臺北高等行政法院裁定

聲請人

甲○○○○○○○○

代表人

乙○○YAO-J

訴訟代理人

黃台芬 律師

訴訟代理人

黃瑞明 律師

訴訟代理人

何美蘭 律師

相對人

臺北市政府捷運工程局機電系統工程處

代表人

丙○○

訴訟代理人

柏有為律師

　　　　　　藍弘仁律師

上列當事人間政府採購事件，聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」為行政訴訟法第116 條第3 項所明定。準此，聲請停止執行，除須具有急迫情事，且於公益無重大影響者外，並以原處分或決定之執行將發生難以回復之損害為前提。所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。而所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所造成而言。

二、聲請意旨略以：聲請人為全球第一大之捷運系統廠商，亦為台北捷運木柵延伸線（內湖線）之機電系統廠商。參與本件相對人所辦「CF610/ CF611/CF617環狀線（第一階段）機電系統工程標、軌道工程、自動收費系統工程採購案」。本採購案經第2 次公開招標，有聲請人與「Ansaldo Breda/Ansaldo STS Ansaldo Trasporti Sistemi Ferroviari 共同投標（以下合稱「Ansaldo 共同投標」），二家廠商分別投標，經相對人認二家廠商資格及技術規範均符合，於98年3 月2日開價格標，而決標予報價較低之Ansaldo 共同投標。但是Ansaldo 共同投標之廠商資格及所提之技術計畫書有諸多明顯違反政府採購法（下稱「採購法」）及不符合本採購案投標須知規定之處，聲請人依法於98年3 月11日提出異議，惟遭駁回，乃向行政院公共工程委員會提起申訴，目前審議中。又聲請人請求相對人依採購法第50條第2 項規定及本標案投標須知第64條規定，撤銷決標予Ansaldo 共同投標之決定，聲請人另於同年3 月18日具狀請求相對人於本件決標爭議之異議程序進行中，依採購法第84條規定，暫緩與An saldo共同投標簽訂本採購契約，以免損失擴大，惟相對人並未做出暫緩與Ansaldo 共同投標簽訂本採購契約之決定，反而於97年3 月31日與Ansaldo 共同投標簽約。而相對人並未就聲請人所指Ansaldo 不符合本採購案招標文件所定資格條件之違法事實予以確認，依本件決標紀錄表之記載，投標廠商究竟是1 、2 、或3 家，並不清楚；依聲請人所舉聲證21與聲證23所記載的得標廠商並不相符；且有關Ansaldo 合併應以義大利法為準據法，相對人顯然沒有審查，其僅只審查合併成立的「Ansaldo Trasporti Sistemi Ferroviari」（下稱ATSF），並以慣用之企業識別名稱作為審查，顯然粗糙且違法；Ansaldo 共同投標之成員於投標後進行合併，合併存續之公司不應自動轉換為共同投標廠商之地位，則本件Ansaldo 之投標顯與招標文件不合，參之行政訴訟法第116 條及政府採購法第84條、85條，原採購行為違反法令者，若相對人繼續履約，繼續工程進度，而不停止執行，恐對公共利益造成嚴重衝擊，將來可能蒙受之損失恐難以估計，且聲請人亦將受到難以回復之重大損害，其情事顯然急迫，爰依採購法第84條、85條及行政訴訟法第116 條第3 項規定，聲請「相對人98年3 月2 日關於『臺北市政府捷運工程局機電系統工程處CF610/CF611/CF617 環狀線（第1 階段）機電系統工程標、軌道工程、自動收費系統工程採購案」所為決標予Ansaldo 共同投標之決定（即原處分），於聲請人對原處分所提之申訴程序確定前，應停止執行。」等語。並提出98年3 月11日政府採購異議書、本件投標須知範本、補充投標須知、本件決標紀錄等件。

三、相對人答辯意旨如下：

㈠相對人於本件採購案於98年3 月2 日決標後，就聲請人之異議及申訴理由再行查證後，均未發現有聲請人所指違反政府採購法第50條第1 項第1 款及第2 款之情形，嗣考量本件採購乃重大交通工程，事涉公共利益，實無法再行延宕，相對人在進行第三度審查確認無誤後，業於98年3 月31日下午與本件採購案之得標廠商簽約，因原處分已執行完畢，則聲請人提起停止執行之請求即不具訴訟利益，欠缺權利保護之必要，應予駁回。

㈡相對人就「CF610/CF611/CF617 環狀線（第一階段）機電系統工程標、軌道工程、自動收費系統工程採購案」投標審查作業並無違反政府採購法第50條第1 款及第2 款之情形：本件得標廠商之投標文件並無未共同具名簽署，或以因合併而消滅不存在之「Ansaldo Transporti Sistemi Ferrovi ari」投標，違反本標案投標須知規定及採購法第50條第1 項第1 款、第2 款規定之情形，本件工程得標廠商乃由AnsaldoBreda S.p.A.(下稱 AB)及Ansaldo Transporti-SistemiFerroviari S.p.A.(下稱「第三人共同投標」）共同投標，該等廠商均已依本採購案投標須知第19條規定共同具名簽署包括共同投標協議書之投標文件，並均依補充投標須知第壹節之二、二、㈠、1 提出相當於我國之公司登記證明文件，並無聲請人所指以未經合法登記而不存在公司投標之情形。得標廠商之電聯車成員及號誌成員資格條件，均無不符合招標文件規定之情形。得標廠商之投標文件並無不符合有關ＣＢＴＣ系統規範之情形。

㈢本件聲請人並無難於回復之損害，亦無急迫情事：本件聲請人因原處分繼續執行即使將受損害，無非係無法取得本件採購案致喪失財產上獲利，該等損害顯得以金錢賠償，則本件原處分繼續執行，聲請人亦無將發生難於回復損害之情形，聲請人自不得聲請停止執行甚明。再按「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。…第一項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。」政府採購法第85條定有明文，而「政府採購法第85條第3 項規定，審議判斷指明原採購行為違反法令者，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，…上開規定之立法說明謂：『第三項明定申訴經認定招標機關有違失情事，而其無法改正時，廠商得向其為金錢求償之範圍。此係參照政府採購協定第20條關於申訴程序應有就廠商所受損失或損害予以償付之機制，並得將償付限定於準備投標或申訴之成本之規定訂定。』…我國政府採購法係以WTO 之政府採購協定為藍本制定，第85條第3 項規定之立法說明，亦表明係根據政府採購協定之機制，並得將償付限定於準備投標或申訴之成本，其原文為which may be limited to costs for tender preparationor protest，…解釋上均應以直接且必要者為限。」、「另政府採購法第85條第3 項規定之償付項目並未包含投標廠商得標後之履行利益或預期得標之所失利益，則原告請求被告應償付其應得利益之損失，並無理由」、「然政府採購法第85條第3 　項既規定請求償付其準備投標、異議及申訴『所支出之必要費用』，自以已支出者為限。而且此項請求償付必要費用之規定，為一般損害賠償以賠償義務人有故意或過失為要件之例外，依『例外規定解釋從嚴』原則，亦應解為該規定之「所支出」之必要費用，係指實際已支出之必要費用。」，並經本院96年度簡字第688 號、94年度訴字第246號判決及94年度訴字第1165號闡明綦詳，可知本件聲請人可得主張之損害賠償範圍亦限於「準備投標、異議及申訴已支出之直接且必要費用」。

㈣縱最高行政法院95年裁字第2380號及97年裁字第5405號認行政訴訟法第116 條所謂「難以回復之損害」，「不應只以『能否用金錢賠償損失』當成惟一之判準，如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時…仍應考慮此等後果是否有必要列為『難以回復損害』之範圍。」云云，惟本件既無賠償金額過鉅或計算有困難之問題，聲請人據前開最高行政法院裁定主張本件有「難以回復之損害」，顯無理由，亦無足取。本件聲請人僅空言主張「聲請人因相對人未停止執行原處分所受之損害，縱使得以金錢填補，該損失之填補金額顯然過鉅，聲請人因此所受損失之計算，亦顯有困難」，依前揭最高行政法院裁定意旨，本件亦顯不具備停止執行之要件。

㈤本件如停止執行，將對公益產生重大影響：依行政訴訟法第116 條第3 項但書規定，縱原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，如於公益有重大影響者，原行政處分亦不得停止執行。查本件採購案工程金額逾新台幣155 億元，且本件若停止執行，除影響環狀線（第一階段）機電系統工程標、軌道工程、自動收費系統工程採購案，更將影響後續第一階段之土木建築工程及第二階段之機電系統工程與土木建築工程等後續工程採購之時程，若再加計因停止執行可能造成工期展延之承商求償，其牽涉金額更將難以想像，而且本件捷運系統環狀線乃國家重大交通建設，時程緊迫，茍依聲請人聲請停止執行，對於公益之影響更非金錢所能估計，佐以本件相對人對「CF610/CF611/CF617 環狀線（第一階段）機電系統工程標、軌道工程、自動收費系統工程採購案」投標審查作業並無違反政府採購法第50條第1 款及第2 款情形，已如前述，本件依法不應停止執行，至為灼然等語。並提出共同投標協議書節本、公司登記證明文件、押標金、內政部86年2 月27日台內營字第8601600 號函、行政院公共工程委員會88年8 月18日工程企字第8811890 號函各影本為證。

四、查本件工程共有聲請人及第三人共同投標分別投標，二家廠商資格及技術規範均合於要求，因聲請人報價較高，而第三人共同投標報價較低，相對人乃決標予第三人共同投標，並於98年3 月31日與之簽訂合約，則聲請人日後倘獲得撤銷該共同投標之決標之勝訴判決，相對人則須重新辦理投標，聲請人則可參與投標，足徵聲請人對本次投標案是否決標對其權利與法律上地位自明影響，其聲請停止執行確具權利保護必要，自得聲請裁定停止執行。

五、本件原處分之執行是否將發生難於回復之損害，且有急迫情事？

㈠按政府採購法第85條規定「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置（第一項）。採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，而招標機關不依建議辦理者，應於收受判斷之次日起15日內報請上級機關核定，並由上級機關於收受之次日起15日內，以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由（第二項）。第一項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用（第三項）。」從而，廠商依政府採購法第85條第3 項規定，自得請求採購機關償付所支出之必要費用。而政府採購法第85條第3 項既規定請求償付其準備投標、異議及申訴「所支出之必要費用」，自以已支出者為限；且此項請求償付必要費用之規定，為一般損害賠償以義務人有故意或過失為要件之例外，依「例外規定解釋從嚴」原則，亦應解為該規定「所支出」之必要費用，係指實際已支出之必要費用。

㈡本件聲請人因相對人決標予第三人共同投標，至其無法與相對人簽訂系爭工程採購合約，按聲請人未能參與本件工程，同時亦免除其額外之營運等相關支出，對其既有之營運並無影響，因此聲請人縱有損害，應指其參與本件投標程序事前之規劃及籌備費用等相關支出，而就此費用聲請人得依前揭政府採購法第85條第3 項向招標機關之被告請求償付之。又依前揭說明，原處分之停止執行，其所指「難於回復之損害」解釋上應予相當限縮，則聲請人所得請求之損害賠償不包括聲請人因原處分之停止執行，所產生之期待利益，是本件聲請人因原處分停止執行，俟其對該處分提起行政救濟並獲勝訴判決，撤銷原處分後，再獲參與本案投資可能得到之利潤，不得計入原處分之執行致聲請人將發生難於回復之損害之列。而上開規定「所支出」之必要費用，係指實際已支出之必要費用，其縱有損害亦能以金錢賠償，依一般社會通念並無如為執行可認達到回復困難之程度；再衡諸聲請人為參加本件投標所之支出數額應非過鉅，計算亦無困難，況原告亦未舉證其支出過巨無法計算，或有何情事可認已達無法回復，自無最高行政法院95年裁字第2380號及97年裁字第5405號裁定意旨所稱：行政訴訟法第116 條所謂「難以回復之損害」，「不應只以『能否用金錢賠償損失』當成惟一之判準，如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時…仍應考慮此等後果是否有必要列為『難以回復損害』之範圍。」之情，故就原告已經發生之支出，原處分繼續之執行，對聲請人並無將發生難於回復之損害，復有急迫情事可言，自不符合首揭停止執行之要件。

六、按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」為行政訴訟法第116 條第3 項所明定。則停止原處分之執行除必須具備其執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者之外，尚須對於公益無重大影響。而本件原處分之執行對聲請人並無將發生難於回復之損害，且無急迫情事可言，其不符合首揭停止執行之要件，已如前述，自不必再衡量停止執行是否於公益有影響，是聲請人就公益之主張，本院自無庸審酌。

七、聲請人另以本件處分之合法性顯有疑義，故應停止執行云云，惟按「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」訴願法第93條第2 項、第3 項固定有明文。惟行政訴訟法第116 條第3 項起訴前聲請停止執行之要件，並未有「原行政處分合法性顯有疑義」之規定，故行政法院僅須就原處分或決定之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，本無須就原處分合法性是否顯有疑義乙節，加以審查（最高行政法院97年度裁字第1076號、95年度裁字第799 號、93年度裁字第1269號、92年度裁字第546 號、91年度裁字第238 號裁定參照）。況所謂行政處分之合法性顯有疑義，係指行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定而言，若行政處分須經審查始能得知是否為違法即不屬之。本件聲請人所指原處分違法之處，除據相對人否認外，且本件審視相關申請文件及證據、檢視投標、決標過程等綜合審認判斷，並無原處分之違法係明顯、不待調查即得認定之情事，是原處分之合法性亦難謂顯有疑義，併予敘明。

八、綜上，聲請人本件聲請，核與首揭聲請停止執行之要件不符，不應准許，應予駁回。從而，聲請人上揭主張，尚難認有不能回復之損害，核與前揭停止執行之要件不符，其聲請停止執行，不應准許。

九、聲請人其餘主張核屬聲請人提起之本案訴訟有無理由之問題，非本件停止執行之聲請事件所須審酌，併此敘明。

十、依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第四庭