臺北高等行政法院裁定

聲請人

財團法人私立中華基金會

代表人

林命嘉

訴訟代理人

蔡進良 律師

相對人

內政部

代表人

江宜樺（部長）住同上

上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人民國95年11月3 日台內地字第0950175848號函關於土地改良物部分之執行，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」、「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116 條第1 項、第3 項及第5 項分別定有明文。而所謂難於回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，且均不能以金錢賠償而言。

二、本件聲請意旨略以：

㈠緣聲請人所有位於臺北市○○區○○段○○段460 地號等多筆土地，其上興建有中華體育館，嗣因77年間焚燬，計畫重建，於82年間領得建造執照並開始興建，至民國87年間已完成以鋼筋混凝土建構之47公尺深連續壁、達地下岩盤基樁及地下一層至地面層之結構體（下稱系爭建築改良物），花費近新臺幣（下同）10億元，嗣後因故停止施工。爾後臺北市政府為興建臺北都會區大眾捷運系統松山線市立體育場站需用土地，就上開系爭建築改良物所在基地之部分（按即全部建築基地之部分，聲證1 ），即位於臺北市○○區○○段○○段460 、461-1 、461-2 、462-14、462-15、462-16、462-17地號等7 筆土地，經協議價購程序，但系爭建築改良物部分則未經協議價購（95年8 月7 日協議價購會議紀錄；聲證2 。按系爭建築改良物之協議價購，直到後述內政部95年11月3 日核准徵收後之95年11月6 日才為之；聲證2-1 ），即連同系爭建築改良物一併報請內政部核准徵收（臺北市政府95年10月13日函；聲證3 ），嗣內政部以95年11月3 日台內地字第0950175848號函一併核准徵收並通知臺北市政府（聲證4 ）；惟當時臺北市政府雖先前一併報請內政部核准，其後卻僅就土地部分以95年11月13日府地四字第09505617100 號公告徵收（聲證5 ），至土地改良物部分（即上開系爭建築改良物）部分，因未公告而不生效力。不料，時隔4 年餘，臺北市政府才就上開內政部一併核准徵收之土地改良物部分以100 年1 月25日府地用字第10030161400 號公告徵收，並以同日府地用字第10030161403 號函通知。

㈡本件情況急迫，非即時行政法院予以處理，難以救濟，是聲請人具有保護之必要或聲請利益：

⒈按人民向行政法院聲請停止處分之執行，依目前司法實務見解，必須已提起訴願，且向受理訴願機關或原處分機關申請停止執行未獲救濟（如申請被駁回，或不於適當期間為准駁），或情況緊急非即時由行政法院予以處理，否則難以獲得救濟，始有聲請利益或保護之必要（參照高等行政法院89年度第1 次座談會提案第7 案、第8 案大會研討結果）。

⒉聲請人對於系爭建築改良物之徵收，已於100 年2 月23日提起訴願同時申請停止執行，至今已一個月尚未作成停止執行與否之決定。

⒊且依前開系爭建築改良物之臺北市政府100 年1 月25日徵收公告及通知之記載，訂於同年3 月3 日辦理發放手續（聲證6 、聲證6-1 ），雖聲請人認本件徵收有適法性之疑義而未如期辦理、受理補償，然臺北市政府依法「自徵收公告期滿後15日內」之法定補償費發給期限屆滿次日起算3 個月內（依土地徵收條例第20條第1 項，即100 年3 月12日至100 年6 月11日），得隨時將系爭建築改良物補償款項存入土地徵收補償費保管專戶，以發生補償費發放完竣之效果，並因此終止聲請人系爭建築改良物之權利，而得進入拆除、施工。若系爭建築改良物遭拆除並進場施工，則聲請人提起本案爭訟即便終獲勝訴也已無實益。

㈢規範基礎：

⒈行政訴訟法第116 條第3 項規定之停止執行處分之要件，形式上可分積極要件及消極要件，前者指原處分執行「將發生難於回復之損害，且有急迫情事」；後者指不得對「於公益有重大影響者」。上開積極要件，在解釋上，原處分執行將發生難於回復之損害，通常即可認定為有急迫情事，是兩者概念非可迥然二分（參照學者陳英鈐著；聲證9 ），至於所謂難於回復之損害，係指回復原狀不能或金錢賠償不能（之）損害，或金錢賠償雖可能之損害，然依其損害性質、態樣等情事，依社會通念以金錢賠償卻無法填補其損害者而言（例參照最高行政法院96年度裁字第573 號裁定，併參照徐瑞晃著；聲證10），因此，誠如最高行政法院97年裁字第4594號裁定所言：「『難以回復之損害』，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以『能否用金錢賠償損失』當成唯一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為『難以回復損害』之範圍。」（聲證11）。又通常有難以回復損害之情形即有急迫情事，已如前述；另有司法裁判見解認為：「．．．所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所造成而言。」（臺中高等行政法院97年停字第5 號裁定；聲證11-1）

⒉再者，關於舉證責任問題，學理上，前開積極要件成立（事實存在）與否，固應由聲請人負「釋明責任」，惟消極要件事實之存在，則應由相對人（行政機關）負「釋明責任」（參照學者林明晰著，聲證12）。

⒊又關於停止執行之審查方法，若跳脫上開法條規定文義，依學理或比較法制，可大別有總括審查（或稱略式審查）與利益衡量兩種，前者，取決於本案訴訟有無勝訴希望，即原處分違法與否之概估評斷；後者，則以雙重假設，若駁回聲請而本案訴訟卻有理由之結果，反之，若准許停止執行但本案訴訟卻無理由之結果，如此兩種假設性後果之利益影響孰輕孰重，進而評斷是否准予聲請（參見學者林明晰著，見聲證12）；惟以上審查方法之運用，於我國行政訴訟司法實務，尚非普遍且一致。

㈣本件系爭建築改良物徵收處分執行結果，有難以回復損害且急迫情事：

⒈查系爭建築改良物結構整體連結已徵收土地以外土地下方之結構，故系爭建築改良物於徵收並發放補償費完竣（即自100 年3 月11日起三個月內得隨時存入補償費專戶，視同補償費發放完竣）後，臺北市政府即得拆除、施工，惟因徵收範圍僅及原有建築基地部分土地及建築改良物，故僅得部分拆除，且因徵收位置，勢必要打除已完成之包括基樁及連續壁在內之既有地下一層至地面層結構體之連續壁、基樁，不僅於工程安全有重大疑慮，且回復原狀不能或難以回復；縱認損失之填補可以金錢為之，但因部分打除將使全部系爭建築改良物已無法作為將來系爭土地上興建建物之基礎，即必須全部設計重建而需費過鉅，甚至造成鄰房塌陷之公共危險且因而衍伸出過多浪費社會成本的訟爭。即該當行政訴訟法第116 條第3 項規定之「原處分或決定之執行將發生難於回復之損害」要件。

⒉至於「急迫情事」之要件，本件亦屬該當。蓋誠如前開學理上所言通常有難以回復損害即有急迫情事；不僅如此，就本件而言，如前述，依前開土地徵收條例第26條第1 項、第3 項、第27條及施行細則第26條等相關規定，雖聲請人未於預定100 年3 月3 日發放補償費期日辦理領取補償費，但臺北市政府得自土地徵收條例規定「應發給補償費之期限」（即同條例第20條第1 項規定徵收公告期滿15日內；亦即100 年2 月24日公告期滿15日，即100 年3 月11日）屆滿次日起3 個月內存入專戶保管，視同補償完竣，換言之，在此刻提起本訴時，即得存入補償費專戶而使聲請人喪失系爭徵收之建築改良物之權利，並進場打除、施工，如此狀態，揆諸前開行政法院裁判見解，原處分「隨時有開始執行之虞」，是對於聲請人之權利保護，顯然具有急迫情事，應無置疑。

㈤暫時停止系爭建築改良物徵收處分之執行，並不會造成系爭捷運松山線工期延宕等「於公益有重大影響」：

⒈查系爭建築改良物徵收目的，乃為興建捷運松山線市立體育場站計畫5 個出入口中的二個出入口，而非捷運松山線主幹線（位於南京東路地底下）施工所需，既不影響主幹線施工，甚至也不甚影響市立體育場站出入（因還有3 個出入口）；更何況，整條松山線完工時程如今延至104 年5 月底（聲證13），是暫時停止做為出入口用地所需之系爭建築改良物徵收處分，對松山線之興建及完工，實無影響。是以，即便以松山線完工時程作為公益理由，暫時停止系爭建築改良物之徵收處分之執行，並沒有「於公益有重大影響」而不得停止執行之理由，換言之，暫時停止系爭建築改良物徵收處分之執行，並不會影響重大公共利益而無法滿足行政訴訟法第116條第3 項規定之停止執行之要件。

⒉再者，臺北市政府與聲請人經多次協商，如今已確立就已徵收之系爭土地，擬具處理原則報請內政部撤銷（實為廢止）徵收，而聲請人業已同意以無償設定永久地上權共同興建結構體方式，提供系爭土地作為上開捷運松山線出入口設施之用，且就系爭建築改良物，亦無須給予補償（見100 年1 月19日會議紀錄；聲證14），如此，足證系爭建築改良物徵收處分之暫時停止執行，不僅對於公益並無重大影響，甚且有益節樽總共5 億3 千多萬元土地及建築改良物補償費公帑等財務支出、將來聲請人興建建築物配合系爭捷運松山線市立體育場站出入口之興建而整體美化都市景觀（例如捷運板南線市政府站統一阪急百貨連通出入口）等公益。

⒊遑論，如今法治國家所稱公益或公益原則，如學者所言：「並非抽象的屬於統治團體或其中某一群人之利益，更非執政者、立法者或官僚體系本身之利益，亦非政治社會中各個成員利益之總和，而係各個成員之事實上利益，經由複雜交互影響過程所形成理想整合狀態。」（學者吳庚著；聲證15）準此，既然聲請人同意以無償設定永久地上權方式取代徵收，則已無徵收必要性（參照土地法施行法第49條、司法院大法官會議釋字第425 號等解釋），若將來內政部撤銷徵收，聲請人得以換取系爭土地徵收前都市○○○○○段及協議價購階段，臺北市政府所承諾之維持原系爭土地都市計畫用地（商三、住二）之容積，維持原有基樁、連續壁而興建建築物，是若系爭徵收處分執行結果（打除、施工），無法回復或難以回復，將發生聲請人重大損害，如此事實上之利益，也包含於公益因素之一而必須考慮。

㈥如前所述，關於行政訴訟法第116 條第2 項或本件所適用之第3 項之停止執行要件，審查方式於比較法制或學理上有所謂「總括審查」及「利益衡量審查」模式之分，雖我國司法實務未必完全採納，但即便以此方式審查，本件亦應符合停止執行之要件。蓋：

⒈就總括審查而言，必須概估聲請人本案勝訴之蓋然率或有勝訴可能者。查系爭建築改良物之徵收，原與土地於95年間為臺北市政府一併報請內政部徵收，但系爭建築改良物部分於報請一併徵收前卻未經過協議價購程序，內政部疏未查悉即一併核准徵收，已違反土地徵收條例第11條規定；又其後通知臺北市政府，臺北市政府於95年11月13日公告時又僅公告土地部分，時隔4 年餘才於今年100 年1 月25日公告系爭建築改良物，顯違反土地徵收條例第18條關於「直轄市．．．主管機關接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告．．．」之規定，況且，當時既未公告系爭建築改良物之徵收，應不發生徵收效力，不能時隔4 年餘後「補行」公告而使其發生效力，否則豈非任由徵收執行機關乃至需地機關無限擴張其決定徵收公告乃至補償時程，且試圖合理化其時隔4 年餘後方補行公告之違法徵收，於法當非如是。足見，聲請人將來本案之訴非無勝訴之望甚至有高度勝訴可能。是以總括審查模式，即符合停止執行要件。

⒉就利益衡量審查模式而言，若暫時停止執行，將來本案敗訴確定，至多僅松山線市立體育場站系爭兩個出入口延宕興建，且研判也不至於延宕至104 年5 月松山線預定完工時程，應不至於造成公益之重大影響；反之，若不暫時停止執行，打除甚或興建系爭出入口完成，將來本案勝訴確定，則聲請人將發生難以回復之重大損害，且若必須打除重建，同樣也必須封閉出入口一段時間而影響該站從南京東路北方出入，是影響聲請人等多方利益重大。故以利益衡量審查模式，仍符合停止執行要件。

㈦綜上所述，原處分，將造成聲請人難以回復之損害，且有急迫情事，爰依據行政訴訟法第116 條第3 項規定，聲請本院裁定停止執行。聲明：內政部95年11月3 日台內地字第0950175848號函就土地與土地改良物一併核准徵收處分，關於土地改良物經臺北市政府100 年1 月25日府地用字第10030161400 號公告部分，於爭訟裁決確定前停止執行。

三、本院查：

㈠需用土地人臺北市政府為辦理捷運松山線市立體育場站（交六、交七）工程，需用原告所有坐落臺北市○○區○○段○ ○段460 、461-1 、461-2 、46 2-14 、462-15 、462-16及462-17地號等7 筆土地，面積0.1216公頃，經檢附徵收土地計畫書及圖等相關資料，報請相對人於95年11月3 日以台內地字第0950175848號函核准徵收，並一併徵收其建築改良物，臺北市政府遂就土地部分於95年11月13日以府地四字第09505617100 號公告，並於同日以府地四字第09505617103 號函通知聲請人。聲請人不服，提起訴願，關於徵收土地部分遭決定駁回，建築改良物部分則遭不予受理；聲請人仍不服，提起行政訴訟，遞經本院97年4 月24日96年度訴字第2495號判決駁回，最高行政法院99年4 月8 日99年度判字第355 號判決駁回而確定在案。嗣臺北市政府以100 年1 月25日府地用字第10030161400 號公告奉准徵收系爭土地之土地改良物，公告期間30日（自100 年1 月26日至100 年2 月24日止）。聲請人不服，提起訴願後，聲請本件停止執行。

㈡聲請人雖陳稱於發放補償費完竣後，臺北市政府即得拆除、施工，惟系爭建築改良物結構整體連結已徵收土地以外土地下方之結構，故僅得部分拆除；且因徵收位置，勢必要打除已完成之包括基樁及連續壁在內之既有地下一層至地面層結構體之連續壁、基樁，不僅於工程安全有重大疑慮，且回復原狀不能或難以回復；縱認損失之填補可以金錢為之，但因部分打除將使全部系爭建築改良物已無法作為將來系爭土地上興建建物之基礎，即必須全部設計重建而需費過鉅，甚至造成鄰房塌陷之公共危險且因而衍伸出過多浪費社會成本的訟爭；即該當行政訴訟法第116 條第3 項規定之「原處分或決定之執行將發生難於回復之損害」要件云云。惟查，若執行機關臺北市政府將相對人95年11月3 日台內地字第0950175848號函准予徵收，並經臺北市政府以100 年1 月25日府地用字第10030161400 號公告之系爭土地改良物拆除，僅為土地徵收之接續執行行為，縱致聲請人受有損害，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償或回復，難謂將發生難於回復之損害。

㈢再者，聲請裁定停止原處分之執行，係為其日後提起撤銷訴訟之權利保護目的，所指原處分之執行將發生難於回復之損害，屬私益之損害而非公益之損害，殊不得以原處分之執行將發生公益上難於回復之損害為由，聲請停止執行，最高行政法院95年度裁字第179 號裁定意旨參照。聲請人所稱工程安全有重大疑慮、造成鄰房塌陷之公共危險云云，尚非原處分所導致聲請人發生難於回復之損害。

㈣至聲請人以原處分顯有違法，已據其於訴願程序中指明為由，主張其有受停止執行保障之必要一節。惟按行政訴訟法第116 條第3 項起訴前聲請停止執行之要件，並未有「原行政處分合法性顯有疑義」之規定，行政法院僅須就原處分之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，無須就原處分之合法性是否顯有疑義，加以審查（最高行政法院97年度裁字第1076號、95年度裁字第799 號、93年度裁字第1269號裁定意旨參照）。況所謂行政處分之合法性顯有疑義，是指該行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定者而言，若行政處分須經審查始能得知是否違法，即不屬之。本件聲請人所指原處分違法之處，猶待審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，方得認定，並無其違法係明顯、不待調查即得認定之情事，原處分之合法性自難謂顯有疑義，故聲請人執此主張其有受停止執行保障之必要，亦無足採。

㈤綜上論述，本件聲請停止執行，核與首揭停止執行之要件不符，其聲請不應准許。

四、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第三庭