臺北高等行政法院判決

100年12月 8日辯論終結

原告

游笋妹即桃園縣私立友愛養護中心

訴訟代理人

王玉珊 律師

被告

桃園縣政府

代表人

吳志揚（縣長）

訴訟代理人

徐玉茹

李孝琛

陳振南

上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國100 年4 月29日台內訴字第1000075160號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣桃園縣○○鄉○○段0000地號土地（下稱系爭土地），為非都市土地，編定為特定農業區農牧用地，經民眾於民國（下同）99年9 月23日向被告檢舉違規使用，案經桃園縣蘆竹鄉公所以99年10月7 日蘆鄉公字第0990036457號函檢附查報表向被告查報涉嫌違規使用。被告爰依行政罰法第42條規定，以99年10月12日府地用字第0990398359號函請土地所有權人邱顯宏等人於文到20日內陳述意見，因土地所有權人屆期未為陳述，被告遂以99年11月12日府地用字第0990450047號函邀集相關單位及土地所有權人於99年12月1 日至系爭土地會勘，會勘結果現場搭建鐵皮屋，增建房舍使用，面積約400 平方公尺，經被告所屬農業發展處人員於會勘紀錄簽註意見「土地上方興建建物，洽土地所有權人，未申請容許農業設施，不予認定農業使用」，並經原告於其上簽名，被告遂審認原告有「於系爭000 地號特定農業區農牧用地未經申請擅自搭建鐵皮屋、增建房舍使用，違規面積約400 平方公尺」之違章事實，依區域計畫法第21條規定，以99年12月10日府地用字第0990491736號裁處書（下稱原處分）處原告：⑴罰鍰新臺幣（下同）6 萬元。⑵停止非法使用。⑶3 個月內拆（移）除其地上物依法申請恢復土地容許使用項目。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

㈠原告並未違規建築房屋：

⒈查76年間訴外人誠標企業股份有限公司（下稱誠標公司）購買桃園縣○○鄉○○段000000地號，之後再由誠標公司股東許萬章、王進富向當時的地主邱垂火購買鄰地即同段第0000地號土地（權利範圍127/281 ，下稱系爭土地），買受土地同時，誠標公司業經原地主邱垂火同意蓋立門牌號碼桃園縣○○鄉○○路000000及000000號房屋（下稱系爭房房）。系爭房屋係於77年間依法申請建造執照，完工後並取得使用執照、依法完成登記，至今未有任何變動，亦即系爭房屋蓋建完成時，即已包含原處分書違法事實欄下所指「於○○鄉○○段000 地號特定農業區農牧用地未經申請核准擅自搭建鐵皮屋、增建房舍使用，違規面積約400 平方公尺」，此項事實除有出租人黃吳秀梅出具證明書（原證5 ）外，並有87年及97年林務局農林航空測量所之空照圖可資對照，足證原告於96年間承租系爭房屋使用至今，並無任何「未經申請核准擅自搭建鐵皮屋、增建房舍使用」之行為。

⒉99年間被告會同相關機關前來會勘時，原告配合查核，因現場房屋使用人確為原告，被告要求簽罰單收執，原告誤以為房屋使用人要負責，因此簽名於其上，並載明原告為（房屋）使用人，以示負責，但原告並無表示要負責違規使用土地之責任，原處分及訴願決定書據此簽名認為裁罰原告並無違誤，顯有誤會。

⒊原告並未於系爭000 地號土地上未經核准擅自搭建鐵皮屋、增建房舍面積達400 平方公尺使用，原告僅係單純租賃房屋使用而已，故本件被告處罰主體錯誤，建物並非原告搭蓋，依行政罰法第3 條規定，應處罰行為人，但原告並非行為人，自無受處罰之道理。

㈡原告使用承租物，並無任何故意過失，依行政罰法第7 條規定，應不予處罰：

⒈按行政罰法第7 條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」

⒉原告於96年間承租系爭房屋（原證7 ），當時出租人曾出示系爭房屋的所有權狀（原證4 ）供原告查核，原告深信系爭房屋既有所有權狀登記，應為合法建物，因而承租使用，並不知悉系爭房屋一部分坐落在系爭土地上（面積約400 平方公尺）之事實，原告之使用自無任何故意過失可言。

㈢本件適用法律錯誤，且行政罰裁處權時效已經過3 年而消滅：本件「未經申請擅自搭建鐵皮屋、增建房舍」之行為，在77年間已全部完成，至今已23年，依行政罰法第27條第1項規定，本件行政罰裁處權之時效已經過3 年而消滅，不得再處罰，更何況當時的區域計畫法第21條並未有罰鍰規定，該罰鍰規定係89年1 月26日修正條文，被告適用現行區域計畫法第21條罰鍰規定，已違反行政罰法第5 條明文規定。縱依行政罰法第6 條從新從輕規定，被告就是項裁處自應選擇最有利於原告之法條適用，89年以前法條既未有罰鍰規定，被告自應適用。

㈣綜上，系爭房屋並非原告搭蓋，原告亦未增建或改建承租物，更無違法使用之故意或過失可言，被告未就「違規行為人」及「違規行為完成之時間」為調查，一味以原告配合簽名強調其合法性，顯有應調查事實未予調查之違法，為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯略以：

㈠系爭土地於70年2 月15日公告編定為特定農業區農牧用地，依非都市土地使用規則第6 條規定，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，經民眾於99年9 月23日向被告檢舉違規使用，案經被告所屬○○鄉公所99年10月07日查報系爭土地興建房舍作友愛養護中心使用，面積931 平方公尺，涉嫌違反非都市土地使用管制規定，被告擬依區域計畫法第21條及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準第2 點規定處罰鍰6 萬元整。案依行政罰法第42條規定函請土地所有權人邱淑慎及邱顯宏陳述意見，因土地所有權人等於陳述期間屆滿時仍未陳述，為了解實際使用情形，被告於99年12月01日會同相關機關（單位）至現場會勘，會勘結果○○鄉○○段000000地號土地建築房舍乙棟，領有被告所屬建設局(78)蘆鄉建使用第00665 、00666 號使用執照，另於系爭土地搭建鐵皮屋、增建房舍使用，面積約400 平方公尺，並經被告所屬農業發展局於會勘紀錄簽見：「土地上方興建建物，洽土地所有權人，未申請容許農業設施（農業資材室），不予認定農業使用」。經原告於會勘紀錄簽名具結確認並於陳述意見欄位簽「使用人游笋妹（罰單收執）」，鑑於違規使用事證明確，故被告依會勘結果處分原告，該行政處分皆於踐行相關行政程序後，就違規事實依法裁處，並無違誤。

㈡原告認本件處罰主體錯誤乙節：按非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，其土地使用應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，依非都市土地使用管制規則第6 條規定實施管制，違反非都市土地使用管制規定，即應依區域計畫法第21條規定裁處。另依內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋（附件13）意旨，被告於99年12 月1日召集相關機關（單位）至現場會勘，系爭土地搭建鐵皮屋、增建房舍使用，且該增建部分皆與原告院址同一出入口，部分做為養護病房及晒衣間使用，違規面積約400 平方公尺，經原告現場陳述意見，並無陳述行為人為土地所有權人或建物所有權人，且經原告於會勘紀錄親自簽名確認，並於陳述意見欄位簽「使用人游笋妹（罰單收執) 」，現場確原告使用，且經原告確認後未予陳述意見，被告依內政部前揭函釋，裁罰原告，尚無違誤，且本案處罰原告始得避免農牧用地繼續違法作為教養院使用以確保病人權益。

㈢原告以本件裁處權時效已經過3 年而消滅乙節：依行政罰法第27條第1 、2 項規定及內政部99年3 月8 日台內營字第0990801551號函（附件15）復意旨，本案經被告函請地方稅務局提供房屋稅籍證明書，該鋼鐵造房屋（未達90*90*6 公厘）起課年月為99年12月（附件16），且會勘時原告並無陳述且無相關文件證明該鐵皮屋、增建房舍係於78年間所建，是被告依法裁處應無違誤。

㈣原告以行政罰法第6 條從新從輕規定乙節：經被告函請地方稅務局提供房屋稅籍證明書，該鋼鐵造房屋（未達90*90*6 公厘）起課年月為99年12月（附件16），且依房屋租賃契約書所示，原告係於96年11月18日租賃系爭土地後即繼續做桃園縣私立友愛養護中心使用，另依被告會勘紀錄，現場鐵皮屋、增建房舍使用部分皆與原告院址同一出入口，且做為養護病房及晒衣間使用，其違規使用狀態、行為自原告96年承租系爭土地迄今持續進行中。

㈤原告陳述並未違規建築房屋乙節：原告稱系爭房屋係坐落○○鄉○○段000000地號土地且領有被告所屬建設局核發(78)蘆鄉建使用字第00665 、00666 號使用執照（原附件5 ），惟經被告於99年12月1 日會同蘆竹地政事務所現場勘測並依航照圖套繪地籍圖結果，現況建物確有越界建築使用系爭000 地號特定農業區農牧用地之土地，且現況另有部分違法搭建鐵皮屋供原告使用，違反區域計畫法及非都市土地使用管制相關規定事證明確，原告所陳與事實顯有不符。

㈥原告稱其使用承租物，並無任何故意過失乙節：查行政罰法責任之成立雖須具備故意或過失之主觀歸責要件，但鑑於行政罰之目標在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維持公共利益，因此行政罰之「過失」內涵，並非如同刑事犯罪一般，單純建立在行為責任基礎下，而視個案情節及管制對象之不同，兼有民事法上監督義務之意涵（最高行政法院97年判字第880 號參照）。本案被告於99年12月1 日至現場會勘結果現場鐵皮屋及部分房舍確實坐落系爭土地上，且作為原告之養護病房及晒衣間使用，會勘紀錄經原告及土地所有權人確認具結，原告並於陳述意見欄簽註「使用人游笋妹（罰單收執）」且口頭同意受罰，被告為達直接處罰嚇阻違規使用行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人（內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函明示）並副知土地所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。是以被告依會勘結果處分原告，該行政處分皆於踐行相關行政程序，被告依內政部前揭之規定裁罰原告，尚無違誤。

㈦綜上，原告於系爭土地違反行政法上義務之事證明確，被告依區域計畫法第21條及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準規定為原處分並無違誤，訴願決定亦予維持等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第15條第1 項、第21條第1 項定有明文。又非都市土地使用管制規則第1 條規定：「本規則依區域計畫法法第15條第1 項規定訂定之。」、第5 條第1 項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、第6 條第1 項及第3 項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」另內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋略以：「二、……區域計畫法第21條……至於違反管制使用土地之處罰對象，上開條文既未明文，宜解為以違反第15條第1 項管制規定之義務者為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件……是違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1 項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之……。」是依上開規定，可知非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，其土地應依容許使用之項目及許可使用細目使用，違反非都市土地使用管制規定而使用土地者，依區域計畫法第21條規定，應予受罰。

五、查系爭土地為非都市土地，經被告以70年2 月15日70府地用字第18108 號公告編定為特定農業區，使用地類別為農牧用地，有被告上開公告、桃園縣○○鄉○○段土地使用編定清冊、同段非都市土地使用分區圖、系爭土地人工登記簿謄本在本院卷第71~76 頁可稽，是系爭土地之使用受有管制，應依其編定之使用分區與使用地類別容許使用之項目及許可使用細目使用，要無疑義。又本件係民眾檢舉原告獨資經營之桃園縣私立友愛養護中心（下稱友愛養護中心）有違規使用土地之情，經桃園縣蘆竹鄉公所查報，被告於99年12月1 日會同地主邱顯宏、原告及相關單位至現場會勘，會勘結果系爭土地上有「搭建鐵皮屋、增建房舍，使用約400 平方公尺」之情形，原告承認上開鐵皮屋、增建房舍係供友愛養護中心使用，被告所屬農業發展局會勘人員則當場於會勘紀錄內簽具「土地上方興建建物，洽土地所有權人，未申請容許農業設施（農業資材室），不予認定農業使用」之意見，嗣被告囑託蘆竹地政事務所就友愛養護中心使用建物為土地複丈，其中坐落系爭土地建物面積為0.0436公頃等情，為兩造所不爭執，並有卷附民眾檢舉函、桃園縣蘆竹鄉公所查報函暨隨函檢附之相關資料、被告99年12月1 日會勘紀錄及現場照片（以上見原處分卷附件1 、2 、6 ）、土地複丈成果圖（本院卷第97頁）可考，故系爭土地上存有面積436 平方公尺之鐵皮屋與增建房舍，供原告經營之友愛養護中心使用，其使用與容許使用之項目及許可使用細目不符，違反非都市土地使用管制規定之事實，亦堪認定。

六、次依原處分「三、違法事實：於○○鄉○○段000 地號特定農業區農牧用地未經申請核准擅自搭建鐵皮屋、增建房舍使用，違規面積約400 平方公尺」、「四、理由及法令依據：……㈣按農牧用地不得從事與農業無關之使用，貴中心於蘆竹鄉○○段000 地號特定農業區農牧用地未經申請核准擅自搭建鐵皮屋、增建房舍使用，違反上揭規定，依法應予處罰」之記載，可知被告係以原告未經申請核准擅自搭建鐵皮屋、增建房舍而使用系爭土地，違反區域計畫法第15條第1 項管制規定，依同法第21條第1 項予以處罰。惟原告否認系爭土地上之鐵皮屋及增建房舍為其所搭建，並稱鐵皮屋及增建房舍為其於97年間向訴外人黃吳秀梅、黃恆亮、黃恆恩承租系爭房屋之一部分，當時屋況即係如此，且提出房屋租賃契約書、黃吳秀梅出具之證明書、87年及97年空照圖為證。經查，原告向訴外人黃吳秀梅等3 人承租之系爭房屋，門牌號碼為桃園縣○○鄉○○路104-9 、104-10號，租期自97年3月16日起至107 年3 月15日止，此觀原告所提房屋租賃契約書之記載即明；而系爭房屋係78年5 月17日建築完成，領有被告所屬建設局核發（78）蘆鄉建使字第665 、666 號使用執照，並依法辦理所有權登記完畢領有建築改良物所有權狀，上開使用執照所載建築地號以及所有權狀記載之坐落基地均為○○鄉○○段00000 地號，亦有系爭房屋建築改良物所有權狀影本2 紙（本院卷第14頁）及使用執照影本2 紙（原處分卷第16~17 頁）在卷可考；另證人即出租人黃吳秀梅除出具證明書（本院卷第15頁）表示其於79年間買受系爭房屋時，屋況即為現在的情形，並無增建或擴建，原告承租後亦無任何變更外，並到院證稱：「當初買（房子）的時候去看就已經有看到鐵皮屋」（本院卷第119 頁）、證人即系爭土地所有權人邱顯宏亦證稱其父於95年去世，辦理繼承時，才知道系爭房屋有一部分是蓋在000 地號農地上，用到000 地號土地有一部分是水泥的，一部分是鐵皮屋，水泥的部分是之前誠標公司在蓋房子時就一起蓋的，至於鐵皮屋是何人、何時所蓋則不清楚等語綦詳（本院卷第120 頁）；再就原告所提林務局農林航空測量所分別於87年5 月22日、97年10月20日拍攝之空照圖（本院卷第20、21頁）加以比對，先後兩次所攝之系爭房屋形狀與外觀並無明顯改變。由此足徵原告稱系爭土地上鐵皮屋及增建房舍非其搭建，97年承租時即已存在，並非無據，應屬可採。被告稱其並未認定鐵皮屋及增建房舍為原告搭建，顯與原處分之記載不符，且被告於本院言詞辯論時已表明對於鐵皮屋及增建房舍非原告搭建乙節並無意見（本院卷第137 頁），是被告於原處分記載原告「於○○鄉○○段000 地號特定農業區農牧用地未經申請核准擅自搭建鐵皮屋、增建房舍」部分，其事實認定顯屬有誤。

七、系爭土地上鐵皮屋與增建房舍雖非原告所搭建，然原告承租後將之做為友愛養護中心病房及曬衣場使用，仍有違反管制使用系爭土地之違法情事，被告為避免管制之系爭土地繼續遭違法使用，依區域計畫法第21條第1 項規定，於原處分主文⑵命原告停止非法使用，於法尚無不合，且此部分處分係單純命原告停止違法行為，核其性質並不具有「裁罰性」（參林錫堯著行政罰法94年10月版第22頁；廖義男著行政罰法97年9 月版第28頁），依行政罰法第2 條規定，非屬行政罰，並無行政罰法之適用，故關於原告稱其使用承租物無任何故意過失，且行政罰裁處權時效已過之主張，即無審究必要。又原告所提原證9 係被告就訴外人標誠企業股份有限公司申請變更（78）蘆鄉建使字第665 、666 號使用執照用途變更為養護中心（第1 階段）案所為之核准處分，與本件原告有無違反管制使用土地之認定無涉，不足採為本案有利於原告之認定。至原處分主文⑴裁處原告罰鍰6 萬元部分，則屬行政罰，依行政罰法第7 條第1 項規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，故本件亦應以原告就其實際使用鐵皮屋及增建房舍而違反管制使用土地之行為，具有故意或過失之責任要件，始得予以處罰。惟原告僅係系爭房屋之承租人，其於97年間承租系爭房屋時，系爭土地上已有鐵皮屋與增建房舍之存在，已如前述，而上開鐵皮屋及增建房舍與原告院址即承租之系爭房屋同一出入口，復據被告100 年9 月6 日行政訴訟補充答辯狀載明在卷（本院卷第70頁反面），並參以被告自陳「經……會同蘆竹地政事務所現場勘測並依航照圖套繪地籍圖結果，現況建物確有越界建築使用系爭……000 地號特定農業區農牧用地之土地，且現況另有部分違法搭建鐵皮屋供原告使用……」（本院卷第70頁），以及依被告99年12月1 日會勘現場照片所示，被告所指增建房舍與系爭房屋係相連使用，非獨立建物，自其外觀及客觀情狀而言，尚難認係在系爭房屋外之另一建物，且系爭房屋又係依法辦理所有權登記而領有建築改良物所有權狀之房屋，是以原告主張其僅係承租人，於承租系爭房屋時曾查核所有權狀，因系爭房屋為合法建物始予承租使用，並不知悉承租房屋一部分坐落在系爭0000地號特定農業區農牧用地上，其就本件違章行為並無任何故意過失，衡情即非無可能，被告未能證明原告有何故意或過失，徒以原告在99年12月1 日會勘紀錄簽具「使用人游笋妹（罰單收執）」，即係同意被告以其為受罰對象，且口頭表示願意繳納罰鍰為由，稱其裁處悉依內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋並無違誤云云，應係誤解上開函釋意旨，委無可採。再本件係撤銷訴訟，判斷原處分是否違法，應以原處分作成時之事實及法律狀態為據，被告稱其於99年12月1 日會勘時已告知原告有違反管制使用土地之情，原告現仍繼續使用，即具有故意云云，乃係以原處分作成後之情事為論斷，核不足採。末以，鐵皮屋及增建房舍既非原告搭建，原告對之即無事實上處分權，被告以原處分主文⑶命非權利人之原告於3 個月內拆（移）除該等地上物依法申請恢復土地容許使用項目，於法亦屬有違。

八、綜上所述，原處分主文⑵命原告停止非法使用，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。原處分主文⑴、⑶即裁處原告罰鍰與命原告拆（移）除地上物依法申請恢復土地容許使用項目部分，於法有違，訴願決定未予糾正，即有未洽，原告就此部分訴請撤銷，為有理由，應予准許。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭