臺北高等行政法院判決

101年11月22日辯論終結

原告

蔡素珍

訴訟代理人

高涌誠 律師

訴訟代理人

李明芝 律師

複代理人

許嘉容 律師

被告

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）

訴訟代理人

鍾毓理 律師

上列當事人間土地徵收事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告所有坐落臺北縣○○市（現改制為新北市○○區○○○段○○○段304-1 地號土地（面積51平方公尺，下稱系爭土地）與鄰接之同地段305-1 地號土地（面積363 平方公尺，下稱305-1 地號土地），同經民國67年發布實施之「變更○○都市計畫（○○、○○地區）為○○水源特定區計畫」劃設為「道路用地」。嗣被告於79年辦理徵收時僅徵收305-1地號土地，原告乃於99年9 月3 日、100 年7 月6 日及同年10月14日向被告提出陳情，請求被告依法徵收系爭土地，迭經被告所屬工務局函覆略以：土地取得所需經費龐大，非現階段各級政府財政所能負擔等語。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

（一）依土地徵收條例第1 條第2 項、第3 項、第2 條、第13條、第14條、第15條及土地徵收條例施行細則第16條規定，需地機關於徵收處分作成前，應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關即內政部核准，如無此前置程序，內政部無從作出核准徵收之處分，自無從達到原告本案請求之目的。足見擬具徵收計畫書圖、清冊，僅屬徵收程序機關間內部之準備程序，尚未對外直接發生法律效果；亦即需用土地人擬具徵收計畫書圖、清冊，係屬發動內政部作成徵收處分之內部行政行為之請求，為行政事實行為之一種，並非行政處分。倘原告逕行訴請核准徵收機關即內政部准予徵收（課予義務訴訟），內政部當因無需地機關即被告之擬具徵收計畫書等行為，無從憑空作出核准徵收之處分，是原告提起本件事實行為之請求係唯一可達原告請求目的之訴訟類型，屬行政訴訟法第8 條一般給付訴訟之訴訟類型。

（二）系爭土地於67年發布實施之○○都市計畫劃設為「道路用地」，屬都市計畫道路用地，惟被告未經徵收卻逕將系爭土地鋪設柏油為道路，嚴重剝奪原告之財產權，原告實無容忍將系爭土地供公眾通行之義務。依司法院釋字第400號解釋理由書、第440 號解釋、最高行政法院72年度判字第216 號判決意旨及學者見解，原告自得以憲法第15 條作為公法上請求權之基礎，請求被告向內政部申請核准徵收原告之系爭土地。

（三）系爭土地及鄰接之305-1 地號土地位於同一都市計畫道路範圍內，兩塊土地屬毗鄰之接連地，從系爭土地形狀狹長及面積較小之情形以觀，兩塊土地實具密切地連續關聯性。基於都市計畫法第15條及第22條之規定，本有財務計畫之規劃而有「經費」之設置，被告理應同時且能夠辦理都市計畫公共設施用地之取得，亦即應同時徵收系爭土地及305-1 地號土地。惟被告於79年辦理土地徵收時，僅徵收305-1 地號土地，而漏未辦理徵收系爭土地，並於100 年在兩筆土地上鋪設柏油成為道路，與高雄高等行政法院92年度訴字第425 號判決之案例事實幾近相同。是以，依相同條件應為相同處理之平等原則，原告得以「衍生分享請求權」要求被告為相同之給付，請求法院判命被告作成一請求內政部准其徵收系爭土地之事實行為。

（四）本案之○○都市計畫於67年發布實施，迄今已長達34年，被告卻仍未依土地徵收條例第13條及都市計畫法第48 條辦理徵收，應認為被告之裁量範圍已限縮至零，不能以公共設施保留地之名義長期限制人民財產權，而學者陳清秀亦指出，都市計畫道路用地應為優先徵收之項目；且原告所有之系爭土地具有與305-1 地號土地之相同條件，已如前述，是以無論以都市計畫法實施進度之立論基礎，或以衍生性分享請求權之觀點來看，被告均有辦理系爭土地徵收之義務。是以，被告並無不為辦理徵收之裁量權，不得基於財源短絀而拒絕辦理徵收。

（五）原告並聲明：被告應擬具徵收計畫書、徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖各2 份，向內政部申請核准徵收原告所有新北市○○區○○段○○小段304-1 地號土地。（至原告於訴狀送達後追加備位聲明部分，均不合法，本院另以裁定駁回）

三、被告則以：

（一）土地徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民除法律有特別規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。況且，需地機關報請內政部核准徵收，係徵收程序之內部程序行為，人民更無請求需地機關報請內政部核准徵收之權利。又財產權之存續保障功能，為防禦性權利，只有在合於法律規定徵收之要件下，始由價值保障代替之，一般人民除法律上別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，則原告自無依據財產權之保障原理，積極請求予以徵收之權利。另原告請求被告擬具徵收計畫向內政部申請核准，充其量亦僅具促使地方政府為該權限之發動而已，並非一經原告申請，被告即負有向內政部申請核准徵收之義務，是以，原告依憲法第15條作為公法上請求權依據，請求被告向內政部申請核准徵收，並無理由。

（二）就本件而言，被告未曾通知系爭土地之土地所有權人即將辦理徵收，系爭土地亦不在○○市○○○○○號道路徵收範圍之內，且同一條道路上被告並未對其他地主補辦徵收程序，是以，本件與高雄高等行政法院92年度訴字第425號判決之漏未徵收情節完全不同，且該案僅屬個案，並無拘束本院之效力。

（三）憲法第7 條平等原則僅係單純之消極的客觀法規範，並無主觀公權利之內涵，並無從藉此導出人民具有得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位。司法院釋字第400 號解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，該號解釋自不得據為「人民向國家請求土地徵收」之請求權之規範基礎。而同院釋字第440 號解釋亦稱「至既成道路或都市計畫道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第400 號解釋及都市計畫法第48條之規定辦理」，是以均不得作為原告之請求權依據等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、按提起行政訴訟法第8 條第1 項之一般給付訴訟，以人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，為其實體審判要件。其所稱公法上原因，係指人民依法規之規定，基於公法契約之約定或因事實行為而生對國家享有公法上請求權而言。經查：

（一）土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425 號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之，故土地徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8 條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至於司法院釋字第400 號解釋，固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若僅在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內；抑且，該號解釋理由亦敘明：「……各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂明期限籌措財源逐步辦理或以他法補償……」等語，足證該解釋僅係針對目前實際存在之土地徵收問題提出立法及施政措施之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償之依據。申言之，一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，自亦無權請求地方政府發動向內政部請求准予徵收之內部行政行為。而司法院釋字第440 號解釋亦稱「至既成道路或都市計畫道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第400 號解釋及都市計畫法第48條之規定辦理」，是以釋字第440 號解釋亦不得作為原告之請求權依據。

（二）又按財產權應予保障，本為憲法第15條所明定，惟憲法保障財產權之目的，並不在於禁止對財產權之無補償的剝奪，而是在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，並用以過著自我責任之生活（即實現個人自由發展人格及維護尊嚴之意）。因此，財產權保障是一種「存續保障」，而非「價值保障」（司法院釋字第400 號解釋亦宗之）。而財產權之存續保障功能，為防禦性之權利，只有在合於法律規定「徵收」之要件下，始由「價值保障」代替之，一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，已如前述。則原告自無依據財產權之保障之原理，積極請求予以徵收之權利。

（三）原告固主張被告於79年辦理土地徵收時，僅徵收305-1 地號土地，而漏未辦理徵收系爭土地，並於100 年在兩筆土地上鋪設柏油成為道路，依相同條件應為相同處理之平等原則，原告得以「衍生分享請求權」要求被告為相同之給付，請求判命被告應作成向內政部申請核准徵收系爭土地之事實行為云云。惟查：

⑴憲法第7 條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字第211 號、第412 號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情為不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。根據平等原則所導出之「衍生分享請求權」，乃是行政機關基於特定之行政任務，對於某特定之對象，先予以合法之給付，則具有相同條件之其他人，即得援引平等原則以要求行政機關給予相同之給付。是人民援引「衍生分享請求權」理論，請求行政機關給予相同之給付，必須以行政機關對其後之給付，基於既有裁量權之行使，亦有一般性之給付義務，否則即不發生衍生分享請求權之問題。而國家因興辦公共事業或因實施國家經濟政策，雖得依法律規定徵收私有土地，然此項徵收，乃為政府機關本身裁量權行使之範圍，在現行法律體制下，人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，是政府機關在某一道路範圍內辦理土地徵收，縱在此範圍內未被徵收之土地所有權人，以違反平等原則之理由，請求應予徵收其私有土地，亦不能因此而使政府機關因人民之請求，即負有徵收其土地之一般性之給付義務。從而地方政府機關未擬具詳細徵收計畫書及檢附相關之圖冊等，送請內政部為徵收之核准，人民亦無權經由行政訴訟，請求法院命其為上開之行為。

⑵至原告另援引高雄高等行政法院92年度訴字第425 號判決為主張一節，姑不論此屬個案，並無拘束本件論斷之效力。而該案之事實乃該案原告所有土地曾經雲林縣政府發函通知將予以徵收，且道路所坐落之部分土地已完成徵收補償程序，惟原告所有土地則漏未辦理徵收，遂依平等原則及司法院釋字第400 號解釋意旨，為原告勝訴之判決。然本件依卷附○○市○○○○號道路工程徵收公告、徵收計畫書、徵收土地清冊及補償費發放清冊影本所示（見本院卷第114 頁以下），同地段305-1 地號土地係在計畫道路範圍之內，故經依法辦理徵收，而原告所有系爭土地則在計畫道路範圍之外，故未予徵收。換言之，系爭土地原本即不在該次徵收計畫範圍內，自難認係漏未徵收，此與前開案例事實情況並不相同，自無比附援用之餘地，是原告此部分主張亦無可採。

五、從而，原告請求被告應擬具徵收計畫書、徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，向內政部申請核准徵收原告所有系爭土地，於法無據，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭