臺北高等行政法院判決

100年12月27日辯論終結

原告

宋玉香（住所如附表一編號14所示，並兼附表所示編號10、14及34以外張金國等46人之被選定當事人）

戴淑琴（住所如附表一編號34所示，並兼附表所示編號10、14及34以外張金國等46人之被選定當事人）

廖惠敏（住所如附表一編號10所示，並兼附表所示編號10、14及34以外張金國等46人之被選定當事人）

被 告　桃園縣中壢市公所

代　表　人　魯明哲（市長）住同上

訴訟代理人 林哲倫 律師

蕭萬龍 律師

複代理人 陳孟彥 律師

上列當事人間有關營建事務事件，原告提起本件行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠按「多數有共同利益之人得由其中選定1 人至5 人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條第1 項及第3 項分別定有明文。查本件原告宋玉香、廖惠敏、戴淑琴與其他如附表一所示張金國等46人所主張之基礎事實相同，且均基於公法上之不當得利法律關係，請求被告返還所受之利益，足認渠等係屬多數有共同利益之人，茲經附表一所示編號10、14及34以外之張金國等46人於民國100 年12月21日選定原告廖惠敏、宋玉香、戴淑琴等人為當事人（見本院卷第78頁），核與上開規定相符，自屬適法。至於附表一所示張金國等人於塗雪花已因選定當事人脫離訴訟後，復於同月26日選定其為當事人（見本院卷第108 頁），核與前引行政訴訟法第29條第3 項相違，無從准許。

㈡次按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。」固為行政訴訟法第107 條第1 項第9 款所明定。亦即同一當事人於終局判決確定後，不得就同一法律關係更行起訴，此乃學理所謂一事不再理原則（最高行政法院44年判字第44號判例意旨參照）。準此，若當事人所提二個訴訟之請求不同，即非屬同一訴訟標的，雖其一已判決確定，效力仍不及於尚未判決之訴。經查原告及附表一之選定當事人，除編號44、47至49之曾清香、李德修、簡桂蓮、李本廷等4 人外，其餘各人前雖曾向本院提起行政訴訟，並經本院於95年12月5 日以94年度訴字第3438號判決確定在案，有該確定判決在卷可按（見本院卷第143 至169 頁），惟稽之上開確定判決所載，該案原告之訴之聲明為：「確認被告桃園縣中壢市公所所招標興建『老溪街加蓋工程』為招標無效。」「請求判令被告中壢市公所賠償原告等如附表1 所示金額及附表1 所示簽約日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。」而據以訴請賠償之規定則為國家賠償法第2 條第2 項，然本件原告提起行政訴訟係主張基於公法上之不當得利返還請求權之法律關係，請求被告應給付如附表二所示之金額，顯見前後二訴之訴訟標的不同，自無違背上開行政訴訟法第107 條第1 項第9 款關於一事不再理之規定。則被告辯稱：本件原告之訴，除編號44、47至49之曾清香、李德修、簡桂蓮、李本廷等4 人外，其餘各人因曾向本院提開上開行政訴訟，且經判決確定，故均違反一事不再理原則，其起訴不合法云云，難謂的論，不能採取。

㈢又按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8 條第1 項定有明文。查本件原告係主張被告對於渠等（含附表一所示之其他選定當事人）購買附表二所示攤位及土地使用權所交付之價金，應負公法上之不當得利返還義務，而訴請判命被告返還，足見其起訴並無管轄權錯誤之情形，本院有受理之權限，自應為實體判決。

二、事實概要：

㈠被告於78年間為辦理老街溪河川公地加蓋工程（下稱系爭工程）而對外招標，經忠和營造工程有限公司（下稱忠和公司）得標，而於同年10月28日簽訂「投資興建中壢市○街溪加蓋工程契約書」（下稱系爭工程興建契約），雙方約定工程施工中及施工完成後之建物，其工程本身或附屬於工程之物，均歸被告所有，而被告則提供工程之土地予忠和公司使用30年，期間屆滿後，無條件移交被告，被告同意忠和公司於其使用期間內，將使用權之全部或部分轉讓第三人。嗣因忠和公司於83年解散，乃由該契約之連帶保證人欽國營造股份有限公司（下稱欽國公司）承受上開契約關係，並於84年7月18日與被告簽訂書面契約，約定由老街溪股份有限公司（下稱老街溪公司）為連帶保證人，惟欽國公司於承受施作2個月後亦發生無法履約之情形，而由老街溪公司以連帶保證人義務續行未完成之工程。

㈡系爭工程自忠和公司興建之際，即委由鴻橋建設股份有限公司（下稱鴻橋公司）對外出售攤位使用權，以籌措興建資金，其後並由老街溪公司續行招募，而原告等人（含附表一其他選定當事人）則先後與鴻橋公司、老街溪公司及其他讓與人承購系爭工程之攤位使用權，並依工程進度按期繳納工程款供興建系爭工程。惟於系爭工程完工後，因故無法未能將攤位交付各承購者經營使用，嗣因桃園縣政府以被告違反水利法第91條之2 規定，而廢止系爭工程之土地使用許可，而於100 年3 月16日拆除系爭工程，原告因認被告就渠等按期繳納工程款受有利益，且無法律上原因，合於公法上之不當得利返還請求權之要件，遂提起本件訴訟。

三、原告起訴主張略以：

㈠原告雖非系爭工程興建契約之簽約當事人，但係該契約第18條規定之攤位及土地使用權之受讓人及占有人，屬於法律上之利害關係。而依忠和公司80年1 月4 日（80）忠和工字第006 號函可知，鴻橋公司屬參與系爭工程招標之聯盟團隊，被告於招標時即已指定鴻橋公司為其銷售系爭工程攤位使用權，忠和公司僅負責系爭工程興建事宜，其他工程計畫、銷售、營收等事項均由鴻橋公司辦理，可見忠和公司已將系爭工程攤位及土地使用權讓與鴻橋公司。且依系爭工程投標須知已載明「中壢市公所以地上建築使用權之權利金及租金，作為廠商投資興建之報酬」，可證原告繳納之工程款係用以預繳被告30年攤位及土地使用租金，故應認原告與被告亦有契約關係，但因事後系爭工程之招標處分已無效，且被告亦與承包廠商解除契約，故兩造間之契約關係亦隨之消滅。

㈡鴻橋公司於79年8 月8 日起即已在中壢市○○○路之中央橋長期設立預售中心，同時於各大媒體報紙刊登預售攤位使用權廣告，募集資金興建系爭工程，被告從未出面阻止或作成不同意轉讓、預售使用權，或完工後始能轉讓之聲明，且被告與該預售接待中心僅一街之隔，不可能不知上情，忠和公司80年1 月5 日更請當時桃園縣長、中壢市市長及前任市長於鴻橋公司前動土主持開工典禮，親眼目睹承包商預售攤位使用權，部分原告甚至於當日簽約預購。被告同意忠和公司80年1 月4 日之報備將交由鴻橋公司預售攤位使用權，以替其籌措工程資金。如附表二所示各攤位係原告預繳30年攤位使用租金及權利金所興建，被告未確實盡責審查忠和公司及鴻橋公司及之財務及營造能力，並審核連帶保證人之財務能力，致原告無法向讓售攤位使用權之得標廠商及連帶保證人求償，老街溪公司又拒絕賠償原告，被告於系爭工程經拆除後，自應負返還原告預繳之30年攤位使用租金及地上建築物使用之權利金之義務。

㈢被告將系爭工程營造權讓與老街溪公司，而因被告未依法撥用國有財產局土地供得廠商興建工程，且違反水利法規定，未能獲得經濟部水利署之同意，致老街溪公司無法依約履行，使原告未能取得攤位及土地之使用權，原告曾以存證信函向老街溪公司求償，惟為老街溪公司所拒絕，原告函請被告協助監督其履行契約概括承受義務，但被告不盡監督之責，即應概括承受其責任，返還原告預繳之攤位使用租金及地上建物使用權利金。

㈣公法上之不當得利返還請求權，凡一方無法律上原因受有利益，他方受有損害，且損益間有因果關係者，即屬成立。本件系爭工程之興建契約屬公法契約，該工程必有「招標行政處分」存在，該處分以忠和公司及鴻橋公司為相對人。原告依系爭工程興建契約第18條規定，按期繳納工程款給被告指定之對外銷售攤位籌措資金廠商鴻橋公司，但因系爭工程招標處分業經桃園縣政府100 年2 月11日廢止其河川公地使用許可並停止使用，嗣於100 年3 月16日強制拆除系爭工程，招標處分已失其法律上效力，又依據桃園縣政府廢止公地許可函所載，被告本不得將攤位轉讓他人使用，被告享有不法行為之利益，且無法律上原因享有原告給付之工程款。依行政程序法第127 條及第149 條準用民法第179 條、第182 條第2 項有關不當得利及第259 條關於契約解除回復原狀等規定，被告應與利息一併返還予原告等語。並聲明求為判決被告應給付原告及如附表一所示選定當事人各如附表二所示之金額及自簽約日起至給付日止按週年利率5 ％計算之利息。

四、被告答辯略以：

㈠被告與忠和公司等公司間之法律關係，依雙階理論，就招標部分固為行政處分，然嗣後之簽約、履約等相關事宜則屬民事關係，而原告與忠和公司、鴻橋公司、金國利建設有限公司（下稱金國利公司）、老街溪公司等所簽訂之「攤位使用權轉讓契約書」、「攤位土地使用權轉讓契約書」，則係原告與上開公司間民事契約關係，是原告與被告間並無任何公法上關係，原告並無公法上請求權存在。是本件係民事糾紛，如承包廠商對被告起訴取得債權，而原告對廠商亦取得債權憑證，方得間接行使廠商對被告之債權以求償。

㈡老街溪公司本即係依工程興建契約為連帶保證人，於主債務人無法履行時，其負有代履行義務，至原告就渠等之「攤位使用權轉讓契約書」、「攤位土地使用權轉讓契約書」等契約上權利並非由被告所移轉，原告所述，誠不知其理安在。綜上所述，本件原告並無公法上請求權存在，兩造間從無契約關係存在，是本件原告之訴為無理由等語，並聲明駁回原告之訴。

五、本件兩造爭執要點為被告對於原告及其他選定當事人因購買如附表二所示攤位及土地使用權而交付予廠商之價金是否應負不當得利返還之義務？

六、本院判斷如下：

㈠按行政程序法第127 條規定：「（第1 項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2 項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」第149 條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」再者，民法第179 條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」

㈡經查：被告於78年間辦理系爭工程招標，而由忠和公司得標，雙方乃於同年10月28日簽訂系爭工程興建契約，約定工程施工中及施工完成後之建物，其工程本身或附屬於工程之物，均歸被告所有，而忠和公司對於被告提供工程之土地有30年之使用權限，期限屆至，則無條件移交被告，忠和公司於其使用權限期間內，得將使用權之全部或部分轉讓第三人，忠和公司於興建之際，經向被告報備後，即委由鴻橋公司對外出售攤位使用權，以籌措興建資金；嗣忠和公司於83年解散，續由連帶保證人欽國公司承受履行契約義務，並於84年7 月18日與被告簽訂書面契約，而由老街溪公司為連帶保證人，惟欽國公司於承受後2 個月後亦無法履約，乃由老街溪公司盡連帶保證人之履行義務續行剩餘之工程，老街溪公司於接手後，復續行對外出售上開攤位，而原告及附表一之其他選定當事人則先後與鴻橋公司、老街溪公司及其他讓與人承購如附表二所示之攤位使用權，而依工程進度按期繳納工程款供興建系爭工程，但於系爭工程完工後，廠商因故未能將攤位交付各承購者經營使用，嗣因桃園縣政府廢止系爭工程之土地使用許可，並於100 年3 月16日拆除系爭工程，經原告等人請求老街溪公司償還所給付之價金未果等情，有卷附中壢市○街溪加蓋附設高架道路停車場工程投標須知（見併卷外存證據二卷宗第18至29頁）、投資興建中壢市○街溪加蓋工程契約（見併卷外存證據二卷宗第1 至10頁）、中壢市○街溪加蓋工程連帶保證人履行加蓋工程契約書（見併卷外存證據二卷宗第11至16頁）、忠和公司80年1 月4 日（80）忠和工字第006 號函（見併卷外存證據二卷宗第17頁）、桃園縣政府工務局86年10月14日（86）桃縣工建使字第其276 號使用執照（見併卷外存證據二卷宗第38頁）、桃園縣政府100 年2 月11日府水河字第1000052750號函（見併卷外存證據二卷宗第42至44頁）、桃園縣政府100 年2 月14日府水河字第1000052735號公告（見併卷外存證據二卷宗第47頁）、附表二所示各攤位平面圖（見併卷外存證據一卷宗第1 頁）及原告等人與鴻橋公司、金國利公司、老街溪公司及周波夫等人簽訂之攤位使用權轉讓契約書及攤位土地使用權轉讓契約書暨付款明細表（見併卷外存證據一卷宗第2 頁以下）等件可稽，堪予認定。

㈢原告雖以上開情詞主張被告就渠等購買系爭工程之攤位及土地使用權所交付之價金，應負不當得利返還之義務云云。然揆諸上開行政程序法第127 條第2 項及第149 條之規定，足見公法上之不當得利乃準用民法不當得利之相關規定，行政法並未特別規定。而參照前引民法第179 條之規定，成立公法上不當得利須以一方因公法上之關係受有利益，致他方受損害，而其受領之法律上原因自始不存在或嗣後已消滅為其要件。故雙方若無公法上之關係存在，或一方所受之利益與他方所受之損害無因果關係，或其受領並非無法律原因，均不成立公法上不當得利返還請求權。本件觀之上開系爭工程投標須知、系爭工程相關契約書，攤位使用權轉讓契約書及攤位土地使用權轉讓契約書暨付款明細表所載，顯認被告辦理系爭工程係先後與原得標廠商忠和公司及連帶保證人欽國公司與老街溪公司簽訂契約，原告（含選定當事人）並非得標廠商，亦非契約當事人或連帶保證人；而原告係因向鴻橋公司、金國利公司、老街溪公司與周波夫等人預購攤位使用權及攤位土地使用權而交付予各該出售人如附表二所示之價金，被告並非受領人甚明。是以原告主張兩造間存有公法上之關係，被告因無法律上原因，受領渠等預購攤位使用權及攤位土地使用權所給付價金之利益，致使原告受損害等情，核與事證情況不符，且有違法理，委難採取。

七、綜上所述，本件原告上開主張之公法上不當得利請求權既不存在，則其基於此法律關係，請求被告應返還渠等預購攤位使用權及攤位土地使用權所給付之價金，自屬無據。從而，原告訴請被告應給付原告及如附表一所示選定當事人各如附表二所示之金額及自簽約日起至給付日止按週年利率5 ％計算之利息，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭