最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第1362號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第1362號

上訴人

皇勝建設股份有限公司

代表人

廖妙靜

訴訟代理人

王歧正 律師

訴訟代理人

洪東雄 律師

訴訟代理人

陳彥蓁 律師（兼送達代收人）

被上訴人

臺北市政府

代表人

郝龍斌

訴訟代理人

陳垚祥 律師

上列當事人間回饋金事件，上訴人對於中華民國98年4月7日臺北高等行政法院97年度訴字第352號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、如附表所示之坐落臺北市○○區○○段○○段13、14、15、17等地號土地（下稱系爭土地）係行政院民國（下同）84年11月29日同意，經被上訴人同年12月8日公告為山坡地。上訴人於95年11月28日擬具水土保持申報書，向被上訴人所屬建設局申請於系爭土地辦理皇勝建設住宅新建工程，嗣提出委由訴外人即水利工程技師周文帥於96年2月28日承作之「臺北市○○區○○段○○段13、14、15、17地號土地皇勝建設住宅新建工程水土保持計畫」（下稱系爭水土保持計畫）文件，申請開挖整地面積如附表申請開發面積欄所示（總面積為6,306.96平方公尺），予被上訴人所屬產業發展局（其前身為建設局），由該局委託臺北市土木技師公會審查，經該公會審查後建議准予通過，案經被上訴人於96年4月3日府建四字第09630918300號函核定系爭水土保持計畫，並於96年5月28日核發建造執照核定開發許可後，乃依山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金繳交辦法）及被上訴人92年8月8日府建三字第09214929601號公告之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率（下稱回饋金乘積比率）核算，以96年6月11日府建三字第09631915200號函（下稱原處分）核處上訴人需繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣（下同）40,263,633元，惟原處分附表所示核准開挖整地面積合計誤載為6,872.9平方公尺，被上訴人發覺有誤後另以96年6月14日府建三字第09631920200號函更正為該欄面積為6,306.96平方公尺。上訴人不服，向行政院農業委員會（下稱農委會）提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人在原審起訴主張：被上訴人為解決木柵區人口居住問題，臺北市木柵區第二期市地重劃報告書所示，系爭土地之地形原為丘陵橫亙、地勢高差懸殊，且除十餘戶之舊式建築外，其餘均為「林木覆蓋之未開發區」，而經被上訴人進行土地交換分合並施以整地、排水、邊坡擋土牆、道路等重劃工程後，區內各宗土地坵塊整齊且面臨道路，立即可為合理、經濟之建築使用。是上訴人雖於系爭土地進行開挖整地等建築工程，系爭土地之原始林相早已因被上訴人進行市地重劃而不復存在，上訴人非破壞本件系爭土地原始林相之行為人，及依農委會96年4月18日農授林務字第0961740525號函釋意旨，上訴人僅係在被上訴人所進行之市地重劃程序終結後，在系爭土地重劃區範圍內購地建築者之一，雖依法仍應擬具水土保持計畫，但上訴人因開發建築所提水土保持計畫之面積，顯然小於被上訴人因辦理市地重劃所提水土保持計畫之面積，自無繳納回饋金之義務。被上訴人未嚴格區分各開發利用類別對於山坡地原有生態可能造成之影響，而依不同之乘積比率予以核課回饋金，顯與森林法第48條之1第1項第2款及回饋金繳交辦法第5條第1項之授權意旨不符，及被上訴人漏未考量「臺北市因地狹人稠而有在山坡地開發建築之需要」及「被上訴人在系爭山坡地上進行市地重劃係為促使上訴人開發建築」等情節，逕以最高乘積比率核課回饋金，故有「裁量怠惰」之違法云云，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。

三、被上訴人在原審答辯則以：系爭土地係84年12月8日公告為山坡地，有水土保持法第3條第3款之「山坡地」規範之適用。而上訴人就系爭土地申請新建15棟地上4層、地下1層之公寓住宅，即屬開發建築用地，必然為開挖整地並破壞原地形地貌，須提出水土保持計畫送請主管機關核定，屬水土保持法第12條第1項第4款之行為，且上訴人不符免擬具水土保持計畫之要件，故應依水土保持法第12條規定提出水土保持計畫，而須繳交回饋金，被上訴人依農委會所據森林法第48條之1法律授權所制定之回饋金繳交辦法，及被上訴人依該辦法第5條第3項規定公告之回饋金乘積比率，就系爭土地有關「開發建築者」之部分，請求上訴人繳交回饋金，依法有據。又山坡地開發利用者繳交回饋金祇係森林法第48條之1第1項規定政府應設置造林基金來源之一，屬特別公課，課徵對象之範圍包括對山坡地初次開發與重新改建之利用行為，本件經市地重劃後申請開發行為，應繳交回饋金，與開發利用者是否破壞原生表土或破壞森林並無關連，或是否係屬都市計畫區或非屬都市計畫區之用地無關，系爭土地前於81年間雖經市地重劃，其本未開發利用，從未繳交山坡地開發利用之回饋金，非已繳交回饋金之舊有建物，經建築主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建，而有免繳回饋金之情形等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

㈠按「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，制定本法。」「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」「（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：……（第2款）二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。……（第2項）前項……第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」森林法第1條、第2條、第48條之1第1項第2項分別定有明文。森林法中央主管機關農委會遂以89年11月30日（89）農林字第890156162號令訂定（96年3月1日、98年1月23日修正部分條文，惟本案發生時仍適用修正前條文）發布回饋金繳交辦法，其第1條規定：「本辦法依森林法第48條之1第2項規定訂定之。」第2條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3條第3款所定之山坡地。」第3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」第4條規定：「山坡地開發利用回饋金……之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人。但由政府機關興辦者不在此限。」第5條規定：「（第1項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。……（第3項）第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」第6條規定：「水土保持計畫經主管機關核定後，應核算本回饋金數額，並應通知繳交義務人於1個月內至指定地點，繳交回饋金。」第8條規定：「有下列情況之一者，視同已繳交本回饋金：（第1款）一：依促進產業升級條例辦理土地捐贈國有或繳交回饋金者。（第2款）二：依森林法第48條之1第1項第1款、第4款提撥造林基金者。」乃回饋金繳交辦法係主管機關農委會根據森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，經核並未逾越母法之授權範圍，管轄之行政機關據之行政，合於依法行政之適法行為。此有本院98年度判字第44號判決意旨：「……森林法第48條之1第1項及第2項定有明文。又山坡地開發利用回饋金繳交辦法第1條規定：『本辦法依森林法第48條之1第2項規定訂定之。』第3條規定：『本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。』（嗣因水土保持法第12條於92年12月17日修正公布，納入同法施行細則第8條之規定，同法施行細則第8條遂於93年8月31日修正刪除，本條於96年3月1日修正時配合修正為『本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。』）回饋金繳交辦法係主管機關行政院農業委員會根據森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，經核並未逾越母法之授權範圍，自得予以適用。」可參。又關於回饋金繳交辦法之客體為「山坡地」非是「林地」，亦有本院97年度判字第659號判決意旨：「……（二）依森林法第48條之1第1項及第2項及山坡地開發利用回饋金繳交辦法第1條、第3條至第6條規定觀之，森林法係規定『山坡地』開發利用須繳交回饋金，既不稱『林地』而稱『山坡地』，自係以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象，而非以林地為適用對象。山坡地開發利用回饋金繳交辦法係主管機關行政院農業委員會根據森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，經核並未逾越母法之授權範圍。」可考。至於「開發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為12%」為被上訴人92年8月8日府建三字第09214929601號公告之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率所明定，被上訴人為直轄市臺北市之森林法主管機關，依據上述之回饋金繳交辦法第5條第3項規定所訂定並為公告，亦為適法之行為。

㈡上訴人擬具水土保持計畫向被上訴人申准於系爭山坡地範圍內之土地開發建築，辦理皇勝建設住宅新建工程，核准開挖整地面積為6,306.96平方公尺，因本案屬山坡地開發利用回饋金繳交辦法修正施行（96年3月3日）前受理之案件，本案水土保持計畫範圍之面積6,571.74平方公尺（如附表登錄面積欄所示）大於核准開挖整地面積，被上訴人按核准開發面積及土地公告現值53,200元/平方公尺，並依回饋金繳交辦法及回饋金乘積比率開發建築者12%規定，核算山坡地開發利用回饋金40,263,633元，認事用法，並無違誤。

㈢雖被上訴人主張關於山坡地開發利用繳交回饋金之義務，依據森林法第48條之1第1項第2款之立法理由，因山坡地開發利用影響林相甚鉅，對於山坡地開發利用者課以繳交回饋金之經濟上負擔，除歸入造林基金用以支應長期造林復育之經費外，同時藉此降低開發利用山坡地之意願，以期達成抑制山坡地開發利用速度之目的之認識等語，與法意無違，但是上訴人認為「森林法對於山坡地開發利用者課徵回饋金之特別公課而言，其目的既係為保育山坡地之原始林相（森林資源），是以山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，自應以進行山坡地開發利用而破壞（或改變）原始林相之行為人（有特定關係之國民）為限」部分之見解，則有不足之處。蓋現今由於資本主義過度膨漲，造成資源過度消耗、生態破壞、分配不均等威脅人類生存與發展，引發人類對於「當代人與生物之間」及「當代生物與後代生物之間」如何適合永續生存，應有所作為，致使環境正義已成為「人（包含生存者與未來者）之基本權」「公共利益」所呈現之基本價值，此基本價值之建立在於「永續性」（或稱可持續性發展），而森林對於空氣之更新、地球不再暖化、物種之棲息等攸關人類及物種生存貢獻自不待言，森林既然攸關人類與物種生存，惟其亦有生命週期，永續性栽植保護與維護，正如建築物同要更新維護，此種永續性即是不容易看得見之價值，森林法雖21年9月15日立法，但是其具有維護「公共利益」自然環境之正義，除對於早年立法者之先見敬佩外，今人更應努力實現其正義。申言之，森林存於山坡地，而部分山坡地被人類做為其他使用，姑不論有無再度破壞林相，其在山坡地動工對於工地外周邊森林等地豈有不造成環境破壞！遑論森林亦如同建築物亦需要更新，該山坡地開發利用者，即使為山坡地開發利用，依上所述之永續性原則，令其繳交回饋金，合乎「環境正義」價值。上訴人主張，農委會依森林法第48條之1第2項規定授權訂定之回饋金繳交辦法，其第3條、第12條第1項第4項、第4條等規定，並未進一步判斷及區分該水土保持義務人究竟有無因進行山坡地開發利用而破壞原始林相，一律對其課以繳交回饋金之義務，顯與森林法第48條之1第2項規定之授權意旨牴觸，亦違反不當連結禁止原則，除應對之為目的性限縮解釋，而將回饋金之繳交義務人限於因進行山坡地開發利用而破壞原始林相之水土保持義務人，否則依憲法第172條規定即屬無效。被上訴人為解決木柵區人口居住問題，臺北市木柵區第二期市地重劃報告書所示，系爭土地之地形原為丘陵橫亙、地勢高差懸殊，且除十餘戶之舊式建築外，其餘均為「林木覆蓋之未開發區」，而經被上訴人進行土地交換分合並施以整地、排水、邊坡擋土牆、道路等重劃工程後，區內各宗土地坵塊整齊且面臨道路，立即可為合理、經濟之建築使用。是上訴人雖於系爭土地進行開挖整地等建築工程，系爭土地之原始林相早已因被上訴人進行市地重劃而不復存在，上訴人非破壞系爭土地原始林相之行為人，及依農委會96年4月18日農授林務字第0961740525號函釋意旨，上訴人僅係在被上訴人所進行之市地重劃程序終結後，在系爭土地重劃區範圍內購地建築者之一，雖依法仍應擬具水土保持計畫，但上訴人因開發建築所提水土保持計畫之面積，顯然小於被上訴人因辦理市地重劃所提水土保持計畫之面積，自無繳交回饋金之義務。本院97年度判字第659號略謂：森林法係規定「山坡地」開發利用須繳交回饋金，既不稱「林地」而稱「山坡地」，自係以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象，而認山坡地開發利用回饋金係對於具有山坡地開發利用關係之國民所課徵之公法上負擔，並未進一步區分該行為人是否因進行山坡地之開發利用而有消耗森林資源之行為，顯與行政法上之不當聯結禁止原則有所牴觸；而原審法院97年度訴字第353號判決略謂：徵諸前開森林法之規定，政府須設置造林基金，除開發者之回饋金外，其中來源亦有政府循預算程序之撥款，此即屬行政為兼顧多重行政任務之具體設計，觀諸森林法第48條之1第1項規定所列各種造林基金之經費來源，其中山坡地開發利用回饋金顯係由森林法所獨自創設之特別公課，則該回饋金之課徵目的、對象及用途，自應與森林法本身之立法目的具有合理之聯結關係，否則亦與行政法上之不當聯結禁止原則有違。且上訴人在系爭土地上從事房屋建築之行為，並非屬於回饋金繳交辦法第3條所定之山坡地開發利用行為，依法自無繳交回饋金之義務。至於農委會雖97年12月17日以農授水保字第0971852227號函示，上訴人所進行之住宅新建工程並無94年3月14日農授水保字第0941803754號函釋之適用之見解，農委會係將屬本案住宅新建工程範圍且經被上訴人核准施作之滯洪沈砂池等，認做前揭函釋所指「其他開挖整地行為」顯有所誤解等云云之見解，即是對於「環境正義」之「永續性」有所忽略，委無可採。

㈣關於「開發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為12%」為被上訴人92年8月8日府建三字第09214929601號公告之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率所明定，被上訴人為直轄市臺北市之森林法主管機關，依據上述之回饋金繳交辦法第5條第3項規定所訂定並為公告，為適法之行為，已如前述，核與法律規範無違。

㈤綜上所述，原處分依森林法第48條之1第1項第2款、第2項、回饋金繳交辦法第5、6條及回饋金乘積比率等規定，請求上訴人繳交40,263,633元之回饋金，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合等詞，因而為上訴人敗訴之判決。

五、本院經核原判決於法並無違誤，茲再論斷如下：

㈠系爭土地係水土保持法第3條第3款所稱之山坡地，此為原判決所確定之事實，並有山坡地範圍圖套疊地籍圖在原審卷可按，是擬在系爭土地內從事開發建築用地或其他開挖整地行為，依水土保持法第8條第1項第5款之規定，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，並應依同法第12條第1項第4款之規定，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。

㈡至何謂「於山坡地內開發建築用地」、「其他開挖整地」行為，按水土保持法既規定應依其所授權公告之水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，則其意涵應與水土保持技術規範之內容相符。按水土保持技術規範第8條規定：「於山坡地或森林區內開發建築用地，應避免大規模開挖整地、挖填土石方，減少對水文、環境之不利影響為原則。為防止開挖整地引發洪水與土砂災害，對計畫地區之地表、地下排水系統、開挖整地、防砂、沉砂、滯洪、邊坡穩定及植生綠化等水土保持處理與維護，以及臨時防災措施，應作系統規劃、配置，並依施工順序妥予處理。」第13條規定：「於山坡地或森林區內從事其他開挖整地行為，仍應實施水土保持之處理與維護。」第88條第1項規定：「開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為。」第169條規定：「開發建築用地之基地內對外排放之洪峰流量，以重現期距25年之降雨強度計算。其開發中及開發後之排放流量，不得超過開發前之洪峰流量，並應以重現期距50年之降雨強度計算其滯洪設施。地表水排水系統之規劃設計，應與開挖整地、道路設施、建築物、公共設施等有效配合，並儘量配合利用天然坑溝。」第170條規定：「開發建築用地之開挖整地，以挖填平衡為原則，其挖方總量不得超過其申請基地總面積乘以每公頃1.5萬立方公尺，並儘量分期分區施工，減少土壤裸露面積，加強植生綠化。但直轄市、縣(市)主管機關得視轄區環境特性需要，得同意依目的事業主管機關較嚴格之規定。……」第172條規定：「基地內除建築物、道路等設施外，應進行植生綠化，其植生方法以能快速達到水土保持及坡地防災目的之植生群落為主。坡面之保護及坡腳安定工程之規劃、設計與施工，應同時考慮工程構造物之安定及相關植生配合處理方法。」由以上規定可知，所謂「開挖整地」，係指為開發目的，而對原地形採取挖、填土石方之行為，在山坡地內從事此等行為，依上開技術規範第13條，應實施水土保持之處理與維護；而所謂「開發建築用地」，則因通常會較大規模的開挖整地、挖填土石方，對於水文、環境之不利影響更鉅，上開技術規範第8條乃規定為防止開挖整地引發洪水與土砂災害，對計畫地區之地表、地下排水系統、開挖整地、防砂、沉砂、滯洪、邊坡穩定及植生綠化等水土保持處理與維護，以及臨時防災措施，應作系統規劃、配置，並依施工順序妥予處理。承上說明，則行政院農業委員會94年3月4日農授水保字第0941803754函釋以：「個案審核時，於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，應無水土保持法第12條規定之適用。」核上開函釋係主管機關行政院農業委員會基於職權所為釋示，且將不適用水土保持法第12條規定之情形，限制在與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為範圍內，與水土保持法之立法意旨尚無牴觸，可資適用。

㈢依上訴人提出之水土保持計畫之記載，擬在系爭土地，規劃新建15棟，每棟興建地上4層、地下1層之建築物，基地面積6,306.96平方公尺，「為避免填土施工後形成原地形與新填土間弱面產生，造成界面滑動，整地施工前將表土、樹木、雜草事先清除運棄」、「在具坡度之原地形，將原地表面做成階梯形狀，以利與回填土結合，避免滑動產生」、「挖填土方石量盡可能以填挖平衡為設計原則，故雜併建工程（包含水土保持田挖方量）總挖方量為20,729.9立方公尺」、「開發後之坡地，由於原地貌之改變，其截流量、窪蓄力、入滲率、蒸發散量都減少，所以雨水降至地面後大都變成逕流；加上地表被覆物的減少，雨水直接打擊土面上，亦造成嚴重的土壤沖蝕及可能的崩坍的危險」、「本計畫範圍之排水設施大致已完成，考量及檢核現況排水設施後，將於基地周圍設置矩形排水溝以排除地表逕流，排水方式以順勢誘導為原則，並採最短路徑排除逕流」、「基地新增設之排水設施包括：矩形排水溝，主要用於區內截水溝，採鋼筋混凝土結構。集水井，主要用於基地內排水路尺寸變化處及排水路徑方向變化處，以及與其他排水設施銜接處，設計上採用鋼筋混凝土集水井」等語，以此對照建造執照申請書記載，系爭山坡地上之建物建築面積2,284.02平方公尺，總樓地板面積12,348.03平方公尺，可知建物面積約為基地面積之1/3，再對照水土保持計畫所附之挖填土石方區位圖及整地平面配置圖所示，其所標示之填方區及倚壁式擋土牆，均在其所標示之地下室外框線之外，顯不能認上訴人所為合於上開函釋所稱之「僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為」，而本件上訴人確係在系爭土地從事開挖整地之開發利用行為，亦經原判決認定在案（原判決說明雖較簡略，惟並不影響結論），則依上開之規定及說明，原判決維持被上訴人命上訴人繳交回饋金之處分，於法有據。

㈣又查，系爭山坡地固在被上訴人辦理「臺北市木柵二期重劃」範圍內，上訴人乃執此主張系爭山坡地業經開發完畢，然按，辦理市地重劃之法令依據乃平均地權條例及市地重劃實施辦法等，其所辦理之「開發」內容，悉依各該相關法令而定，至於系爭「山坡地開發利用」者應繳交之回饋金，森林法第48條之1及其授權之回饋金繳交辦法已明確規定所稱之「山坡地開發利用」為依水土保持法之規定，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為，兩者殊屬二事；況如前述，系爭山坡地由於其地形地勢，上訴人確有採取填土方及興建倚壁式擋土牆等開挖整地行為，係依本件卷內證據資料所認定之事實，被上訴人依山坡地開發利用回饋金繳交辦法相關規定，核算本件回饋金數額並命上訴人繳交，洵無不合。

㈤綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，並無上訴人所稱判決不適用法規、適用不當或理由不備等違背法令情事。上訴人其餘所訴各節，無非就原判決業已論駁之理由以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，任加爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異