臺北高等行政法院判決

100年3 月24日辯論終結

原告

遠雄建設事業股份有限公司

代表人

趙藤雄（董事長）

訴訟代理人

羅明通 律師(兼送達代收人)

訴訟代理人

曾憲忠 律師

被告

臺北市政府

代表人

郝龍斌（市長）住同上

訴訟代理人

薛儀君（兼送達代收人）

　謝偉薇

　沈瑞芬

上列當事人間消費者保護事務事件，原告不服內政部中華民國99年11月25日台內訴字第0990177022號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告興建銷售「遠雄新都－香堤苑」、「遠雄首府」建案，經被告審查認定原告上開建案使用之預售房地買賣契約書內容違反內政部頒訂之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」，遂分別以民國（下同）99年3 月4 日府地權字第09930445500 號函、99年3 月5 日府地權字第09930446810 號函通知原告於文到30日、文到10內完成改正並函復被告。因原告請求被告將2 案併案處理，被告以99年3 月26日府地權字第09930446830 號函通知原告於99年4 月7 日前完成改正並函復被告。嗣原告向被告申請展延，經被告同意原告改正期限延至99年4 月19日，原告於99年4 月19日向被告提出修正後之預售房地買賣契約書。被告審查後認定原告修正後之預售屋買賣契約書內容仍違反內政部公告之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」，違反臺北市消費者保護自治條例第8 條規定，乃依同自治條例第38條規定，以99年4 月23日府地權字第09931072100 號函裁處原告新臺幣（下同）2 萬元罰鍰，並請於文到30日內將改正後定型化契約範本送被告所屬地政處，逾期未改正將連續處罰。原告不服，提起訴願，經內政部99年10月26日台內訴字第0990114706號訴願決定駁回，提起行政訴訟，刻正由本院另案審理中。99年5 月28日原告再檢送修正後「預售屋買賣契約書（草稿）」，被告審認該契約書部分內容仍未依內政部公告之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」完成改正，乃以99年6 月4 日府地權字第09931493300 號函處原告5 萬元罰鍰，並請於文到20日內將改正後定型化契約範圍送該府地政處，逾期未改正將連續處罰。原告不服，提起訴願，經內政部99年10月27日台內訴字第0990154733號訴願決定駁回，提起行政訴訟，刻正由本院另案審理中。99年6 月28日原告再檢送修正後「預售屋買賣契約書（草稿）」，被告以該契約書部分內容仍未依內政部公告之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」完成改正，以99年7 月2 日府地權字第09931808300 號函處原告8 萬元罰鍰，並請於文到15日內將改正後預售屋買賣契約書送該府地政處，逾期未改正將連續處罰（下稱原處分）。原告不服，以（一）預售屋買賣定型化契約不同於公用事業契約具獨占性、欠缺替代性，雙方如對契約內容不能達成合意時，企業經營者亦無強迫消費者購買或依其提供契約範本簽訂契約之權利。（二）系爭契約已有磋商條款之約定，並無被告所指預立不利消費者條款之情事云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠本件事實經過：被告前以原告興建銷售「遠雄新都－香堤苑」、「遠雄首府」建案所使用之「預售屋房地買賣契約書」內容，違反內政部頒訂之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」，經通知改正而逾期不改正為由，依臺北市消費者保護自治條例第8 條及第38條規定，以原處分處以原告8 萬元罰鍰，並命於20日內完成改正之處分。原告不服提起訴願，仍經決定駁回，原告因而提起本件訴訟。

㈡觀諸訴願決定理由無非係認為：⒈內政部所公告之98年8 月10日內授中辦地字第0980725131號「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」（98年11月16日生效）、98年10月30日內授中辦地字第0980725788號「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」（99年5 月1 日生效），係依消費者保護法第17條授權訂立，該項公告係對多數不特定人就一般事項所做抽象對外發生法律效之行為，非僅為行政指導性質。⒉原告99年6 月28日送交被告修正後之預售房地買賣契約書，該契約內之第2 、4 、6 、7 、10、11、15、17 、20、21、22、23等條款仍然違反內政部98年8 月10日內授中辦字第0980725131號「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」之內容云云。惟查：

⒈臺北市消費者保護自治條例第38條規定企業經營者違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項應裁處罰鍰，明顯牴觸消費者保護法之規定，依地方制度法第30條規定，應屬無效，被告自不得依據該條例裁處原告罰鍰：按「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」，地方制度法第30條定有明文。經查，觀諸消費者保護法僅於該法第17條規定主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載及不得記載之事項，並就企業經營者拒絕、規避或阻撓主管機關派員查核定型化契約加以裁罰，至於企業經營者違反主管機關（內政部）公告之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」則無裁處罰鍰之規定，顯見立法者為避免行政機關過度介入當事人間之契約自由，有意就此部分不予裁罰，雙方就定型化契約條款發生爭議時，留待司法機關解決，故未訂立罰則。是臺北市消費者保護自治條例規定企業經營者違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項應裁處罰鍰，明顯牴觸消費者保護法之規定，造成中央與地方法規的不一致，依地方制度法第30條規定，應屬無效，被告自不得依該條例裁處原告罰鍰。

⒉被告依據臺北市消費者保護自治條例第38條規定裁處原告罰鍰，不僅該裁處罰鍰之行政處分違反消費者保護法第15條個別磋商條款優於定型化契約條款之規定，且該自治條例第38條亦牴觸消費者保護法第15條，依地方制度法第30條，應屬無效，被告自不得依據該條例裁處原告罰鍰：

⑴按消費者保護法第2 條規定：「本法所用名詞定義如下：…七、定型化契約條款：指企業經營者為與不特定多數消費者訂立同類契約之用，所提出預先擬定之契約條款…八、個別磋商條款：指契約當事人個別磋商而合意之契約條款。九、定型化契約：指以企業經營者提出之定型化契約條款作為契約內容之全部或一部而訂定之契約。」職是，依消費者保護法規定，企業經營者所提出之定型化契約中，除了定型化契約條款外，尚得與消費者合意訂立個別磋商條款，且依該法第15條規定：「定型化契約中之定型化契約條款牴觸個別磋商條款之約定者，其牴觸部分無效。」更明訂個別磋商條款效力優於定型化契約條款。

⑵經查，被告裁處原告罰鍰之依據，無非係認為原告99年6 月28日送交被告即修正後之預售房地買賣契約書，該契約內之第2 、4 、6 、7 、10、11、15、17、20、21、22、23等條款仍然違反內政部98年8 月10日內授中辦字第0980725131號「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」之內容，遂依據臺北市消費者保護自治條例第38條規定裁處原告罰鍰。然觀諸原告預售房地買賣契約書第4 條第2 項就交屋保留款及第7 條第4 項由賣方代為洽定辦理之貸款金額少於預定貸款金額，於雙方不可歸責應如何處理部分，皆採用個別磋商條款取代定型化契約中之定型化契約條款，依消費者保護法第15條之規定，個別磋商條款之效力既優於定型化契約條款，被告認定原告個別磋商條款不得牴觸內政部公告之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」，顯然與消費者保護法第15條之規定相左，自屬違法之行政處分。

⑶再者，臺北市消費者保護自治條例第38條規定企業經營者違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項應裁處罰鍰，使得企業經營者與消費者間無從適用個別磋商條款，架空消費者保護法第2 條第8 款及第15條給予企業經營者與消費者個別磋商合意之空間，已全然違反契約自由原則。且臺北市消費者保護自治條例第38條規定個別磋商條款不得牴觸內政部公告之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」，顯然與消費者保護法第15條規定個別磋商條款優於定型化契約條款之規定相牴觸，依地方制度法第30條之規定，該自治條例顯然牴觸消費者保護法之規定，顯屬無效。職是，被告依據該條例所為之行政處分，自屬違法。

⒊原告預先將預售屋買賣契約書影本、內政部98年10月30日公告之「預售屋買賣定型化契約範本」、「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」交由消費者攜回審閱5日以上，已彌平企業經營者及消費者間資訊上之不對等，並無侵害消費者之虞，被告自不得依據臺北市消費者保護自治條例裁處原告罰鍰：

⑴退步言，縱認臺北市消費者保護自治條例有效，被告裁罰原告之前提亦須限縮在原告未提供預售屋買賣契約書影本、內政部98年10月30日公告之「預售屋買賣定型化契約範本」、「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」，供消費者比較其差異處。蓋中央主管機關（即內政部）之所以公告「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」，在於消費者於簽約時，往往因不知有定型化契約應記載及不得記載事項之存在、無從比較企業經營者所提出之契約條款與中央主管機關公告之定型化契約應記載及不得記載事項之差異，造成雙方資訊上之不對等。

⑵惟查，原告既已預先將預售屋買賣契約書影本、內政部98年10月30日公告之「預售屋買賣定型化契約範本」、「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」交由消費者攜回審閱5 日以上，使消費者得以比較契約條款間之差異處，適足以彌平此種資訊上之不對等；且預售屋買賣處於自由開放競爭市場，不似自來水、電力等共用事業具獨佔性及不可替代性，雙方有意購買預售屋時，自得衡量本身需求、喜好、經濟能力、購屋用途，於市場上選擇與企業經營者個別磋商契約內容或締結定型化契約，且消費者若對於原告所提供之契約內容不滿意，消費者亦得與原告磋商，抑或選擇向其他企業經營者購買同類型商品，原告並無強迫消費者購買或依其提供契約範本簽訂契約之權利。職是，原告既已讓消費者知悉原告所提出之契約條款與中央主管機關公告之定型化契約應記載及不得記載事項間之差異，基於契約自由原則，消費者自有決定是否與原告依預售屋買賣契約書締約之權利，被告自不得越俎代庖，過度介入雙方締約自由。

㈢內政部公告之預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載事項不符行政程序法第150 條第2 項所定法規命令之要件，故非法規命令，僅為行政指導，對原告不具拘束力。被告自不得以原告未遵守預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載事項為由，對原告處以罰鍰。

⒈按行政程序法第150 條第2 項規定：「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」又按最高法院99年台上字第1201號判決：「原判決所依憑之『法規命令』，即『勞工健康檢查指定醫療機構管理要點』第1 點係規定…，並未『明列其授權依據』為勞工安全衛生法或其施行細則，則『勞工健康檢查指定醫療機構管理要點』是否屬於勞工安全衛生法或其施行細則所授權訂定之『法規命令』，即非無疑。」是以，若行政機關於制定行政命令時，並未明列其法律授權依據，則該行政命令是否確屬法規命令，則非無疑。

⒉經查：內政部公告之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」中，並未明列其法律授權依據，有違行政程序法第150 條第2 項之規定，是「預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載事項」應非法規命令，而屬行政程序法第165 條之「行政指導」。

⒊按行政程序法第166 條第2 項規定：「相對人明確拒絕指導時，行政機關應即停止，並不得據此對相對人為不利之處置。」從而，預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載事項既為行政指導，則相對人得拒絕行政機關之行政指導，且行政機關並不得據此對相對人為不利之處置。換言之，預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載事項對原告並無拘束力，原告依法本得拒絕行政機關之行政指導，被告自不得以原告違反預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載事項為由，對原告處以罰鍰，被告所為之原處分顯屬違法。

㈣綜上所述，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

㈠原告興建銷售「遠雄新都－香堤苑」及「遠雄首府」建案，所使用之「預售房地買賣契約書」內容違反內政部98年8 月10日公告之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」，前經被告分別以99年3 月4 日、99年3 月5 日函請原告限期改正，嗣原告以99年4 月19日函檢送改正後預售屋買賣契約書（草稿）予被告，經被告檢視該改正後契約書，因系爭契約書內容經被告限期改正而逾期未改正，爰依臺北市消費者保護自治條例第38條第1 項規定，以99年4 月23日府地權字第09931072100 號函處以2 萬元罰鍰，並命於文到30日內將改正後定型化契約書予被告，逾期未改正將連續處罰；函內並告知原告內政部98年10月30日內授中辦地字第0980725788號公告修正之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」將於99年5 月1 日生效，請原告就尚未符合新版規範之項目於期限內一併改正。（查該案裁罰時適逢98 年10月30日公告之預售屋買賣定型化契約即將於99年5 月1日 生效，因當時適用版本已於限期改正時提供對照表，供原告修正契約，故處分時被告並整理對照表就尚不符新制內容部分請原告一併改正，惟該對照表表頭誤繕，應為98年10 月30日，另查該對照表所載違反事由，係依當時適用之98 年8月10日公告修正版本作成，並無違誤）。嗣原告於99年5 月28日再檢送修正之預售屋買賣契約書（草稿）予被告，因該契約書仍未依內政部98年10月30日公告之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」完成改正，故被告以99年6 月4 日府地權字第09931493300 號函再處原告5 萬元，並限期20日內完成改正，逾期未改正將連續處罰。嗣原告於99 年6月28日再檢送修正之預售屋買賣契約書（草稿）予被告，因該契約書仍未依內政部98年10月30日公告之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」完成改正，故被告以原處分再處原告8 萬元，並限期15日內完成改正，逾期未改正將連續處罰，該函於99年7 月6 日送達。原告不服，遂於99年8 月4 日提起訴願，經決定駁回，原告仍不服，遂向貴院提起行政訴訟。另原告亦不服前揭被告99年4 月23日、99 年6月4 日府地權字第09931072100 號、09931493300 號函處分，分別於99年5 月24日及99年7 月5 日提起訴願，經內政部分別以99年10月26日、99年10月27日台內訴字第0990114706、0000000000號訴願決定駁回，原告不服，亦分向鈞院提起行政訴訟（現正審理中。)

㈡⒈按消費者保護法第2 條規定：「本法所用名詞定義如下…：七、定型化契約條款：指企業經營者為與不特定多數消費者訂立同類契約之用，所提出預先擬定之契約條款。…

八、個別磋商條款：指契約當事人個別磋商而合意之契約條款。九、定型化契約：指以企業經營者提出之定型化契約條款作為契約內容之全部或一部而訂定之契約。…」、第17條規定：「中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。違反前項公告之定型化契約，其定型化契約條款無效。該定型化契約之效力，依前條規定定之。企業經營者使用定型化契約者，主管機關得隨時派員查核。」）。

⒉臺北市消費者保護自治條例第1 條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為保護消費者權益，促進消費生活安全，提昇消費生活品質，特依地方制度法第18條第7 款第4 目制定本自治條例。本市消費者保護事項，除消費者保護法（以下簡稱本法）或中央其他法規另有規定者外，依本自治條例之規定。」、第8 條規定：「企業經營者使用定型化契約者，不得違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項或審閱期間，執行機關並得隨時派員查核。違反者，應命其限期改正。」、第38條第1 項規定：「企業經營者違反第8條至第10條規定之1 ，經通知限期改正而逾期不改正者，得處新臺幣2 萬元以上10萬元以下罰鍰，並得連續處罰。」。

⒊臺北市政府處理違反消費者保護法及臺北市消費者保護自治條例事件統一裁罰基準第3 點項次3 規定：「…經通知限期改正而逾期不改正者，逕予處罰，並得連續處罰。一、第1 次：2 萬元。二、第2 次：5 萬元。三、第3 次以上：8 萬元以上。…」。

⒋地方制度法第18條規定：「下列各款為直轄市自治事項…：七、關於經濟服務事項如下：…（四）直轄市消費者保護。」、第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；…」、第26條規定：「…直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。…前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣10萬元為限；並得規定連續處罰之。…」。

⒌行政院消費者保護委員會97年3 月20日消保法字第0970002207號函略以：「…依消保法第17條第1 項規定，中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項，其目的係為導正不當之交易習慣及維護消費者之正當權益，而由中央主管機關依據上開授權規定，公告特定行業之定型化契約應記載或不得記載之事項，…企業經營者所定『定型化契約條款』之內容，較『個別磋商條款』之約定，有利於消費者而為該約定時所不知者時，尚且應對消保法第15條作目的性限縮解釋，認其僅於『定型化契約條款』之內容，較『個別磋商條款』之約定，不利於消費者時，始有適用餘地；則中央主管機關依前述消保法授權，公告特定行業之定型化契約應記載或不得記載事項之內容，如較『個別磋商條款』之約定，更有利於消費者，而為消費者於為該約定時所不知者，自仍應以中央主管機關所公告之『定型化契約應記載或不得記載事項』之內容，為雙方權利義務之依據，始足以保障消費者之權益…」。

㈢有關原告主張臺北市消費者保護自治條例不得記載之事項訂定罰款牴觸消費者保護法乙節，按消費者保護法第17條第1項規定：「中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。」是以，行政院消費者保護委員會第80次委員會議通過，由中央主管機關內政部於90年9 月3 日台（90）內中地字第9083626 號公告（裁罰時適用版本為行政院消費者保護委員會第169 次委員會議通過，並經內政部98年10月30日內授中辦地字第0980725788號公告修正）「預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載之事項」。依其立法說明：「對於部分重要行業使用之定型化契約，有加強行政管理之必要，爰於本條立法授權行政機關得依其裁量，規定定型化契約應記載或不得記載之事項。」。惟消費者保護法就違反應記載或不得記載之事項並無行政罰配套，實難收行政管理之效。臺北市為保護消費者權益，促進消費生活安全，提昇消費生活品質，特依地方制度法第18條第7 款第4 目制定臺北市消費者保護自治條例，並於該自治條例第8 、38條分別訂立違反前開行為者，應命其限期改正，逾期不改正得處罰。按該自治條例第1 條第2 項已明定：「本市消費者保護事項，除消費者保護法或中央其他法規另有規定者外，依本自治條例之規定。」，故消費者保護法既無行政罰之配套，亦無禁止處罰之規定，而消費者保護既屬地方自治事項，地方政府自得立法就違法行為予以處罰，且臺北市消費者保護自治條例罰鍰最高額為10萬元，並未逾越地方制度法第26條所定最高處罰上限之規範，臺北市消費者保護自治條例即無牴觸或違反相關法規之情事，原告主張無理由。

㈣有關原告主張被告依臺北市消費者保護自治條例所作裁罰依據，係違反消費者保護法第15條個別磋商條款優於定型化契約條款之規定乙節，按契約為雙方合意，或有磋商之本意，惟本案原告既使用預售屋買賣定型化契約，則應依內政部公告預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載之事項之規定，將應記載事項記載於契約書內，如部分條款依實務需要擬另行磋商時，則須經雙方磋商後再行約定為契約內容。況依行政院消費者保護委員會97年3 月20日函略以：「…企業經營者所定『定型化契約條款』之內容，較『個別磋商條款』之約定，有利於消費者而為該約定時所不知者時，尚且應對消保法第15條作目的性限縮解釋，認其僅於『定型化契約條款』之內容，較『個別磋商條款』之約定，不利於消費者時，始有適用餘地…」，依上開解釋，消費者保護法第15條雖規定定型化契約中之定型化契約條款牴觸個別磋商條款之約定者，其牴觸部分無效，應僅於個別磋商條款較有利於消費者時，始有適用。查原告使用預售屋買賣定型化契約，未於系爭契約書內揭示內政部公告之預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載之事項之內容，雖原告主張已於契約書記載內政部公告應記載事項之條款與系爭契約書條款差異之處，惟檢視該條文內容，其僅記載內容差異項目，如交屋保留款金額、交屋及驗收時間及方式、銀行貸款利息及各項稅費之負擔方式等，但對消費者較為重要之差異具體內容為何卻未作說明，在未使消費者得知悉內政部公告預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載之事項內容之情形下，使消費者與原告雙方立於資訊不對等之地位進行個別磋商，已違反消費者保護法第17條第1 項授權內政部公告預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載之事項之原意。本案系爭契約書第4 條有關交屋保留款之金額，原告雖以保留金額空白欄方式主張留待磋商，惟其契約書內仍未揭示「買方…並得於自備款部分保留百分之五作為交屋保留款」之應記載事項內容，自無法使消費者預先了解內政部公告之應記載事項內容，而得以提供消費者正確資訊，即已違反首揭臺北市消費者保護自治條例第8 條規定，所訴自無可採。

㈤另原告主張已將預售屋契約書範本及應記載事項交由消費者攜回審閱5 日以上，已彌平企業經營者及消費者間資訊上之不對等，並無侵害消費者之虞乙節，查系爭契約書第1 頁前段雖敘明「買方…已將賣方所交付之預售屋買賣契約書影本、內政部98年10月30日預售屋買賣契約書範本，先行攜回審閱5 天以上，對其內容之差異均已瞭解。…雙方並依民法第153 條規定之意旨，就賣方之預售屋買賣契約書與內政部預售屋買賣契約書範本其內容之差異處…經相互之磋商表示同意後，雙方始簽訂下述預售屋買賣契約。」云云，主張消費者係自行衡量後，選擇與其簽約，故前揭契約內容差異均為磋商結果。惟審查原告所使用系爭契約條款無論前揭條款，或違反預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載之事項之差異處條款均仍屬定型化契約條款，故系爭契約書第6 條房屋、土地面積誤差找補、第7 條有關貸款約定、第10條建材設備違反約定之處理方式、第15條交屋及驗收程序、第17條保固期限及範圍、第20條權利轉讓條件、第21條稅費負擔、第22條水、電瓦斯費用負擔等定型化契約條款，均未依規定記載內政部公告之預售屋買賣定型化契約應記載事項之內容，甚至以「自行磋商」為名，預擬違反預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載之事項之「定型化契約條款」提供簽約使用，在未記明應記載事項下，大部分消費者並無能力分辨其差異性，且原告於契約書僅載明提供預售屋買賣契約書「範本」，並不足以使消費者知悉內政部已公告預售屋契約「應記載事項」之法規命令，此已違反消費者保護法第17條第1項授權內政部公告預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載之事項，規範業者使用定型化契約書內應載明該應記載事項保護消費者之原意，原告主張並無理由。

㈥綜上論述，原告所使用之系爭定型化契約書內容已違反內政部公告預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載之事項，被告依臺北市消費者保護自治條例第8 條規定請其限期改正，惟原告所檢送契約書並未依規定完成改正，被告爰依該自治條例第38條第1 項及臺北市政府處理違反消費者保護法及臺北市消費者保護自治條例事件統一裁罰基準予以處罰，所為處分自屬有據，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。

四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、原告預售屋買賣契約書與預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載事項條文對照表、預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載事項、被告99年3 月4 日府地權字第09930445500 號函、「遠雄新都－香堤苑」預售房地買賣契約書與預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載事項（內政部98年8 月10日公告修正）條文對照表、被告99年3 月5 日府地權字第09930446810 號函、原告99年3月23日遠建字第09900111號函、被告99年3 月26日府地權字第09930446830 號函、原告99年4 月6 日遠建字第0990134號函、被告99年4 月15日府地權字第09930941500 號函、原告99年4 月19日遠建字第0990144 號函、原告預售屋買賣契約書（草稿）、被告99年4 月23日府地權字第09931072100號函、原告預售屋買賣契約書、被告99年6 月4 日府地權字第09931493300 號函、原告99年6 月28日遠建字第0990244號函等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。

五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：原告是否有違反臺北市消費者保護自治條例第8 條規定之行為? 被告依同條例第38條規定，處原告8 萬元罰鍰，並請於文到15日內將改正後預售屋買賣契約書送該府地政處，逾期未改正將連續處罰，是否適法? 本院判斷如下：

㈠按消費者保護法第2 條規定：「本法所用名詞定義如下：一、…七、定型化契約條款：指企業經營者為與不特定多數消費者訂立同類契約之用，所提出預先擬定之契約條款。定型化契約條款不限於書面，其以放映字幕、張貼、牌示、網際網路、或其他方法表示者，亦屬之。八、個別磋商條款：指契約當事人個別磋商而合意之契約條款。九、定型化契約：指以企業經營者提出之定型化契約條款作為契約內容之全部或一部而訂定之契約。」第17條規定：「中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。違反前項公告之定型化契約，其定型化契約條款無效。該定型化契約之效力，依前條規定定之。企業經營者使用定型化契約者，主管機關得隨時派員查核。」次按臺北市消費者保護自治條例第8 條規定：「企業經營者使用定型化契約者，不得違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項或審閱期間，執行機關並得隨時派員查核。違反者，應命其限期改正。」第38條第1 項規定：「企業經營者違反第8 條至第10條規定之1 ，經通知限期改正而逾期不改正者，得處新臺幣2 萬元以上10萬元以下罰鍰，並得連續處罰。」又依臺北市政府處理違反消費者保護法及臺北市消費者保護自治條例事件統一裁罰基準規定，關於違反臺北市消費者保護自治條例第8 條規定者：「…經通知限期改正而逾期不改正者，逕予處罰，並得連續處罰。一、第1 次：2 萬元。二、第2 次：5 萬元。三、第3 次以上：8 萬元以上。」核上開統一裁罰基準規定，乃法規授權制定之命令，為執行法律之細節性、技術性之次要事項，依各該具體違章情節（次數多寡），科以法定額度內不同之罰鍰，合於法律保留原則，無悖於比例原則，更無平等原則之違反，被告依此標準科罰，合於依法行政原則，應予尊重。

㈡次按「下列各款為直轄市自治事項……：七、關於經濟服務事項如下：……（四）直轄市消費者保護。」、「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；……」、「……直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。……前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣十萬元為限；並得規定連續處罰之。……」地方制度法第18條、第25條、第26條亦定有明文。再參酌地方制度第28條規定：「下列事項以自治條例定之：一、法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。三、關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。四、其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者。」可知，直轄市政府得就於其自治事項範圍內，經地方立法機關即直轄市議會通過自治條例，對於違反地方自治事項之行政義務者，規定處以罰鍰或其他種類之行政罰，而剝奪或限制地方自治團體居民之權利。

㈢再按內政部依據消費者保護法第17條規定，以90年9 月3 日（90）台內中地字第9083626 號公告「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」，並以98年8 月10日內授中辦地字第0980725131號公告（98年11月16日生效）、98年10月30日內授中辦地字第0980725788號公告（99年5 月1 日生效）修正。核上開公告之性質，係中央主管機關內政部依消費者保護法第17條規定授權所訂定，違反該項公告之定型化契約，其定型化契約條款無效。

㈣本件原告興建銷售「遠雄新都－香堤苑」、「遠雄首府」建案，經被告審查認定原告上開建案使用之預售房地買賣契約書內容違反內政部頒訂之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」，先後於99年4 月23日及99年6 月4 日裁罰原告2 萬元及5 萬元並通知原告限期改正，有被告99年4 月23日府地權字第09931072100 號函及99年6 月4 日府地權字第09931493300 號函在卷可稽( 見本院卷第69、98頁) ，並為原告所不爭( 見本院卷第157 頁筆錄) 。原告乃於99年6月28日再檢送修正之「預售屋買賣契約書（草稿）」，經被告審認部分內容（第4 、6 、7 、10、15、17、20、21、22等約款）仍違反內政部98年10月30日內授中辦地字第0980725788號公告（99年5 月1 日生效）「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」規定( 見本院卷第92、130 頁) ，茲分述如下：

⒈第6 條：房屋、土地面積誤差及價款找補：契約書約定土地依實際登記比例值異動，雙方互不找補，與內政部99年5 月27日內授中辦地字第0990724529號函釋有關土地面積若有誤差仍應配合找補之意旨不符。

⒉第7 條：付款時間：契約書記載賣方洽定辦理之貸款金額少於預定貸款金額，其不可歸責於雙方者，其差額之處理方式為「雙方同意另行協商差額部份之付款方式，協商不成時，雙方均有權解除契約。」，與內政部「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」應記載事項第18點規定之「不可歸責於雙方時之處理方式如下：（1 ）差額在預定貸款金額百分之30以內者，賣方同意以原承諾貸款相同年限及條件由買方分期清償。（2 ）差額超過原預定貸款金額百分之30者，賣方同意依原承諾貸款之利率計算利息，縮短償還期限為__年（期間不得少於7 年），由買方按月分期攤還。（3 ）差額超過原預定貸款金額百分之30者，買賣雙方得選擇前述方式辦理或解除契約。」不符；且契約書第7 條亦未記載「金融機關核撥貸款後至賣方通知之交屋日前之利息應由賣方返還買方。」

⒊第10條：主要建材及其廠房、規格：契約第10條第4 項約定「賣方違反第1 項之約定時，買方得請求減少因變更所減損之價值」，與內政部頒訂之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」中應記載事項「依違約處罰之規定處理」不符。

⒋第15條：交屋及驗收：（1 ）契約書未記載有關有天然瓦斯地區應達成瓦斯配管之可接通狀態（亦未於銷售文件上特別標明不予配設）及完成契約、廣告圖說所示之設施後，通知買方進行驗收手續，並完成雙方應履行之各項義務後（包含賣方就契約約定之房屋瑕疵或未盡事宜，應於交屋前完成修繕等。），始辦理交屋。（2 ）契約未有交屋前之驗收程序，即約定買方應於收到賣方交屋通知日起7日內配合辦理交屋手續，與「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」應記載事項第13點不符。（3 ）未記載「賣方就契約約定之房屋瑕疵或未盡事宜，應於交屋前完成修繕」（「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」應記載事項第13點規定），反以第15條第6項約定如發現本預售屋有瑕疵…但買方仍應配合辦理交屋手續，否則賣方不負遲延、保管之責。（4 ）未記載買方應配合辦理交屋手續可歸責於賣方之但書規定。

⒌第4 條：契約總價款、保留款（新臺幣）及付款方式：該條款將保留金額空白留待磋商，未揭示「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」應記載事項第13點規定之「買方就本契約所載之房屋有瑕疵或未盡事宜，…並得於自備款部分保留房地總價百分之5 作為交屋保留款。」

⒍第17條：保固期限及範圍：契約約定結構體保固期自取得使用執照之日起算，與「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」中應記載事項第17點規定「自買方完成交屋日起，或如有可歸責於買方之原因時自賣方通知交屋日起」不符。

⒎第20條：權利轉讓條件：契約約定權利轉讓之期限為「賣方通知對保前」，與「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」應記載事項第20點「房地所有權移轉登記完成前」不符。

⒏第21條：地價稅、房屋稅、增值稅、契稅及其他稅費之負擔：「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」應記載事項第21點規範地價稅、房屋稅之分擔比例應以通知之「交屋日」為準計算，惟契約書卻約定以「移轉登記完畢時」為準，與上開應記載事項不符；且契約未記載「地價稅其稅期已開始而尚未開徵者，則依前一年度地價稅單所載該宗基地課稅之基本稅額，按持分比例及年度日數比例分算賣方應負擔之稅額，由買方應給付賣方之買賣尾款中扣除，俟地價稅開徵時由買方自行繳納。」

⒐第22條：各項水、電、瓦斯及共用部分管理、水電費用之負擔：1.契約約定「買方同意自『賣方通知之交屋日起』，不論是否已遷入，即開始負擔本戶建物之水、電、瓦斯費用…」，與「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」應記載事項第15點「自交屋日起30日後」規定不符。2.買方對於共用部分所需之各項管理費用之負擔約定自「 本建物使用執照取得3 個月後（如賣方通知交屋日期逾3 個月時，依賣方實際通知交屋日為準）」起算，與「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」應記載事項之自「交屋日」起算不符。從而，被告以該契約書部分內容仍未依內政部公告之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」完成改正，以原處分科處原告8 萬元罰鍰，並請於文到15日內將改正後預售屋買賣契約書送被告地政處，逾期未改正將連續處罰，揆諸首揭規定，於法尚無不合。

㈣原告雖主張臺北市消費者保護自治條例38條科處罰鍰之規定牴觸消費者保護法，依地方制度法第30條規定，應屬無效云云。惟按消費者保護法第17條第1 項規定：「中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。」是以，行政院消費者保護委員會第80次委員會議通過，由中央主管機關內政部於90年9 月3 日台（90）內中地字第9083626 號公告（裁罰時適用版本為行政院消費者保護委員會第169 次委員會議通過，並經內政部98年10月30日內授中辦地字第0980725788號公告修正）「預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載之事項」。依其立法說明：「對於部分重要行業使用之定型化契約，有加強行政管理之必要，爰於本條立法授權行政機關得依其裁量，規定定型化契約應記載或不得記載之事項。」。而消費者保護法就違反應記載或不得記載之事項，並無行政罰配套，實難收行政管理之效。臺北市為保護消費者權益，促進消費生活安全，提昇消費生活品質，爰依地方制度法第18條第7 款第4 目制定臺北市消費者保護自治條例，並於該自治條例第8 條、第38條分別訂立違反前開行為者，應命其限期改正，逾期不改正得處罰。因此被告（直轄市政府）就於其自治事項範圍內，經地方立法機關（即直轄市議會）通過之自治條例，對於違反地方自治事項之行政義務者，依法（自治條例）可為處以罰鍰或其他種類之行政罰，以剝奪或限制地方自治團體居民之權利。按該自治條例第1 條第2 項已明定：「本市消費者保護事項，除消費者保護法或中央其他法規另有規定者外，依本自治條例之規定。」，故消費者保護法既無行政罰之配套，亦無禁止處罰之規定，而消費者保護既屬地方自治事項，地方政府自得立法就違法行為予以處罰，且臺北市消費者保護自治條例罰鍰最高額為10萬元，並未逾越地方制度法第26條所定最高處罰上限之規範，臺北市消費者保護自治條例即無牴觸或違反相關法規之情事。參酌地方制度法第26條規定，被告本有權就原告本件違反臺北市消費者保護自治條例之行為，於同條例上規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。故原告此部分之主張，尚非可採。

㈤原告另主張被告依臺北市消費者保護自治條例第38條規定所作裁罰處分，違反消費者保護法第15條個別磋商條款優於定型化契約條款之規定，依地方制度法第30條規定，應屬無效云云。惟查:

⒈按定型化契約理論之產生，係源於企業經營者預先片面擬定之附合契約條款，通常僅為自身之最大利益考量，而將不利益之風險轉嫁由消費者承擔，消費者於訂約時常缺乏詳細審閱之機會及能力，且因市場遭壟斷而無選擇機會，或因經濟實力、知識水準造成之締約地位不平等，以致消費者對於該內容僅能決定接受或不接受，別無商量之空間。質言之，消費者僅事前知悉該約款內容，其無事前決定該內容之機會，故為保障締約之實質正義，乃於消費者保護法第15條規定型化契約條款牴觸個別磋商條款之約定者，牴觸部分無效之規定。同時另授權司法機關介入契約自由領域之權力，得對於定型化契約條款之合理性進行審查。換言之，除非企業經營者能夠證明定型化契約條款係屬當事人間「特別合意」之個別磋商條款，非屬一般性條款，或特別以顯著且放大字體等方式明確告知，得認此不利於消費者之條款於消費者簽名時即可得知外，否則僅以消費者事前已有機會審閱契約條款，即認可將原定型化契約條款歸類於「個別磋商條款」條款，自顯與立法意旨保護消費者保障締約之實質正義及實質自由不符，應先敘明。

⒉次按消費者保護法第4 條規定: 「企業經營者有提供消費者『充分與正確資訊』之義務」第15條規定：「定型化契約中之定型化契約條款牴觸個別磋商條款之約定者，其牴觸部分無效。」行政院消費者保護委員會97年3 月20日函略以：「…企業經營者所定『定型化契約條款』之內容，較『個別磋商條款』之約定，有利於消費者而為該約定時所不知者時，尚且應對消保法第15條作目的性限縮解釋，認其僅於『定型化契約條款』之內容，較『個別磋商條款』之約定，不利於消費者時，始有適用餘地…」，準此，消費者保護法第15條雖規定定型化契約中之定型化契約條款牴觸個別磋商條款之約定者，其牴觸部分無效，應僅於個別磋商條款較有利於消費者時，始有適用。

⒊本件原告使用預售屋買賣定型化契約，應依內政部公告預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載之事項之規定，將應記載事項記載於契約書內，如部分條款依實務需要擬另行磋商時，則須經雙方磋商後再行約定為契約內容。而「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」應記載事項第13點規定「買方就本契約所載之房屋有瑕疵或未盡事宜，…並得於自備款部分保留房地總價百分之5 作為交屋保留款。」第18點規定「不可歸責於雙方時之處理方式如下：（1 ）差額在預定貸款金額百分之30以內者，賣方同意以原承諾貸款相同年限及條件由買方分期清償。（2 ）差額超過原預定貸款金額百分之30者，賣方同意依原承諾貸款之利率計算利息，縮短償還期限為__年（期間不得少於7 年），由買方按月分期攤還。（3 ）差額超過原預定貸款金額百分之30者，買賣雙方得選擇前述方式辦理或解除契約。」

⒋查系爭契約書第4 條有關交屋保留款之金額，原告僅以保留金額空白欄方式主張留待磋商，系爭契約書第7 條記載賣方洽定辦理之貸款金額少於預定貸款金額，其不可歸責於雙方者，其差額之處理方式為「雙方同意另行協商差額部份之付款方式，協商不成時，雙方均有權解除契約。」並未揭示上開應記載事項第13點及第18點規定之應記載事項內容，在未提供消費者正確資訊之情形下，消費者無從預先了解內政部公告之應記載事項內容，使消費者與原告雙方立於資訊不對等之地位進行個別磋商，已違反消費者保護法第17條第1項授權內政部公告預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載之事項之原意，並違反臺北市消費者保護自治條例第8 條規定。且原告係以大量化交易所為統一之契約，並未提出證據證明上開條款內容可經由當事人間「特別合意」之個別磋商條款。相較於上開「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」應記載事項第13點及第18點規定，實質顯屬較不利於消費者之條件，參照上開說明，亦應被認屬擬定之定型化契約條款。故原告此部分之主張，亦無可採。

㈥原告又主張其預先將預售屋買賣契約書影本、內政部98年10月30日公告之「預售屋買賣定型化契約範本」、「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」交由消費者攜回審閱5 日以上，已彌平企業經營者及消費者間資訊上之不對等，並無侵害消費者之虞云云。惟查，系爭契約第6 條房屋、土地面積誤差找補、第7 條有關貸款約定、第10條建材設備違反約定之處理方式、第15條交屋及驗收程序、第17條保固期限及範圍、第20條權利轉讓條件、第21條稅費負擔、第22條水、電瓦斯費用負擔等定型化契約條款，均未依規定記載內政部公告之預售屋買賣定型化契約應記載事項之內容，甚至以「自行磋商」為名，預擬違反預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載之事項之「定型化契約條款」提供簽約使用，在未記明應記載事項下，大部分消費者並無能力分辨其差異性。且原告於契約書僅載明提供預售屋買賣契約書「範本」，並不足以使消費者知悉內政部已公告預售屋契約「應記載事項」之法規命令，顯已違反消費者保護法第17條第1 項授權內政部公告預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載之事項，規範業者使用定型化契約書內應載明該應記載事項保護消費者之原意，自難執此已將內政部98年10月30日公告之「預售屋買賣定型化契約範本」等件交由消費者攜回審閱5 日以上之事由，卸免其應依內政部公告之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」提供消費者正確資訊之責任，故原告此部分之主張，委無足採。

㈦至原告主張內政部公告之預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載事項不符行政程序法第150 條第2 項所定法規命令之要件，故非法規命令，僅為行政指導，對原告不具拘束力。被告自不得以原告未遵守預售屋買賣定型化契約應記載或不得記載事項為由，對原告處以罰鍰乙節。惟按「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」行政程序法第150 條有明文規定。查消費者保護法第17條第1 項已明確規定：「中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。」且內政部於98年10月30日內授中辦地字第0980725788號公告已明載其授權之依據為消費者保護法第17條第1 項規定，有該公告乙件在卷可按( 見本院卷第226 頁) ，則此公告係對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，核屬法規命令甚明。故原告此部分之主張，容有誤解。

㈧從而，被告認定原告違反臺北市消費者保護自治條例第8條規定，前經被告分別以99年3 月4 日、99年3 月5 日函請原告限期改正，嗣原告以99年4 月19日函檢送改正後預售屋買賣契約書（草稿）予被告，經被告檢視該改正後契約書，因系爭契約書內容經被告限期改正而逾期未改正，爰依臺北市消費者保護自治條例第38條第1 項規定，以99年4 月23日府地權字第09931072100 號函處以2 萬元罰鍰，並命於文到30日內將改正後定型化契約書予被告，逾期未改正將連續處罰；函內並告知原告內政部98年10月30日內授中辦地字第0980725788號公告修正之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」將於99年5 月1 日生效，請原告就尚未符合新版規範之項目於期限內一併改正。（查該案裁罰時適逢98年10月30日公告之預售屋買賣定型化契約即將於99年5 月1 日生效，因當時適用版本已於限期改正時提供對照表，供原告修正契約，故處分時被告並整理對照表就尚不符新制內容部分請原告一併改正，惟該對照表表頭誤繕，應為98年10月30日，另查該對照表所載違反事由，係依當時適用之98年8 月10日公告修正版本作成，並無違誤）。嗣原告於99年5 月28日再檢送修正之預售屋買賣契約書（草稿）予被告，因該契約書仍未依內政部98年10月30日公告之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」完成改正，故被告以99年6 月4日府地權字第09931493300 號函再處原告5 萬元，並限期20日內完成改正，逾期未改正將連續處罰。嗣原告於99年6 月28日再檢送修正之預售屋買賣契約書（草稿）予被告，被告審認未完成改正，依同條例第38條及臺北市政府處理違反消費者保護法及臺北市消費者保護自治條例事件統一裁罰基準規定，以原處分科處原告8 萬元罰鍰，並請於文到15日內將改正後預售屋買賣契約書送被告地政處，逾期未改正將連續處罰，於法自屬有據。

六、綜上，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭