最高行政法院(含改制前行政法院)99年度裁字第2618號

最　高　行　政　法　院　裁　定

99年度裁字第2618號

抗告人

財團法人私立中華基金會

代表人

甲○○

訴訟代理人

朱敏賢 律師

上列抗告人與相對人臺北市政府等2相對人間聲請假處分事件，對於中華民國99年8月17日臺北高等行政法院99年度全字第12號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件原裁定以：㈠抗告人主張本件假處分之原因，係基於行政契約而生，固據其提出民國（下同）97年5月30日研商捷運系統松山線市立體育場站（交六、交七）用地捷運設施與中華基金會採「分構」方式興築，並無償設定永久地上權相關事宜會議紀錄、97年12月8日研商捷運系統松山線市立體育場站（交六、交七）出入口Ａ、Ｄ用地應中華基金會建議調整範圍確認會議紀錄、98年3月12日有關捷運松山線CG590B區段標市立體育場（Ｇ19）站Ａ、Ｄ出入口與中華基金會未來新建大樓界面之變更設計前檢討協調會會議紀錄、98年4月17日捷運系統松山線市立體育場站（交六、交七）出入口Ａ、Ｄ用地應中華基金會申請改無償設定永久地上權之契約內容及登記等事宜開會通知單等件影本，以為釋明，惟前開各次會議之舉行，係因抗告人原所有之系爭土地為相對人臺北市政府徵收後，抗告人與相對人臺北市政府捷運工程局洽商，就捷運系統松山線市立體育場站（交六、交七）用地，以共構為前提，並撤銷徵收改以無償設定永久地上權方式辦理，相對人臺北市政府捷運工程局始邀集相關單位研商評估其可行性，此於臺北市政府捷運工程局96年11月21日會議紀錄結論載明，足見相對人所稱後續會議之召開，乃屬相對人為審酌抗告人所提申請之可行性，而為之行政準備行為，尚非不實，抗告人所提前開會議紀錄雖為書面，然其內容及各項研商議題，客觀上雖可認屬系爭申請後續推動方向之參考及協商基礎，惟與一般行政契約權利義務之約定方式實屬有異。㈡再查本件所涉撤銷徵收程序，為內政部之權責，需用土地人為相對人臺北市政府，相對人臺北市政府捷運工程局僅係規畫執行單位，無論抗告人係依土地徵收條例或行政程序法提出撤銷申請，相對人臺北市政府捷運工程局均非屬適格申請人，是以抗告人主張與無事務權責之相對人臺北市政府捷運工程局，締結有行政契約，已違常理。至於相對人臺北市政府部分，按土地徵收條例第50條規定，相對人臺北市政府固得申請及審查（因臺北市政府同為需用土地人及該管直轄市主管機關）本件是否具有同條例第49條應辦理撤銷徵收之事由，惟就應否撤銷徵收，仍屬內政部之權責，相對人臺北市政府亦已就抗告人撤銷徵收之申請，於審查後附具意見，2度轉請內政部撤銷徵收，在內政部依其權責否准或命補正之情形下，抗告人依何協議內容可認相對人臺北市政府有續為申請或補正之義務，未據聲請人提出釋明，綜上可認，兩造就行政契約存否及權利義務內容之爭議，於未經本案訴訟嚴格之證據調查情形下，尚難憑抗告人所提出之相關會議紀錄，即足供法院作成初步判斷。況抗告人亦自承本件請求法院定暫時狀態之聲明，與假處分相關之本案請求內容一致，則此情形，抗告人就其本案請求權利存在之釋明義務，應較一般情形為高，本件經綜合審酌抗告人向相對人申請後，兩造於行政程序中之往來函文或會議紀錄內容，抗告人之主張尚未達可許可滿足性假處分之較高證明度，是依前開說明，抗告人之聲請，難認已盡釋明之義務。㈢另就本件定暫時狀態假處分之准否對兩造所生影響以觀，系爭土地業已完成徵收程序，雖抗告人前爭執徵收處分之合法，而未領取相關補償費，並提起行政訴訟，惟經原審法院以97年4月24日96年度訴字第2495號判決駁回，抗告人不服提起上訴，亦據本院於99年4月8日駁回上訴確定，有各該判決書在卷可稽，是以系爭土地徵收處分業經司法機關認定合法，抗告人雖因徵收喪失系爭土地所有權，然亦取得徵收補償費作為對價。雖抗告人主張如撤銷徵收處分，並改採與相對人臺北市政府設定永久地上權之方式辦理捷運用地之規劃，除可節省相對人徵收補償費之支出，抗告人亦可維持原中華體育館整筆基地之使用分區，核算容積率、建蔽率及其使用項目，而充分開發土地資源，且不致使先前為變更設計規劃所支出之費用，歸於徒勞云云，然查，抗告人主張之利益及損害金額，雖相較僅領取徵收補償費為高，然本件縱准抗告人定暫時狀態假處分，由相對人臺北市政府再報請內政部撤銷徵收，惟撤銷徵收與否，仍繫於內政部之決定，並不能因此避免抗告人所主張之損害情狀。反之，系爭土地因屬捷運用地，須配合既定施工時程，如准本件定暫時狀態假處分，後續撤銷徵收、設定永久地上權、都市計畫變更程序所費時日，如未能與完工時程配合，影響所及乃為交通建設之重大公共利益，故本件如以利益衡量之觀點，亦難為有利抗告人之認定。㈣再查，系爭土地於相對人臺北市政府報請徵收前，曾與聲請人進行價購協議，因抗告人對價購價格提出異議，而未能達成協議；且抗告人亦未於相對人臺北市政府所訂期限前，與之達成設定永久地上權之協議等事實，均為抗告人所不爭執，是系爭土地最終採取徵收方式取得，而未能以設定永久地上權方式辦理，非可歸責於相對人臺北市政府，故抗告人於系爭土地徵收之後，主張本件有避免急迫危險之必要，而請求定暫時狀態，難認正當，因以駁回抗告人之聲請。

三、抗告意旨略謂：㈠抗告人於原審聲請時所提出之97年5月30日、同年12月8日及98年4月10日等協議，兩造對系爭不動產之徵收事件，雙方應盡之契約義務及設定永久無償地上權暨費用支出等相關事項，概予明確約定，核與行政契約要件容無不合，迥非原裁定執詞所謂祗為系爭申請撤銷徵收程序事件之後續推動方向參考及協商基礎。㈡本件之相對人臺北市政府為需用土地人及該管直轄市主管機關，本得申請及審查系爭徵收程序，又相對人臺北市政府捷運工程局雖係規畫執行單位，但亦為系爭工程事件之事務管轄機關，為專業之機關，故關於本件系爭工程之需求、執行方案、個別法律關係設定之妥適性等專業事項，較諸形式之徵收主管機關內政部，內政部確有接受相對人對系爭工程如與抗告人所約定之目的性、實質妥當性方案，否則亦該當屬權力之濫用。㈢依目前臺北市政府之施政能力、效率及現有其他相關工程之執行進度現況觀察，系爭捷運工程將延期完工，已是不爭之事實，系爭徵收土地僅作為其中眾多之一出入口，此部分之工程比例，相對於捷運松山線之整體而言，可謂微乎其微，甚或與系爭捷運工程完工或通車與否，係毫無關係。原裁定認系爭假處分之聲請有致影響系爭捷運工程，並非事實，且無端歸責於抗告人，於法未洽。㈣捷運松山線系爭捷運站即市立體育場站之出入量需求，主要集中在南側之小巨蛋及臺北體育館場方向，人潮並無可能延伸至道路之對側，相對人卻規劃並執行強制徵收抗告人非素地之土地，並強採破壞性侵入式之徵收為手段，以作為系爭捷運工程松山線之2個出入口，該徵收之決定不僅嚴重違反比例原則，更顯係出於恣意，亦違反平等原則。又本件系爭徵收土地上存有於建照有效期間內所採逆打式工法興築完成之45公尺深連續壁、深逕岩盤之近百根基樁及地下一層至地上一層樓地板等結構體，若加以破壞，不僅系爭捷運工程之出入口安全有重大疑慮，附近之相關建築物、公共設施亦有隨時塌陷之高度可能性，足見本件逕行徵收之理由牽強，原核准徵收處分顯然違法。㈤兩造於協議中，相對人臺北市捷運工程局早已先行要求抗告人須於期限內預繳新臺幣890萬餘元之變更設計費用，抗告人旋依相對人之要求已於期限內繳交，相對人並因而已進行變更設計。徵此可知，相對人業對抗告人形成本件土地徵收處分基礎上應予撤銷及相對人已同意履行兩造問行政契約義務等之信賴保護基礎，繼而，抗告人基於信賴保證履約原則之信賴保護基礎，做出依約履行繳交變更設計費之履約實質行為，已有信賴表現，是相對人臺北市政府與臺北市政府捷運工程局之違約行為，同時係違背信賴保護原則及誠信原則之不法行政行為。另相對人臺北市政府捷運工程局怠於履行兩造問之行政契妁義務，乃因強求抗告人聯合開發未果，故挾怨以報，寧行該損人不利己之措云云，求為廢棄原裁定。

四、本院按：㈠按行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」又同法第137條第1項規定：「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定：契約中應約定人民給付之特定用途。二、人民之給付有助於行政機關執行其職務。三、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。」本件抗告人所提會議紀錄，其內容及各項研商議題，屬後續推定方向之參考及協商基礎，僅為行政準備作業，並未發生設定、變更或消滅公法上法律關係之效果。與一般雙務行政契約，依前述規定，以書面具體載明：契約目的、雙方權利義務，並人民給付之特定用途等之約定內容及方式，顯然不同。從而，原裁定認定相關會議記錄與一般行政契約權利義務之約定方式有異，自無抗告人所指適用法律違誤之情事。又抗告人所提出之①97年5月30日會議記錄結論，除僅係載明後續辦理原則外，亦敘明待抗告人送達申請書後，專案報府確認本案處理原則後，層報內政部辦理撤銷徵收，但撤銷徵收准否為內政部權責等語，足證會議內容僅為辦理抗告人之行政準備作業，而非互負給付義務之約定；②97年12月8日會議僅係就抗告人建議之地上權設定範圍進行討論確認，無涉雙方權利義務；及③98年4月17日會議記錄，明確僅就若內政部撤銷徵收後，雙方應簽訂之地上權契約書內容先行研討，雖抗告人表達希望簽訂行政契約，但遭反對，更足證明雙方確無行政契約之法律關係存在。原裁定以抗告人主張假處分之原因為行政契約惟所提會議紀錄，其內容及各項研商議題，屬後續推定方向之參考及協商基礎，與一般行政契約權利義務之約定方式有異。再就撤銷徵收程序，為內政部權責，捷運局並非撤銷徵收適格之申請人，抗告人主張與無權責之臺北市政府捷運工程局訂立行政契約，已違常理；暨臺北市政府已二度轉請內政部撤銷徵收，聲請人未釋明依何協議內容，臺北市政府有續為申請或補正之義務，綜合審酌聲請人之主張未達許可滿足性假處分之較高證明度，難認已盡釋明之義務，核定與定暫時狀態假處分之要件不符，予以駁回，並無違誤。是以，抗告人混淆行政契約之要件，任意指摘原裁定認事用法有誤，自無可採。㈡本案為用地取得問題，並無工程專業性，而內政部為土地徵收條例之中央主管機關，臺北市政府因工程必要需用土地，經內政部核准徵收並完成徵收土地程序之案件，能否在工程必要未改變時，准許撤銷徵收，自為內政部權責，並非捷運建設機構之置喙餘地。至於，抗告人所稱於98年6月17日繳納之新臺幣800多萬元，係為避免衝擊原有設計而預估之工程細部設計變更設計費用，而非施工費，若內政部核准撤銷（廢止）徵收時，即可儘速調整施工之前置作業，難謂相對人亦得撤銷徵收，或稱內政部若不准撤銷徵收即屬權力濫用。㈢系爭土地業已完成徵收程序，雖抗告人前爭執徵收處分之合法，而未領取相關補償費，並提起行政訴訟，惟經原審法院以97年4月24日96年度訴字第2495號判決駁回，抗告人不服提起上訴，亦據本院於99年4月8日駁回上訴確定，有各該判決書在卷可稽，是以系爭土地徵收處分業經司法機關認定合法，抗告人雖因徵收喪失系爭土地所有權，然亦取得徵收補償費作為對價，為原審裁定所確定之事實。抗告人再執詞主張：原徵收處分採破壞性侵入式徵收手段，更恣意忽略系爭結構體應予一併徵收及捷運出入口施工之安全考量，足證原核准徵收處分極具不當及違法之瑕疵云云，難謂有據。且系爭土地因屬捷運用地，須配合既定施工時程，如因假處分之實施而遲延，顯有影響松山線全線完工時程，造成巨大之公共利益損失之虞。而公共建設如期完成所帶來之公共利益，顯大於抗告人得以金錢計算之私益，更非減省區區徵收補償費可得比擬。是原裁定認定抗告人假處分之聲請非正當，且依利益衡量原則認定不應給予暫時權利保護，核無不妥。㈣綜上所述，抗告意旨指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

四、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異