臺北高等行政法院判決

100年11月10日辯論終結

原告

東森電視事業股份有限公司

代表人

施維德Patrick Thomas Siewert（董事長）

訴訟代理人

林聖鈞 律師

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

蘇蘅（主任委員）住同上

訴訟代理人

鄭如芳

　張勝騰

上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國100 年4 月18日院臺訴字第1000094931號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告以原告經營之東森綜合台頻道於民國（下同）99年7 月26日10時播送之「活力滿百」節目，以尋找「四稜粉藤」為名，介紹其成分及減重效果，已表現出媒體為某種商品宣傳之意涵，致廣告未與節目分開，違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，依同法第37條第1 項第1 款規定，以99年11月23日通傳播字第09900453930 號裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）80萬元，並應立即改正，逾期不改正者，得按次連續處罰，並得對該頻道處以3 日以上3 個月以下之停播處分。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張下列各情，並聲明原處分及訴願決定均撤銷：

㈠被告作成原處分之組織不合法：

⒈按「本會置委員7 人。本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：..通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。」，國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）第4 條第l 項、第8條第l 項及第2 項第5 款、第9 條第3 項規定分別定有明文。

⒉被告之原處分屬於通訊傳播業務處分案，依前揭規定，該處分案審議應提委員會議決議，並經委員總額過半數之同意行之，其程序方屬合法。參照被告所為原處分理由及法令依據末行記載「經本會99年11月19日第258 次分組委員會議決議，裁處如主文」，則該次分組委員會議決議須有委員總額過半數之同意行之，其程序方屬合法。

⒊惟被告第258 次分組委員會議紀錄，僅有陳委員正倉、魏委員起惠、魏委員學文出席，並由前開3 名委員審議通過本件處分案，此自該會議紀錄附件2 之項次28觀之，即可查知。然3 名委員審議通過本件處分案，尚未達委員總額7 名之半數，依據前揭規定，其作成處分之組織不合法，該處分尚有違誤，應予以撤銷，此尚有鈞院100 年度簡字第33號判決、100 年度簡字第128 號判決意旨可參。

㈡就立法目的言，衛星廣播電視法「警告」與「罰鍰」皆屬不利益行政處分，處分程序與實體均須遵循「依法行政原則」：

⒈衛星廣播電視法於84年9月7日由行政院院會審查通過後送立法院審議，係當時行政院新聞局因應「亞太營運中心」重要立法計畫之一。衛星廣播電視法三讀通過至提起本件訴願時止，若干條文雖有變動，惟現行衛星廣播電視法第35條至第38條罰則規定則仍沿襲原規定，無重大差異。

⒉法務部84年12月18日就衛星廣播電視法罰則部分說明內容為：「本草案所規範者主要為衛星廣播電視事業之執照核發、節目及廣告管理、權利保護等事項；如有違反，亦僅是違法行政法上義務。」、「本草案區分警告、罰鍰、停播、撤銷執照及沒入等處分。違法情節較輕微者，予以警告，違反情節較重或警告仍不改正者，處以罰鍰。」此有立法院院會紀錄可稽，由立法過程可知，衛星廣播電視法罰則規定之立法原意，立法者係針對違法情節差異而分別有不同安排，情節較輕者先實施警告處分，警告無效果或情節較重者始直接課以罰鍰處分，相較於警告行政處分行為，罰鍰顯係對行政違法非難性較重者之制裁效果。準此，警告與罰鍰均為獨立行政處分類型，適用依法行政原則。

㈢行政罰法規定之法律適用：

⒈依行政罰法第1 條、第7 條第1 項、第25條規定內容可知，行為人數個違反行政法上義務行為，即使均違反同一構成要件，依法應分別予以處罰，每次處罰均應適用處罰基礎規定，包含處罰程序及法律效果，違反衛星廣播電視法第35條至第38條罰則規定案件，亦應如此。又行政罰法第25條所定之「分別予以處罰」，其文義係指「數行為」均應依違犯之法律「分別」賦予法律規定之效果。申言之，同一行為人縱使數個行為均違反同一構成要件，行政機關應依同一法律規定個別地、反覆地賦予處罰效果。

⒉舉例言之，甲法律規定違反行政法義務者應予警告，警告不改正或未改正者則處以罰鍰，則主管機關針對行為人A、B 二個違反行政法上義務之行為：⑴依甲法律規定對違反行政法上義務之A 行為處以警告處分；若有A 行為經警告不改正之事實，對行為人處以罰鍰。⑵依甲法律規定對違反行政法上義務之B 行為處以警告處分；若有B 行為經警告不改正之事實，對行為人處以罰鍰。⑶由以上推論可知，針對行為人A 、B 兩個違反行政法上義務行為，若行政機關認定屬於數行為，依行政罰法第25條規定即應分別適用甲法律之規定，兼顧每一次處罰規定之正當實施。⑷設若主管機關對違反A 行為警告，卻結合B 行為逕行處以罰鍰，無異將B 行為依法應實施之警告處分省略，與行政罰法第25條規定數行為分別處罰原則有悖，顯非正當。

㈣違反衛星廣播電視法第19條、同法罰則規定與行政罰法之文義解釋：

⒈衡諸上開說明，就法言法，衛星廣播電視法罰則明文規定某些行為人違反行政法上義務行為無待警告即可直接處以罰鍰（衛星廣播電視法第36條第2款至第8款規定參照），或先就某些違反行政法上義務之行為（衛星廣播電視法第35條第1款至第4款規定參照）實施警告處分，針對「該同一行為」不改正或未改正之不作為狀態處以罰鍰（衛星廣播電視法第36條第1款規定），乃為立法者之差異安排。

⒉另按衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上200 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰..1 年內經處罰2 次，再有前2 條各款情形之一者。」依其文義可知：

⑴行為人所為應限於「再犯」曾經違犯衛星廣播電視法第35條第3款規定、同法第36條第1款規定之「同一行為」，始有本條規定之適用，蓋本條法律效果為加重罰鍰額度並得附加停播處分，行政違法非難性更勝同法第36條規定，可見立法目的在於遏止經衛星廣播電視法第35條第3 款規定、同法第36條第1 款規定多次處罰後，行為人仍再犯或持續違犯，是故除加重罰鍰處分額度外，並得停止播送以示警懲，此由本條法條使用「再有」之用語即可推知。

⑵此外，處罰2 次後再有違規之行為若為另一行為，法律適用上應依所違犯規定處罰，並無加重處分內容之理由。為避免無關連違法行為受加重處罰，造成情輕法重現象，並衡諸行政罰法第25條規範意旨，所謂「1 年內經處罰2 次，再有前2 條各款情形之一者」，應限縮解釋於同一行為。

⑶例如，甲廣播電視事業A 節目於1 月1 日因節目廣告化違反衛星廣播電視法第19條規定，主管機關依衛星廣播電視法第35條規定予以警告處分，若行為人甲廣播電視事業受警告處分後，仍於1 月20日照常播出內容相同A節目，該「被警告行為」有不為改正之不作為事實，主管機關依法就再次播出A 節目情節得依衛星廣播電視法第36條第1 款規定處以罰鍰；若行為人甲廣播電視事業受罰鍰處分後，仍於3 月20日照常播出內容相同A 節目，得依衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款規定加重處以罰鍰。惟若1 月1 日播出A 節目內容與1 月20日播出者不同，或與3 月20日不同，屬另一違反行政法上義務行為，甲廣播電視事業所為已屬數個行為，應適用行政罰法第25條規定分別處罰。

㈤「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」（下稱廣電罰鍰案件處理要點）規定恐有悖於「法律保留原則」：

⒈被告針對廣播電視事業、衛星廣播電視事業違反衛星廣播電視法規定者，於96年1 月15日發布「廣電罰鍰案件處理要點」第3 點規定：「..於適用衛星廣播電視法第36條第1 項第1 款規定時：㈠所稱警告後仍不改正或不於改正之行為，係指經警告後，再有同類型之違法構成要件之行為。」。

⒉根據衛星廣播電視法立法紀錄：「本草案區分警告、罰鍰、停播、撤銷執照及沒入等處分。違法情節較輕微者，予以警告，違反情節較重或警告仍不改正者，處以罰鍰。」可知，罰鍰乃針對違反行政法上義務情節較重或警告仍不改正者之法律效果，準此，立法者已約束執法者必須在行為人有「經警告而不改正」不作為事實始得直接處以罰鍰。質言之，行為人須有一前行為存在，始能符合經警告而不改正之文義，亦即「同一行為」始能適用衛星廣播電視法第35條、同法第36條第1 款規定及同法第37條第1 項第1 款規定。據此以論：

⑴甲廣播電視事業經警告A節目於1月1日節目廣告化，再度播出內容相同A節目，「適用」衛星廣播電視法第36條第1款規定。

⑵甲廣播電視事業經警告A 節目於1 月1 日節目廣告化，甲雖於1 月10日播出A 節目，惟內容與1 月1 日有別，則1 月10日播出內容屬於另一行為，不能與1 月1 日之播送視為同一行為，「適用」衛星廣播電視法第35條第3 款規定，應就1 月10日節目廣告化行為予以警告，不能直接處以罰鍰。

⑶甲廣播電視事業A節目1月1日節目廣告化經警告，甲於1月1日播出B節目若涉及節目廣告化，「適用」衛星廣播電視法第35條第3款規定，應就B節目違法部分先行警告，不能直接處以罰鍰。

⒊承上，衛星廣播電視法罰則規定立法理由既明示違反衛星廣播電視法第19條規定應行警告，警告不改正處罰鍰，第37條第1 項第1 款「再有前2 條各款情形之一者」，適用範圍明確係針對同一行為，而非同類型行為。又數個違反衛星廣播電視法第19條規定行為，行政罰法第25條已明示分別處罰原則，從而數個行為均應先警告，再罰鍰，數個行為應有數個警告處分。

⒋詎料，設甲廣播電視事業A 節目於1 月1 日違反衛星廣播電視法第19條規定，主管機關依法先為警告處分，嗣後甲廣播電視事業於1 月8 日B 節目時段違反衛星廣播電視法第19條規定，衡諸處理要點第3 點、第4 點規定，主管機關即不須再就1 月8 日B 節目時段涉及節目廣告化行為先為警告處分，得逕行依前揭規定處以罰鍰，其理由無非在於B 節目與A 節目為同類型行為，播送B 節目為甲廣播電視事業經警告不為改正之行為，「適用」衛星廣播電視法第36條第1 款規定逕行就B 節目廣告化行為直接處以罰鍰。惟前揭處理要點第3 點、第4 點規定恐已悖於法律保留原則，蓋：

⑴被告所發布「廣電罰鍰案件處理要點」第3 點規定，執行結果造成廣播電視事業違反節目廣告化規定，被告只須為「一次」警告處分，其後該廣播電視事業同一或數個節目播送行為，均援用「廣電罰鍰案件處理要點」第3 點規定視為同類型行為，不需針對個別行為先行警告處分，前揭規定實已架空衛星廣播電視法第35條規定，同時悖於行政罰法第25條規範意旨。

⑵衛星廣播電視法第36條第1 款規定「經警告而不改正」，第37條第1 項第1 款「再有前2 條各款情形之一者」，立法者之意志顯係針對「同一行為」所設定之構成要件，然而「廣電罰鍰案件處理要點」第3 點、第4 點規定，行政機關自行將法律明文規定之構成要件修改為「同類型行為」，導致廣播電視事業「數個」獨立行為得直接課以罰鍰處分。

⑶舉例言之，假設A 節目與B 節目節目廣告化為數個應罰行為，若分別先行警告，廣播電視事業可能皆停止播送即不會受處分，但將B 節目視為A 節目同類型行為，B節目部分無庸警告即可處罰鍰，則「廣電罰鍰案件處理要點」第3 點規定擴充了法律之處罰範圍。

⒌由衛星廣播電視法第35條第3 款規定、第36條第1 款規定立法意旨或文義解釋均可探知，廣播電視事業某一節目有廣告化情形應先為警告，警告無效果，得處以罰鍰，只有在「同一行為」前提下才合致於構成要件；廣播電視事業數個節目（同類型行為）有廣告化情形，依法應為數個警告、數個罰鍰處分，累積相當處分後仍有相同行為，可加重處罰。於此干涉人民權利義務場合，行政機關不能透過行政命令簡化法律適用，更不能改變或逾越法律對於構成要件之設計，否則違反法律保留原則。據此，「廣電罰鍰案件處理要點」第3 點規定顯然「免除」主管機關警告處分先行，並「擴大」人民受罰鍰處分機會，「廣電罰鍰案件處理要點」第3 點、第4 點規定，恐已悖於法治國家法律保留原則。

㈥據上開理由審酌原處分內容，原告主張被告罰鍰處分應予撤銷，因為：

⒈原處分理由可知被告認定行為數之標準與原處分之不當：

⑴原處分理由敘明：「受處分人經營東森綜合台頻道..經本會以97年10月14日通傳播字..共裁罰9 次在案。」。由系爭處分理由可知，被告對於原告曾經幾度違反衛星廣播電視法第19條規定行為次數、態樣，並非無法區分。被告既可區分原告1 年內或2 年內違規次數達若干，對於原告該當數個行為之事實，應有認識。退萬步言，縱原告曾發生被告「廣電罰鍰案件處理要點」第3 點、第4 點規定所述「同類型行為」，因所謂同類型行為，本質上仍為數個違反行政法義務行為，不能排除行政罰法規定之適用。

⑵又被告將一個廣播電視事業不論節目內容，只要任何節目有廣告化事實，即認定為一次節目廣告化行為。惟，每一公開播送節目內容均結合不同人員共同創作、演藝人員共同演出而完成，播送節目內容不同即非同一行為。廣播電視事業再三播送同一違反節目廣告化之節目，可謂同一行為，有衛星廣播電視法第35條至第37條款規定適用。播送不同違反節目廣告化節目，非屬同一行為，或可視為同類型行為，應就數個行為分別適用行政罰法規定論處。如此解釋始符合衛星廣播電視法第35條至第37條款規定之立法目的，始有針對無法遏止之同一行為逐步加重處罰效果之意義。原告99年7 月26日播送之「活力滿百」節目，非違反同一行政法上義務之同一行為，無適用衛星廣播電視法第37條規定之餘地，據此原處分自有適用法令之違誤。

⒉原處分事實依法至多為警告處分，被告竟課以罰鍰處分，違反依法行政原則：

⑴無論原告違反衛星廣播電視法第19條規定行為次數若干，被告皆不能排除行政罰法規定之適用；同時，就干涉人民權利義務事項，除法律另有規定外，否則應適用行政罰法之法律位階規定（行政罰法第1條規定參照）。被告既可區辨原告歷來違規次數若干並載明於系爭處分書內，原告應已「數次」該當於衛星廣播電視法第19條規定，因此基於行政罰法第25條規定，每一次違規行為，均應適用衛星廣播電視法第35 條第3款規定分別先行警告處分，若原告經警告後仍未改正不作為之事實，按衛星廣播電視法第36條第1 款規定論處罰鍰；受警告且不為改正作為後再有播送相同內容節目之行為，方有適用衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款規定之餘地。

⑵被告之原處分針對原告東森綜合台頻道播送99年7 月26日「活力滿百」節目涉及節目廣告化課以罰鍰，惟原告之前未曾播送同一內容節目，依行政罰法第25條規定，裁罰前應就原告東森綜合台頻道播送99年7 月26日「活力滿百」節目涉及節目廣告化，適用衛星廣播電視法第35條第3 款規定先行警告處分，不能逕行課以罰鍰，適用衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款規定加重課處罰鍰，適用法令顯有違誤。

⑶按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」行政程序法第4 條定有明文，被告應就原告東森綜合台頻道播送99年7 月26日「活力滿百」節目涉及節目廣告化先為警告處分，捨此不為，與衛星廣播電視法第35條第3款規定即有未合，亦有違行政罰法第25條規定，被告所為罰鍰處分悖於依法行政原則等語。

三、被告則以下列各情置辯，並聲明駁回原告之訴：

㈠依通傳會組織法第9 條第4 項召開之分組委員會議，並無同條第3 項行使方式之適用：

⒈按通傳會組織法第8條第1項規定：「本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。」，同條第2 項規定：「下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：..通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」。是以關於通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議，原則上屬被告委員會議之決議事項，而該項所謂不得為前項之授權，係指不得授權內部單位而言。

⒉次按憲法增修條文第3 條第3 項、第4 項規定：「國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定；各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之。」，依通傳會組織法第9 條第4 項明文規定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」被告每年處理通訊傳播業務須作成決議之各類型案件數以萬計，是以在作成行政處分時，當衡酌實際狀況，綜合考量裁量性質、管制程度、權益影響、案件數量、時程急緩及行政效率等因素，如待每件公告案、許可案及處分個案皆須依行政簽核提報委員會後決議是否召開分組委員會，恐無從兼顧人民權益及行政效能，爰被告依上開組織法第9 條第4 項之準則性規定，於95年5 月25日經被告第61次委員會議決議方式通過「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」（下稱分案件業要點），以負面表列之方式概括授權何類許可案、處分案、公告案，交由分組委員會議審議。且依上開作業要點第3 點第30款（似為第29款誤植）負面表列「其他經委員會決議應提報委員會議審議之案件」、第7 點「分組委員會議審議之案件，於審議時有任一委員持保留意見者，應將全案連同委員保留意見，提報委員會議審議。」、第11點「本要點應由委員會議定期檢討修正。」規定可知，分組委員會得審議之案件，得由委員會議視個案情節決議作彈性調整（該要點前後經被告委員會議決議共修正6 次，第6 次修正亦經由98年3 月11日被告第289 次委員會議決議通過沿用迄今）。是以，通傳會組織法第9 條第4 項既於同法第8 條外另行規定，且被告亦基於上開規定決議將案件概括授權召開分組委員會議，並訂定上開作業要點以明確規定分組委員會議之審議及流程等細節性事項，自符合通傳會組織法第9 條第4 項之規定，而不在同法第8 條第2 項所列各款禁止授權事項範圍之列，無違法律保留原則。故此，被告之分組委員會並非內部單位，而係屬另一種委員會形態。

⒊通傳會組織法第9條第3項係就「委員會議」決議所設之規範，分組委員會議應無該規定之適用，理由如下：

⑴復按，通傳會組織法第9 條第3 項雖明文「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。」惟自組織法第9條條文編列順序觀之，第9 條第3 項係承接同條第2 項之委員會議規定，而有關分組委員會議之規定（第9 條第4項 ），係置於會議決議應經委員總額過半數同意規定之後（第9 條第3 項），由此可推知，第9 條第3 項僅適用於被告之委員會議，分組委員會議應無第9 條第3 項規定之適用。且同條第4 項既明文得由委員會議決議召開分組委員會議，故委員會議自得依該項法律規定，基於政策性及業務決定需要制定關於分組委員會議之組成與決議行使方式。其中上開要點第6 點規定，「分組委員會議，由委員三人組成之；..其決議應以全體委員同意行之。」。是以，被告委員會議基於組織法第9條第4 項之授權決議關於分組委員會之組成及其決議方式，故此分組委員會議自無通傳會組織法第9 條第3 項行使方式之適用。

⑵通傳會組織法第9 條第3 項之會議決議應以委員總額過半數同意行之（即至少須4 名委員同意），係以委員會議由7 人組成為計算基準而設之過半門檻；然由被告委員會議決議召開之分組委員會，無論自文義解釋抑或設立功能目的觀之，應可推論其組成人數係少於7 人，因此計算分組委員會議決議門檻時，其計算基準則不以7人為分母，其決議之門檻自無同法第9 條第3 項之適用。

⑶通傳會組織法第9 條第3 項係就「委員會議」決議所設之規範，被告委員會議基於第9 條第4 項之授權決議關於分組委員會之組成及其決議方式，故此分組委員會議自無通傳會組織法第9 條第3 項行使方式之適用。

⒋自被告分組委員會議95年7月首次召開至100年6 月止，所審理之審議案高達2萬3,829件，受處分人不服之案件不多，其中不服被告分組委員會議決議效力之案件甚少，且多數集中於最近1 年內之裁處案件，被告分組委員會議確實發揮兼顧減輕委員會議負擔、維護決議品質及保障民眾權益等之積極功能，故多數受處分人均信服被告分組委員會議決議之效力，且除鈞院100年簡字第33號判決、100年簡字第128 號判決外，其餘鈞院歷年來已作成之判決均未質疑被告分組委員會議決議之效力。又本件違法事證明確，如僅以程序瑕疵為由撤銷原行政處分，被告依法應再為裁罰，除徒增訴訟資源之耗費外，對原告亦屬不利，是以懇請鈞院衡酌通傳會組織法第9條第4項規定之立法目的及訴訟經濟原則，逕就行政處分之實體部分進行審理。

⒌末按，本件原處分之罰鍰金額為80萬元，係屬上開要點第3 點第29款「依衛星廣播電視法裁處之罰鍰逾法定罰鍰最高額之3 分之2 以上者或罰鍰額度新臺幣100 萬元以上者。」之負面表列事由，而得交由分組委員會議決議。原處分裁罰金額未達上開金額，並經被告99年11月19日第258次分組委員會議審議並決議，於法並無不合。

㈡原告經營之東森綜合台頻道於99年7 月26日10時播出「活力滿百」節目，由醫藥記者王瑞玲及藝人唐林擔任主持人，以尋找「四稜粉藤」為名，說明「四稜粉藤」的成分及對減重之效果，其涉有為特定產品推介宣傳之內容略如下：

⒈主持人經火鍋店店長介紹，赴宜蘭林小姐家詢問有關「四稜粉藤」的減重效果，發現林小姐喝了「四稜粉藤」後，3個月內從66公斤減為45公斤；復又拜訪礁溪李媽媽（2個月內從66公斤減為48公斤）、新竹吳小姐（6個月內從62公斤減為46公斤）及其友人王瑋庭、江少庭及詹先生等人，均宣稱喝了「四稜粉藤」後，不僅皮膚變好、代謝變好，體重也跟著變輕。

⒉保健專家廖悅庭說明「四稜粉藤」的效果具世界專利，且經過美國FDA 食品衛生管理局的認可，不僅內含「津春素」（Cissus），也含有類似消脂針成分的核藻燃脂素、天然甲殼素、酵母鉻、維他命C 等等，可抑制脂肪酵素、澱粉酵素、葡萄糖苷酶、胰蛋白酶等物質。

⒊廖悅庭復以柯麥隆大學生化系的實驗數據為例，宣稱60名肥胖者在沒有特別運動的情況下，只因喝了「四稜粉藤」，6 周後體重減少13.1磅（5.95公斤）、血糖降低3 倍、血清素濃度增加3.6 倍及肌酐酸增加4 倍等。

⒋廖悅庭另說明「四稜粉藤」內含的天然甲殼素（植物菇菌素），可吸附自身重量800 倍的油脂，且經10周動物實驗後，可阻礙體重增加、減少組織中脂肪囤積及阻止肝臟與肌肉中的脂肪堆積。因為「四稜粉藤」的效果實在太強了，現已有cGMP藥廠把它做成兩種劑型（40％及70％），可針對自己想要瘦的程度來作選擇。前揭節目內容明顯表現出媒體為特定商品宣傳之意涵，致節目未與廣告明顯區分，已違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定。

㈢依衛星廣播電視法第19條第1 項規定，節目應維持完整性，並與廣告區分，違反者依同法第35條第3 款規定，予以警告，同法第36條第1 款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰經依前條規定警告後，仍不改正者。..」、同法第37條第1 項第1 款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上200 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰︰1 年內經處罰2 次，再有前2 條各款情形之一者。..」、同條第2 項規定，衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有前項第1 款情形者，並得對該頻道處以3 日以上、3 個月以下之停播處分。另依99年4 月16日修正發布之「廣電罰鍰案件處理要點」第2 點第3 款規定：「本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表..與違法等級及罰鍰額度參考表（表三），適用於依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處罰鍰之案件，同要點第5 點規定：「主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項（依電視事業適用之罰鍰案件違法行為評量表所載，其考量項目包括：違法情節、事業2 年內受裁處次數及行政罰法第18條第1 項規定所定之情事等）並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」，同要點第7 點規定：「本要點適用於違法行為日發生於99年5 月1 日後之案件。」。

㈣本件違法事實如前所述，被告於99年8 月26日以通傳播字第0 9948039230號函請原告對於上開違法事實陳述意見，雖經原告於同月13日（被告收文日）提出意見陳述書，惟系爭節目內容經被告審酌意見陳述書及相關事證後，於99年11月19日第258 次分組委員會議決議，認定節目內容表現，聚焦於特定商品之介紹，廣告意圖明顯，致節目未與廣告區分，應依衛星廣播電視法規定核處，此有原處分案卷附被告分組委員會議紀錄、節目側錄光碟等資料可稽，違法事實足臻明確。被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量，並依法處分，並無違誤。

㈤原告於本件違法行為前1 年內曾因違反相同構成要件，經被告以98年7 月27日通傳播字第09800227330 號、98年10月19日通傳播字第09848037840 號、99年1 月11日通傳播字第09800471480 號、99年3 月29日通傳播字第09800551390 號、99年3 月29日通傳播字第09800551420 號及99年6 月4 日通傳播字第0990010926號等裁處書共裁罰6 次在案。按衛星廣播電視法第37條所稱「1 年內經處罰2 次，再有前2 條各款情形之一者。」係指自本次行為發生日起，追溯至前2 次受裁罰日止，未逾365 日，再有「同類型之違法構成要件」之行為者，為「廣電罰鍰案件處理要點」第4 點第2 款規定所明文。是本次原告違規行為自99年7 月26日發生日起，追溯至上開6 次受裁罰日止，皆未逾365 日，為再有「同類型之違法構成要件」之行為，被告依此計算原告違反衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款之次數並無違誤。復原告本次違法時間比例為四分之一以下，列為「普通」等級，且2 年內曾因相同違法事證，除前述1 年內6 次受裁罰紀錄外，尚有97年10月14日通傳播字第09748038510 號、97年12月5 日通傳播字第09748046230 號、98年4 月3 日通傳播字第09800036630 號等3 次裁處，合計本次違法行為前2 年內，經遭裁罰9 次，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業2 年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分、27分，合計總積分37分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第4 級，對應衛星廣播電視法第37條之罰鍰額度裁處80萬元，認事用法，並無違誤。

㈥衛星廣播電視法第19條第1 項之規範目的，主要為要求業者於節目品質上維持其完整性，即節目之起始與結束，收視戶應得到完整之節目資訊與不被干擾之視聽權益。是以其著重規範衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業之節目，應維持其完整性並與廣告區分，防止於節目進行中、非屬廣告時段，對於不特定之電視觀眾為特定商品宣傳或廣告之行為，以維同法第1 條「為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益..」之立法意旨，從而衛星廣播電視法第35條至第37條，係就衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業違反第19條第1 項節目未與廣告區分之行為加以規範、處罰，並未限於該節目或該廣告須為同一，原告主張不同節目內容，應視為「非同一行為」，每一次違規行為，均應適用衛星廣播電視法第35條第3 款規定分別先行警告處分..云云，係屬誤解。

㈦復由衛星廣播電視法相關規定以觀，頻道業者播送一次節目與廣告未區分之節目即為一次違法行為，不論其係戲劇節目、新聞節目、消費資訊節目或體育節目，該頻道只有第1 次違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定之行為裁處「警告」；第2 次為同類型違法構成要件之行為時，依衛星廣播電視法第36條第1 款規定處以罰鍰；第3 次及其後再為同類型違法構成要件之行為時，均以衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款規定裁處罰鍰或並為停播處分。再被告為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，實踐具體個案正義，及法律適用的一致性、平等對待原則，避免各執法人員對具備相同違法構成要件之行為者恣意為不同裁量，乃訂定「廣電罰鍰案件處理要點」作為行政裁量基準，此處理要點之發布符合行政程序法第159 條第2 項第2 款規定意旨，係屬「為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準」之行政規則，作為被告裁處罰鍰案件時，適用衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條時裁處案件之依據，俾將不確定法律概念予以具體化，非法所不許。被告已分別就違反衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條等不同情節，訂定不同之罰鍰額度，復依據其違反次數之多寡等訂定不同之裁罰基準，其作原則性或一般性裁量基準，無違衛星廣播電視法之立法本意，被告本於職權發布上開裁罰要點，無違法律保留原則。

㈧另原告指稱法務部就罰則部分說明一事，亦僅闡釋違反法律規範之行為（如節目未與廣告區分之行為）經警告仍不改正者處以罰鍰，並未限縮於同一節目之廣告化違規行為。倘依原告所述，衛星廣播電視法第35條第3 款、第36條第1 款與第37條第1 項第1 款之適用關係，限於同一節目廣告化經處罰警告後，再度播出相同之同一節目廣告化內容，始有適用裁處罰鍰時，在原告得輕易變更節目名稱或編輯內容，而被視為不是同一節目之情形下，加以行政機關依行政程序法及行政罰法之調查、審議、裁罰程序冗長，不僅使受裁罰警告之行為人因重播相同違法節目廣告化內容始被裁處罰鍰之可能性極低，違反節目廣告化規範者，可能會永遠僅被裁處警告，同法第36條第1 款與第37條第1 項第1 款規定將難有適用機會，形同虛設，實有違衛星廣播電視法著重規範衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業之節目，應維持其完整性，並與廣告區分，使收視戶應得到完整之節目資訊與不被干擾視聽權益之立法意旨，原告所述顯係為推諉、規避之詞，並不足採。

㈨原告另主張基於行政罰法第25條規定，每次違規行為，均應適用衛星廣播電視法第35條第3 款規定分別先行警告處分，本案不能逕行課以罰鍰，原處分以同法第37條規定加重課處罰鍰，適用法令顯有違誤一節，原告分別於系爭節目播送前2 年內播出9 次具備「同類型違法構成要件」之行為（節目），依「廣電罰鍰案件處理要點」第4 點規定，應視為數個違法行為，自應分別處罰，於法並無不合。況衛星廣播電視法對於電視事業播送之節目無庸事前送審，旨在課予業者自律之責任，非免除其審查義務，自應就其違規行為負法律上之責任。衛星廣播電視法第19條立法意旨，在要求廣電業者對其所播出節目內容，應善盡注意義務，廣播電視事業自應對節目及廣告內容嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體守法精神。

㈩原告經營衛星廣播電視事業，理應知悉並遵守衛星廣播電視法等相關規定，其自97年7 月27日至99年7 月26日止，2 年內因違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，經被告核處9次在案，對節目與廣告之區分理應認識甚深，於系爭節目內容可能損害觀眾收視權益應能預見，惟其不僅未採取任何防範措施，甚且任由節目內容一再違法播出，未善盡審查義務，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律責任，觀諸行政罰法第7 條第1 項規定可明。被告審酌其違法情節，依法核處系爭處分，並無不合。原告所持理由係規避責任之詞，冀邀寬免，顯不足採等語。

四、本件事實概要欄所述實，有被告第99年11月19日第258 次分組委員會會議紀錄及附件、原處分書等件影本附卷可稽，並為兩造所不爭執，其事實堪以認定。歸納雙方之陳述，兩造之先決爭點為：原處分由被告「分組委員會」決議作成之處分，是否合法？

㈠本件適用法規：

⒈按通傳會組織法第4 條第1 項規定：「本會置委員7 人..」、第8 條規定：「本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：..通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」，依上開規定可知，被告之委員會決議係採合議多數決，以落實公正、客觀與專業之旨，關於通訊傳播業務之處分案，應提經被告之委員會決議行之，不得授權內部單位分層負責。

⒉又按通傳會組織法第9 條第1 項規定：「本會每週舉行委員會議1 次。必要時，得召開臨時會議。」、第2 項規定：「委員會議，由主任委員為主席，主任員因故不能出席時，由副主任委員代理；主任委員、副主任委員均不能出席時，由其他委員互推1 人為主席。」、第3 項規定：「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。各委員對該決議得提出協同意見書或不同意見書，併同會議決議一併公布之。」，是以該法已明定被告為常態性開會合議決議所掌理事件，且應以「委員總額過半數」之同意行之，亦即其所有會議決議，應有4 人同意方屬通過，為合議多數決；又同法第9 條第4 項規定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」，亦未規定分組委員人數得少於「委員總額半數」，故被告分組委員係由委員擔任，然在組織法無特別規定之情形下，其決議仍應受「委員總額過半數之同意」之限制。

⒊被告另發布「分案作業要點」，其第1 點規定：「被告處理其組織法第8 條第2 項第5 款案件，為兼顧人民權益及行政效能，特訂定本要點。」、第2 點規定：「委員會議審議案件，於綜合考量裁量性質、管制程度、權益影響、案件數量及時程急緩等因素，得依本會組織法第9 條第4項規定，交由分組委員會議審議。」、第3 點規定：「下列許可案及處分案應提報委員會議審議，不得交由分組委員會議決議：..（29）其他經委員會議決應提報委員會議審議之案件。」、第7 點規定：「分組委員會議審議之案件，於審議時有任一委員持保留意見者，應將全案連同委員保留意見，提報委員會議審議。」、第11點規定：「本要點應由委員會議定期檢討修正。」。

㈡查原告99年7 月26日播出「活力滿百」節目，違反衛星廣播電視法第19條第1 項節目未與廣告明顯區分規定，經被告99年11月19日由被告之3 位委員參與之第258 次分組委員會議通過，依同法第37條第1 項第1 款裁罰原告80萬元，有原處分及上開會議紀錄可證（附於處分卷第21-30 頁）。被告僅有3 位委員參與決議，未達7 位委員過半數，與前開第9 條第3 項規定不符，其決議難認合法。

㈢被告辯以：由被告之「分案作業要點」第3 點第29款、第7點、第11點等規定可知，分組委員會得審議案件由委員會議視個案情節決議作彈性調整，則被告組織法之第9 條第4 項既於同法第8 條委員會決議事項規定外另為規定，本件由分組委員會決議，並無違法律保留原則；又自被告之組織法第9 條條文順序觀之，第9 條第3 項係承接同條第2 項委員會議規定而訂定，故僅適用於被告之委員會議，至於第9 條第4 項分組委員會明議規定，無同條第3 項規定之適用；且計算委員會議不能以委員7 人為分母云云。惟：

⒈按「依法應由合議作成之行政處分，合議機關之組成不合法，則其所作成之行政處分，構成撤銷原因..訴願審議委員會組織是否合法，係屬行政法院應依職權調查事項，原審竟未予調查，即到底勞委會訴願審議委員會組織是否合法，即其全體成員是否符合訴願法規定之事實，未經原審調查，於法有違。」（最高行政法院93年度判字第18號判決參照）。依此，合議機關作成行政處分，須按法律規定條件為之，否則其處分不合法，構成撤銷原因。

⒉通傳會組織法第4 條第1 項規定其委員共7 人，第9 條第3 項復明定會議決議應以「委員總額過半數」之同意行之，亦即其所有會議之決議，應有4 人同意方屬通過，係採合議多數決；且其第9 條第4 項僅規定「得經委員會議決議，召開分組委員會議」，並未規定分組委員人數得少於「委員總額半數」，故雖其分組委員係由委員擔任，如同被告所稱「分組委員會」係屬另一種委員會形態，得為決議，然在組織法無特別規定之情形下，其決議仍應受「委員總額過半數之同意」之限制，方屬合法有效。

⒊通傳會組織法第8 條第1 項、第9 條第3 項已明定被告掌理事務由委員會過半數決議行之，則被告不得以行政規則變更法律規定之委員議決人數條件。況被告發布之「處分案作業要點」並無法律授權，僅具行政規則性質，亦不能於法律規定之外，以該要點之第3 點第29款、7 點、第11點規定，即認得由委員會議視個案情節決議作彈性調整。又其第6 點自行規定「分組委員會議由委員3 人組成之，其決議以全體委員同意行之」，　除其比照立法院等機關分組委員會議之決議，仍送請委員會（大會）決議外，其僅以委員3 人之同意決議，即作成本件處分案審議之決議，自已牴觸母法即組織法第9 條第3 項之規定，其決議難認為合法。是故被告此部分辯解，並不足採。

五、綜上所述，被告依99年11月19日第258 次分組委員會決議，據以作成原處分，處原告80萬元罰鍰並命改正，依上說明，參與決議作成處分之分組委員會組織既不合法，原處分尚有違誤，訴願決定予以維持，亦嫌疏略，原告執以指摘，為有理由，均應由本院予以撤銷，由被告另為適法之處分。

六、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭