臺北高等行政法院判決

100年9月1日辯論終結

原告

陳錦雄

被告

行政院公平交易委員會

代表人

吳秀明（主任委員）

訴訟代理人

侯文賢

劉錦智

戴美琴

上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國100 年2 月25日院臺訴字第1000092671號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告於98年10月30日辦竣商號名稱「欣中天然瓦斯工程行」之商業登記，為銷售自動遮斷器乃印製並散發易使欣中天然氣股份有限公司（下稱欣中天然氣公司）之用戶誤認其與欣中天然氣公司係同一營業主體，並訂期派員至用戶家中實施瓦斯軟管安全檢測，且代用戶換裝自動遮斷器等文字之檢測通知，經被告調查後審認原告之整體行銷方式，該當於足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以99年11月26日公處字第099139號處分書（下稱原處分）命原告立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴略以：

㈠原告營利事業登記名稱為「欣中瓦斯工程行」，取名之目的係為求帶來財運。因常有一般民眾安裝熱水器及瓦斯爐，使用橡皮管老化變質易漏氣，致生事故之新聞報導，熱水器、瓦斯爐廠商及政府亦未加強軟管線維護或提供定期安全檢查之服務，原告遂提供住家瓦斯自動遮斷保險開關，以確保一般民眾安全之生活。因瓦斯自動遮斷保險開關有無需要安裝，需先經過軟管線路安全檢查，故原告係先以服務通知單告知民眾原告之瓦斯行有提供瓦斯設備安全檢查服務，並於通知單注意事項第5 條載明：「本公司並非天然供氣公司，僅銷售瓦斯器具及安全設備，同時協助住戶瓦斯使用安全之維護。」以使民眾知悉原告與欣中天然氣公司並不相同。故原處分稱原告並未表示目的為推銷器材、亦未表明原告與欣中天然氣公司不同等語，與原告之派單所載不同，所述並非屬實。

㈡按公平交易法第24條所稱「欺罔行為」，意指對於交易相對人，以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式，從事交易行為。惟依原處分書記載，僅1 人投訴原告，被告即認定原告之業務員確實誤導使人誤信其為天然供氣公司外包員工，令原告難以甘服，因原告已於服務單背面注意事項第5 條載明原告並非天然供氣公司，被告遽以投訴人一面之詞即對原告裁罰，而無其他錄音、錄影等證據。況重點在於當時確有瓦斯漏氣現象，原告才會提醒要安裝瓦斯安全開關，既不強迫或勉強，也無瓦斯沒有漏氣現象而誆稱瓦斯有漏氣，欺騙客戶以安裝瓦斯安全開關之情事。原告自98年10月成立欣中天然瓦斯工程行後，平均1 個月僅銷售1 只瓦斯自動遮斷保險開關，並無影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為。原告向來守法，而被告未善盡規勸輔導之義務，於原告主動到會說明並詢問後，始向原告解釋公平交易法之相關規定，雖原告旋即表示願意改善，並於作成更正措施前主動歇業，惟被告仍對原告作成裁罰，顯屬行政訴訟法第201 條所稱逾越權限或濫用權力，原處分應予撤銷等語。並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被告抗辯略以：

㈠按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺同或顯失公平之行為。」所稱「欺罔」行為，意指對於交易相對人，以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式，從事交易之行為；又判斷「足以影響交易秩序」時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果，惟不以其對交易秩序已實際產生影響者為限。另被告為確保事業公平競爭，維護交易秩序及保障消費者權益，避免瓦斯安全器材業者以不當銷售行為，形成不公平競爭，影響交易秩序，爰訂定「行政院公平交易委員會對於瓦斯安全器材銷售案件之處理原則」，其中第4 點規定：「瓦斯安全器材業者不得有下列欺罔或顯失公平之行為：⒈藉瓦斯防災宣導、瓦斯安全檢查、公益團體或政府補助等名義或機會，使消費者誤認者。…」及第5 點規定：「…瓦斯安全器材業者違反第4 點，且足以影響交易秩序者，構成公平交易法第24條之違反。」上開處理原則規範意旨乃基於一般民眾普遍對導管瓦斯公司具有較高之專業信任，基此，倘瓦斯安全器材業者在銷售其產品峙，利用民眾對導管瓦斯公司之信賴感，假藉其名義，僅告稱瓦斯安全檢查或免費更換瓦斯管線，未表示目的係推銷瓦斯安全器材且非屬導管瓦斯公司之重要交易資訊，民眾在不疑有他之情況下使之入內檢查瓦斯管線，隨後更進而表示現有設備不安全，而推銷產品。就其整個行銷過程，使民眾陷於錯誤而與之交易，影響民眾自由決定之權利，核屬足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第24條規定，此有最高行政法院95年度判字第15號判決可資參照。

㈡原告刻意使用「欣中」二字為事業名稱，以發送天然瓦斯檢測通知單，並假藉瓦斯管線檢查之名行推銷之實，違反公平交易法第24條規定，理由如次：

⒈原告明知其為工程行，惟其發送之「欣中天然瓦斯檢測通知」單內容，均以「公司」名義自居，而非稱本行，且亦未出現原告之營業項目及地址等資料，一般消費者在收到該通知單後，無從辨別該通知單是否係供應天然氣之欣中天然氣公司所製發。再者，從該檢測通知單正面整體觀之，該「欣中天然瓦斯檢測通知」之標題係以放大字體方式呈現，綜觀檢測通知單予人印象，極易使用戶將之與欣中天然氣公司產生聯想；而一般用戶在檢視上述「檢測通知單」時，除暸解該檢測通知係由何事業發送後，對何時到府安檢亦會加以注意，其他部分多略而不視，因此，即使該通知雖曾出現「欣中天然瓦斯工程行」字樣，卻係放置於背面，致用戶可辨識者亦僅止於置於正面且易使人聯想為欣中天然氣公司之「欣中天然瓦斯」字樣，該通知文字之列印及編排手法，已達到誤導用戶之效果。又原告另於通知單正、反面載有「檢測通知」、「貴用戶」、「實施軟管線路安全檢查服務」、「實施瓦斯設備定期檢查」等文字內容，然大多數收到檢測通知單之導管瓦斯用戶，從未裝設原告之產品，何來對「貴用戶實施瓦斯設備定期檢查」之服務，是原告意圖使導管瓦斯用戶誤認為是導管瓦斯公司定期檢查服務之作法，以欺瞞其真正推銷瓦斯安全器材行為，意圖明顯。

⒉欣中天然氣公司係依法特許在特定區域內獨家供應天然氣之事業，對用戶依法負有定期安全檢查瓦斯管線之義務。而原告之行銷方式係在登門銷售商品幾天前，先在欣中天然氣公司之營業區域內投遞檢測通知單，利用一般民眾對導管瓦斯公司之信賴感，散發易使人誤認之檢測通知單，使民眾誤認原告與當地導管瓦斯公司為同一經營主體，當原告派員至民眾住家時，假藉檢查名義，民眾在不疑有他情況下使之入內，隨後即以有漏氣危險，使民眾迫於情況危急之下，進而推銷並為民眾安裝瓦斯自動遮斷保險開關。故原告為販售瓦斯自動遮斷保險開關，故意使用與欣中天然氣公司相類似之名稱，印製及發送極易使人誤認之檢測通知單，使民眾誤認原告與所屬轄區導管瓦斯公司即欣中天然氣公司為同一經營主體，並假藉瓦斯管線檢查之名行銷售之實，誤導及欺瞞民眾，進而使民眾陷於錯誤而與之交易，影響民眾自由決定之權利，並使競爭者喪失交易機會，其整體行銷方式核屬為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第24條規定，足堪認定。

⒊本案經審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益、事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等情狀、應受責難程度及資力，與其他因素等情狀，依同法第41條前段規定，命原告自原處分送達之次日起，立即停止前項違法行為，並處以罰鍰10萬元，尚無逾越裁量或濫用裁量情事。

㈢原告辯稱其事業名稱經臺中市政府核准使用，且已在檢測通知單上加註其非天然供氣公司之提示云云，惟由原告檢測通知單正反面載有「檢測通知」、「貴用戶」、「實施軟管線路安全檢查服務」、「實施瓦斯設備定期檢查」等文字內容，已足使收到通知單而未安裝原告產品之用戶誤認原告與欣中天然氣公司為同一經營主體；原告業務員於民眾質問其是否為欣中天然氣公司之員工時，竟稱其係「欣中天然氣公司之外包公司來進行安全檢查的」，足證原告為達銷售瓦斯安全器材商品之目的，刻意不主動表明其非欣中天然氣公司，反以仿效同業進行瓦斯管線安全檢查之方式，致用戶不查原告與導管瓦斯公司之差異，亦徵原告整體行銷方式，意圖誤導用戶以為是導管瓦斯公司定期檢查服務，故原告主張顯不足採。

㈣至於原告稱僅1 人投訴，疑同行相忌，以及其僅銷售9 個瓦斯自動遮斷保險開關，不足以影響交易秩序云云；惟原告透過大量散發檢測通知單之方式，由業務員藉瓦斯安全檢查名義，身穿天然氣公司制服，利用用戶不知家中瓦斯導管是否安全之恐懼心理，告知用戶其瓦斯管線會漏氣，而需安裝瓦斯自動遮斷保險裝置，使用戶對瓦斯漏氣風險轉為急迫感，影響用戶是否決定交易之正確判斷，以增加成交機會，故原告整體行銷方式確屬足以影響交易秩序之欺罔行為，原告尚不得以交易量多寡及投訴人數僅1 人而主張免責等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造爭執要點為原告之行為是否屬於公平交易法第24條所稱足以影響交易秩序之欺罔行為？原處分認事用法有無違誤？

五、本院判斷如下：

㈠按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」次按行政院公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則第1 點規定：「鑒於公平交易法第24條（以下簡稱本條）為一概括性規定，為使其適用具體化明確化，特訂定本處理原則。」第4 點規定：「適用本條之規定，應符合『補充原則』，即本條僅能適用於公平交易法其他條文規定所未涵蓋之行為，若公平交易法之其他條文規定對於某違法行為已涵蓋殆盡，即該個別條文規定已充分評價該行為之不法性，或該個別條文規定已窮盡規範該行為之不法內涵，則該行為僅有構成或不構成該個別條文規定的問題，而無由再依本條加以補充規範之餘地。反之，如該個別條文規定不能為該違法行為之評價規範者，始有以本條加以補充規範之餘地。」第5 點規定：「本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」第6 點規定：「本條所稱欺罔係對於交易相對人，以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式，從事交易之行為。前項所稱之重要交易資訊，係指足以影響交易決定之重要交易資訊；所稱引人錯誤，則以客觀上是否會引起一般大眾所誤認或交易相對人受騙之合理可能性（而非僅為任何可能）為判斷標準，同時衡量交易相對人判斷能力之標準，以『合理判斷』為基準（不以極低之注意程度為判斷標準）。其常見行為類型如：㈠冒充或依附有信賴力之主體。㈡不實促銷手段。㈢隱匿重要交易資訊。」又按行政院公平交易委員會對於瓦斯安全器材銷售案件之處理原則第1 點規定：「為確保事業公平競爭，維護交易秩序，保障消費者權益，避免瓦斯安全器材業者以不當銷售行為，形成不公平競爭，特訂定本處理原則。」第4 點第1 款規定：「瓦斯安全器材業者不得有下列欺罔或顯失公平之行為：㈠藉瓦斯防災宣導、瓦斯安全檢查、公益團體或政府補助等名義或機會，使消費者誤認者。」第5 點第2 項規定：「瓦斯安全器材業者違反第4 點，且足以影響交易秩序者，構成公平交易法第24條之違反。」公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰；……。」

㈡經查：欣中天然氣公司為臺中市區域之天然瓦斯供應公司，原告則於98年10月30日始向臺中市政府辦理「欣中天然瓦斯工程行」之獨資商業登記，而於98年間在臺中市轄區內散發載有：「（正面部分）欣中天然瓦斯檢測通知　敬啟者：為求貴府使用瓦斯安全起見，特派員趨府實施軟管線路安全檢查服務工作，謹訂於…屆時請賜予合作。＊本公司為提升安全品質，已全面推廣（自動遮斷器）開關，其作用於（瓦斯爐前方、熱水器下方開關）當瓦斯橡皮管脫落著火或燒毀時，即可自動切斷瓦斯，以增加使用安全品質。＊貴用戶如需換裝時，可直接請工作人員換裝或來電向本公司申請換裝。（背面部分）：【注意事項】一、本公司為加強軟管線維護，並確保貴用戶使用上之安全，訂於封面所列時間內派員趨府實施瓦斯設備定期檢查，謹先函達，尚請賜予合作！…四、為加強使用安全，可使用超流量自動遮斷器安全開關，以確保使用安全，貴府可直接要求服務人員安裝。五、本公司並非天然供氣公司，僅銷售瓦斯器具及安全設備，同時協助住戶瓦斯使用安全之維護。欣中天然瓦斯工程行敬啟」等文字，經被告審認其行為違反公平交易法第24條之規定，而適用同法第41條前段規定，以原處分命原告立即停止上開違法行為，並處以罰鍰10萬元，原告不服，提起訴願，經決定駁回等情，為兩造所不爭執，並有卷附原告之商業登記資料查詢表( 見原處分卷第31頁) 、原告散發之「欣中天然瓦斯檢測通知」單原本（見原處分卷第8 頁）、原處分（見本院卷第9 至12頁）及訴願決定（見本院卷第13至16頁）可稽。

㈢原告雖主張渠已於通知單注意事項第5 條載明：「本公司並非天然供氣公司，僅銷售瓦斯器具及安全設備，同時協助住戶瓦斯使用安全之維護。」足以使民眾知悉原告與欣中天然氣公司並不相同云云，然事業招攬交易對象之手法，是否構成欺罔之行為，應就整體觀察之，如其顯示之訊息足以使一般人為不正確之認知，進而影響交易與否之判斷，即該當之，並不以明示、直接為必要，縱使以間接、暗示方式以使人發生誤解亦屬之。衡之原告明知欣中天然氣公司係臺中地區之天然氣供應公司，乃刻意將商號冠以「欣中天然」之字樣，再故意省略其商號之全稱，而在派單右側特別以紅色粗體字型標示「欣中天然瓦斯檢測通知」字樣，以引人注目，已見原告主觀上有暗示用戶該通知單係欣中天然氣公司所派送之意思，要無疑義。再綜觀原告上開散發之通知單正面內文載稱：「為求貴府使用瓦斯安全起見，特派員趨府實施軟管線路安全檢查服務工作」等文字，依一般人認知能力，當理解為供應天然氣之欣中天然氣公司通知用戶要實施瓦斯檢測之意義，且原告復在通知單左側特以「＊」符號註明：「本公司為提升安全品質，已全面推廣（自動遮斷器）開關，……」「貴用戶如需換裝時，可直接請工作人員換裝或來電向本公司申請換裝。」等字樣，足認原告意在招攬客戶購買「自動遮斷器」甚明。是以原告既非欣中天然氣公司之下游廠商，亦無經授權為之，而故意隱瞞其與欣中天然氣公司為互不相干之營業主體，假藉用戶因信賴欣中天然氣公司之相當經營規模，具專業性及商譽，可能誤認係欣中天然氣公司派員前來檢測瓦斯管線之安全，而影響決定交易瓦斯自動遮斷器與否之判斷，自難謂其行銷之手法無依附有信賴力之事業主體，或隱匿重要交易資訊之情形，自應認已足以影響交易秩序，方符公平交易法第24條規定之旨趣。至於原告所稱其通知單之注意事項五已載明：「本公司並非天然供氣公司，僅銷售瓦斯器具及安全設備，同時協助住戶瓦斯使用安全之維護。」可使民眾辨別其與欣中天然氣公司並不相同乙節，惟上開文字係列記於通知單之背面之末行，如非詳細閱讀，並不易察覺此訊息，再參之原告於通知單正面關於「欣中天然瓦斯檢測通知」「服務電話專線：……」等文字，所使用字體大小及標示紅色，甚為醒目引人注意，相較於背面列印之上開文字，細小且不顯眼，殊難謂用戶可輕易不受混淆。再佐以訴外人吳姓用戶於99年7 月22日受被告派員訪查時證稱：「問：本會為調查欣中天然瓦斯工程行假借欣中天然瓦斯（股）公司名義進行安檢推銷安全器材案，您對本會調查程序有無意見？答：本人確實在去年底確實有遭一家欣中天然瓦斯工程行利用欣中天然氣（股）公司名義進行瓦斯安全檢查，並稱本府熱水器之管線會漏氣，本人唯恐危及本府安全，才按裝一個瓦斯開關閥。本人尊重貴會調查程序，對貴會調查程序沒有意見。」「問：您如何警覺被騙？答：本人公司地址是承租的，住家在公司樓上，我在去（98）年11月13日前幾日收到『欣中天然瓦斯檢測通知單』，我誤以為是欣中天然氣（股）公司要來進行瓦斯安全檢查的，等到檢測通知單所列安全檢查當日，確實有一名叫陳秋心的男性業務員，身著『欣中天然瓦斯』之制服，手拿偵測器到本府2 樓進行安全檢查。當時本人有問這位業務員是否為欣中天然氣（股）公司之員工，這名業務員回答是欣中天然氣公司之外包公司來進行安全檢查的，而且稱本府熱水器的瓦斯管線會漏氣，必須安裝瓦斯安全開關，在這種情況下，本人仍半信半疑，所以，本人要求欣中天然瓦斯工程行開立發票給本人所營業的耶米亞（股）公司1,900 元，在安裝了大約1 週後，本人才收到欣中天然瓦斯工程行開立給本公司發票，該公司之地址登記在臺中市○○路，本人並不清楚有被騙之情況，直到今日貴會派員來訪查時，才知道此事。」「問：為何欣中天然瓦斯工程行登記地在櫻花路，與申請購單地址大雅路不同，且與欣中天然氣（股）公司不同，您仍會誤認？答：這是因為該陳姓業務員回答欣中天然瓦斯工程行是欣中天然氣公司之外包公司，服務處所在大雅路，本人不疑有他所致。……」等語，有其陳述紀錄在卷可稽（見原處分卷第32至34頁），復有卷附發票一紙可佐（見原處分卷第44頁）。參之原告於99年7 月9 日受訪詢時亦陳述：「問：您為何會採取以天然瓦斯公司名稱相類似之名義銷售，並假借安全檢測手法銷售？答：……本人主要從事系統廚具工程業務，與瓦斯安全有關，因此常有客戶要求本人趁機販售瓦斯安全器材，因此本人才仿效瓦斯安全器材銷售業者之手法，事先寄發檢測通知單方式向天然瓦斯公司客戶進行安全檢查，趁機銷售瓦斯安全器材，事實上，本行這類手法是仿效同業的，而且並非由本人夫婦去執行或銷售，本行原聘有一位『陳秋心』業務員，會攜帶偵測器前去住戶處進行安全檢測……。」等語在卷（見原處分卷第37至39頁），顯見吳姓用戶上開所述各節非虛，益證原告使用上開行銷手法，本意在使收受該通知單之用戶誤認為欣中天然氣公司派往檢測瓦斯管線而卸除戒心，使原告得輕易入內假藉檢測之名，以行推銷商品之實，是原告上開主張，核與事證情況不符，不能採取。

㈣原告雖復主張：僅有1 人向被告投訴，且原告自98年10月成立工程行以來，平均1 個月僅銷售1 只瓦斯自動遮斷保險開關，並無影響交易秩序，又被告未善盡規勸輔導之義務，即予以裁罰，顯有逾越權限或濫用權力之情事云云。惟公平交易法所保障之法益，兼具維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，此稽之公平交易法第1條之規定可明。再揆諸前引同法第24條規定之旨趣，乃為保護消費者之交易安全及公平競爭秩序，而禁止事業之欺罔或顯失公平行為，所謂足以影響交易秩序，並不以實已影響或發生實害為必要，僅其行為對交易秩序有影響之虞者，即足當之。本件原告上開行為以上開手法引誘欣中天然氣公司之用戶購買其販售之自動遮斷器，已足以影響正常之交易秩序，悖離商業競爭倫理，而具非難性至明，原告係從事營業行為，具長期性及反覆性，顯非單一交易行為，若放任為之，勢必引起其他同業起而效尤，造成安守商業倫理規範者無從進行公平競爭，自不因出面檢舉者僅一人，或原告每月之營業量不大，即謂其行為不足以影響交易秩序。又依公平交易法第41條前段之規定，被告對於違反同法第21條規定之事業為罰鍰處分，原不以先行命改善或勸導為必要。是原告此部分之主張，於法容欠允洽，委無足取。

㈤末按公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：1.違法行為之動機、目的及預期之不當利益。2.違法行為對交易秩序之危害程度。3.違法行為危害交易秩序之持續期間。4.因違法行為所得利益。5.事業之規模、經營狀況及其市場地位。6.違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。7.以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。8.違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本件被告審酌原告違反公平交易法第24條規定之動機、目的、行為態樣及預期之不當利益、事業規模等一切相關情狀，依同法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以罰鍰10萬元，難認有違反比例原則之處。

六、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。原告違反公平交易法第24條規定之事證明確，被告依同法第41條前段規定，以原處分命其立即停止上開違法行為，並處以罰鍰10萬元，認事用俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭