF610/CF611/CF617環狀線（第1階段）機電系統工程標、軌道工程、自動收費系統工程採購案」所為決標予Ansaldo共同投標之決定（即原處分），於聲請人對原處分所提之申訴程序確定前，應停止執行。」

二、本件原裁定以：（一）按採購法第85條規定「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置（第1項）。採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，而招標機關不依建議辦理者，應於收受判斷之次日起15日內報請上級機關核定，並由上級機關於收受之次日起15日內，以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由（第2項）。第1項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用（第3項）。」從而，廠商依採購法第85條第3項規定，自得請求採購機關償付所支出之必要費用。而採購法第85條第3項既規定請求償付其準備投標、異議及申訴「所支出之必要費用」，自以已支出者為限；且此項請求償付必要費用之規定，為一般損害賠償以義務人有故意或過失為要件之例外，依「例外規定解釋從嚴」原則，亦應解為該規定「所支出」之必要費用，係指實際已支出之必要費用。（二）本件抗告人因相對人決標予Ansal-do共同投標，致其無法與相對人簽訂系爭工程採購合約，按抗告人未能參與本件工程，同時亦免除其額外之營運等相關支出，對其既有之營運並無影響，因此抗告人縱有損害，應指其參與本件投標程序事前之規劃及籌備費用等相關支出，而就此費用抗告人得依前揭採購法第85條第3項向採購機關請求償付之。又依前揭說明，原處分之停止執行，其所指「難於回復之損害」解釋上應予相當限縮，則抗告人所得請求之損害賠償不包括抗告人因原處分之停止執行，所產生之期待利益，是本件抗告人因原處分停止執行，俟其對該處分提起行政救濟並獲勝訴判決，撤銷原處分後，再獲參與本案投資可能得到之利潤，不得計入原處分之執行致抗告人將發生難於回復之損害之列。而上開規定「所支出」之必要費用，係指實際已支出之必要費用，其縱有損害亦能以金錢賠償，依一般社會通念並無如為執行可認達到回復困難之程度；再衡諸抗告人為參加本件投標所支出之數額應非過鉅，計算亦無困難，況抗告人亦未舉證其支出過鉅無法計算，或有何情事可認已達無法回復，自無本院95年裁字第2380號及97年裁字第5405號裁定意旨：「如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時仍應考慮此等後果是否有必要列為難以回復損害之範圍。」之情，故就抗告人已經發生之支出，原處分繼續之執行，對抗告人並無將發生難於回復之損害可言，自不符合停止執行之要件。（三）次按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」為行政訴訟法第116條第3項所明定。則停止原處分之執行除必須具備其執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者之外，尚須對於公益無重大影響。而本件原處分之執行對抗告人並無將發生難於回復之損害，且無急迫情事可言，其不符合首揭停止執行之要件，已如前述，自不必再衡量停止執行是否於公益有影響，是抗告人就公益之主張，自無庸審酌。（四）抗告人另以本件處分之合法性顯有疑義，故應停止執行云云，惟按「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」訴願法第93條第2項、第3項固定有明文。惟行政訴訟法第116條第3項起訴前聲請停止執行之要件，並未有「原行政處分合法性顯有疑義」之規定，故行政法院僅須就原處分或決定之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，本無須就原處分合法性是否顯有疑義乙節，加以審查。況所謂行政處分之合法性顯有疑義，係指行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定而言，若行政處分須經審查始能得知是否為違法即不屬之。本件抗告人所指原處分違法之處，除據相對人否認外，且本件審視相關申請文件及證據、檢視投標、決標過程等綜合審認判斷，並無原處分之違法係明顯、不待調查即得認定之情事，是原處分之合法性亦難謂顯有疑義，併予敘明。綜上，抗告人本件聲請，核與聲請停止執行之要件不符，不應准許等由，據以駁回抗告人之聲請。

三、本院查：（一）按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」為行政訴訟法第116條第3項所明定。準此，聲請停止執行，除須具有急迫情事，且於公益無重大影響者外，並以原處分或決定之執行將發生難以回復之損害為前提。所謂難以回復之損害，係指無法以回復原狀填補其損害，或不能完全以金錢賠償補償其損害，或在一般社會通念上，如為執行可認達到重大損害而回復困難之程度而言。而所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所造成而言。次按停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。亦為同法第116條第5項所明定。（二）查依本件相對人已與Ans-aldo共同得標人簽約，且由得標人依約執行中，此為相對人所不爭執，是原處分已開始執行，依上開說明，應認有急迫情事，且抗告人請求停止原處分繼續執行，不因相對人與得標人簽訂契約而認為原處分已執行完畢。相對人主張本件採購案已完成簽約，原處分已執行完畢，抗告人聲請停止原處分執行已無訴之利益乙節，尚屬誤會。又原裁定認本件尚無急迫情事，並未說明認定之理由，固有瑕疵。惟本件聲請停止原處分之執行是否有理，應視原處分如不停止執行，抗告人是否受有難以回復之損害而定。查採購法第85條第1項所定「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置」，所謂另為處置，無非由採購機關決定由次低價合格投標人承作或重新招標程序，本件採購案採購須知第64點亦訂有撤銷決標後，相對人得交由次低價合格投標者承包或重新發包，故如原處分未經停止執行，於事後因原處分違法而被撤銷，因原處分仍在執行中，依上開規定，相對人應為上述處置，抗告人仍有機會承包系爭工程或重新參與投標，亦即抗告人得由撤銷原決標回復為決標前之情形（回復原狀），而重新取得承作權或參與投標權，故上訴人以原處分不停止執行其將喪失與相對人訂約承包系爭採購案之機會，而主張其受有難於回復之損害，依上說明，尚屬誤解。（三）次查抗告人於原處分違法被撤銷，除前述因回復原狀而有承作本件採購工程或重新參與招標之權外，如另有損害，應依採購法第85條第3項所定之損害範圍據以請求，因原處分撤銷而回復原狀，其損害自不包括未得標所失之利益，已屬甚明。而採購法第85條第3項之損害範圍法有明定，以金錢賠償抗告人即足以填補其損害，與「難以回復之損害」之要件尚有未合。（四）抗告人另主張：縱原決標撤銷後，相對人另為適法處置，然相對人極可能引用採購法第50條第2項但書規定，以解除契約將影響公共利益，且已報請上級機關核定為藉口，拒絕為適法之處分，致使抗告人永遠喪失簽訂本採購契約之機會等語，經查公益之考量優先於私益，如解除原採購契約確實造成公益上重大損害，自應以公益優先而不得解除契約，此乃立法政策上選擇而訂定之法律，自當遵守。況行政訴訟法第116條第3項但書規定，於公益有重大影響者，縱有停止原處分執行之事由，亦不准許停止執行，可資證明行政法上公益優先之實現，是抗告人上開主張仍難認有理。（五）行政訴訟法第116條第3項所定之停止執行，其立法意旨在於保護受處分相對人之私益為目的，故所謂原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，係指處分相對人有受難於回復之損害，並非指公益有該損害之虞。至公益是否受有重大損害，係於實體審酌原處分或決定是否違法應否撤銷時，宜加以審酌之爭點，並非聲請停止原處分執行時審酌之事項。又同法第116條第3項但書之規定，係指如停止原處分之執行將造成公益重大影響時，則不得准許停止執行，並非指原處分繼續執行造成公益重大損失時，得停止執行，益見原處分繼續執行是否造成公益重大影響者，顯非聲請停止執行之要件，抗告意旨以本件原處分繼續執行，將造成公益重大影響，原審未予審酌，顯有違誤云云，尚嫌無據而無足取。（六）訴願法第93條第2項所謂行政處分之合法性顯有疑義，係指行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定而言，若行政處分須經審查始能得知是否為違法即不屬之。本件抗告人所指原處分違法之處，除據相對人否認外，且本件審視相關申請文件及證據、檢視投標、決標過程等綜合審認判斷，並無原處分之違法係明顯、不待調查即得認定之情事，是原處分之合法性亦難謂顯有疑義等由，業經原裁定併予敘明在案，核無不合。（七）抗告意旨另主張相對人違反採購法第50條第1項第1款、第2款規定，相對人未依法撤銷決標、解除得標契約，顯屬違法乙節，係屬本案救濟程序有無理由之問題，非本件聲請原處分停止執行審酌之範圍。抗告意旨所引本院另案之裁定，因並未採為本院判例，尚無拘束本件之效力，均併此指明。綜上，原裁定雖有一部分理由未盡妥適，一部分理由疏漏之情形，惟其駁回抗告人之本件聲請，則無不合，仍應予以維持，抗告人之抗告難認有理由，應予駁回。

四、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異