臺北高等行政法院判決

101年11月15日辯論終結

原告

黃其華

被告

法務部

代表人

曾勇夫（部長）

訴訟代理人

黃銘俊

　盛玄

上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服行政院中華民國101 年6 月22日院臺訴字第1010134737號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告於民國100 年12月29日填具檔案應用申請書，向被告申請閱覽、抄錄及複製該部法訴字第1001700078號及第1001700118號訴願決定相關檔案（含訴願審議委員會會議紀錄暨會議資料、分組委員審查紀錄暨審查資料、訴願決定擬辦之文稿、訴願決定之準備及審議文件，下稱「系爭資料」）。被告以101 年1 月20日法秘字第10000634160 號函（下稱「被告101 年1 月20日函」）附檔案應用審核表，以依檔案法第17條、第18條、政府資訊公開法第18條及相關法令規定，原告申請應用該部前述檔案，提供應用檔案部分可提供複製，若需郵寄服務，複製費用及郵資共計新臺幣（下同）382 元，請於101 年2 月17日前以現金袋或郵政匯票送被告；部分檔案涉及侵害公共利益或第三人正當權益之虞，暫無法提供使用。原告於101 年2 月7 日檢附382 元郵政匯票，請被告提供資料，被告以101 年2 月15日法秘決字第10100520960 號書函（下稱「被告101 年2 月15日函」）檢送原告所請檔案應用可供閱覽之複製品及該部收據各1 份。原告不服被告拒絕提供相關檔案裡所含之訴願審議委員會會議紀錄暨會議資料、分組委員審查紀錄暨審查資料、訴願決定擬辦之文稿、訴願決定之準備及審議文件，提起訴願，經行政院101 年6 月22日院臺訴字第1010134737號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠被告101 年1 月20日函所附檔案應用審核表就暫無法提供使用應用檔案，所據之法令依據係檔案法第17條、第18條、政府資訊公開法及相關法令規定辦理，惟究其全文未具體載明拒絕提供事由係依據何條項法規所為，有違行政程序法第5 條行政行為應具體明確，及行政程序法第96條第1 項第2 款書面行政處分應記載事項之規定。且檔案法第17條、第18條及政府資訊公開法第18條均未明定「有侵害公共利益或第三人正當權利之虞」，是被告據此所為暫無法提供使用應用檔案部分，實有疑義。又被告101 年3 月12日函行政院之訴願答辯書，其答辯理由係依檔案法第1 條第2 項、訴願法第51條及政府資訊公開法第18條第1 項第1 款及第3 款規定，為拒絕提供之事由，與被告於檔案應用審核表為拒絕提供事由未合。又訴願決定駁回理由係以檔案法第1 條第2 項、政府資訊公開法第18條第1 項第3 款之規定。準此，訴願決定對被告拒絕提供系爭資料之原因（有侵害公共利益或第三人正當權利之虞），已明確不予認同。㈡按檔案法第1 條第2 項：「本法未規定者，適用其他法令規定。」，及法務部法訴字第1001700118號訴願決定書理由略以：「又申請閱覽者，若屬檔案法所規定之檔案，則檔案法關於檔案公開之規定即應優先適用，參照最高行政法院95年度判字第916 號判決」，準此，檔案法係屬特別法，應優先適用。然訴願決定及被告答辯以人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，固應優先適用檔案法之規定處理，惟並非完全排除政府資訊公開法或其他法律之適用，並以政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定駁回訴願，顯已違反前揭最高行政法院95年度判字第916 號判決有關檔案公開之認定。㈢另參政府資訊公開法與其他法律之關係一文（發布日期95/09/26；作者：林秀蓮、時任法務部法律事務司副司長），略以：檔案法第18條拒絕檔案閱覽、抄錄或複製之事由與政府資訊公開法第18條資訊限制公開與提供之事由不一致時，蓋檔案法之檔案為政府資訊之一部分，檔案法與政府資訊公開法相較，檔案法應屬狹義法，故應優先適用檔案法之規定等情。並聲明：㈠訴願決定及原處分無法提供應用部分均撤銷。㈡被告應依原告100 年12月29日聲請，作成准原告閱覽、抄錄暨複製被告法訴字第1001700118號及第1001700078號訴願決定檔案之行政處分（包含訴願審議委員會會議紀錄暨會議資料、分組委員審查紀錄暨審查資料、訴願決定擬辦之文稿、訴願決定之準備及審議文件）。

三、被告則以：㈠查原告於100 年12月29日填具檔案應用申請書，向被告請求閱覽、抄錄暨複製被告法訴字第1001700118號訴願決定及被告法訴字第1001700078號訴願決定相關檔案，惟因系爭資料均屬被告作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定，應不予提供，蓋政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，將有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人（單位、機關）造成困擾，故不予提供或公開；縱於機關作成決定後，如將內部擬稿公開，仍可能有相同之困擾。準此，政府資訊公開法前揭規定，於機關作成意思決定前、後，均有其適用（被告97年3 月28日法律決字第0970009248號函釋參照），故為使機關得以作成公正之決定，使不同意見之人（單位、機關）無須受外界壓力或攻訐而勇於立於專業表達其意見，俾維護訴願決定之公正性、專業性及可信性，上開資料自無法提供使用，否則恐損及訴願之中立性與獨立性，而有侵害公共利益之虞，因此被告101 年1 月20日函附檔案應用審核表記載，其申請應用檔案之審核結果，有部分檔案暫無法提供使用，原因為有侵害公共利益或第三人之正當權益之虞，依檔案法第1 條第2 項、第18條第7 款及政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定，核屬合法妥適。再者，因原告以檔案應用申請書所申請「相關檔案」之範圍廣泛，有欠具體明確，故被告除依上開理由不予提供系爭資料外，另依政府資訊公開法第18條第2 項規定，提供原告有關被告法訴字第1001700118號訴願決定及被告法訴字第1001700078號訴願決定可供閱覽部分之複製品。是以，被告101 年1 月20日函及101 年2 月15日函，與前開規定未有不合。㈡有關檔案法及政府資訊公開法間之適用關係一節，按政府資訊公開法第3 條、檔案法第2 條第2 款及同法施行細則第2 條之規定，可知政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即檔案乃屬政府資訊之一部分。是從法律性質而言，政府資訊公開法乃資訊公開法制之基本法規，檔案法則係屬於資訊公開法制之周邊性配套立法，故人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，雖應優先適用檔案法之規定處理，惟並非完全排除政府資訊公開法或其它法律之適用，此觀上開檔案法第1 條第2 項之規定自明，故被告自仍得依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款拒絕提供原告系爭資料等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告100 年12月29日檔案應用申請書影本、被告101 年1 月20日法秘字第10000634160 號函影本、被告檔案應用審核表（申請書編號：101001）、被告101 年2 月15日法秘決字第10100520960 號書函影本、行政院101 年6 月22日院臺訴字第1010134737號訴願決定書影本（原處分卷可閱覽部分第5 至7 頁、第2 頁、第3 至4 頁、第10頁、本院卷第12至15頁）等在卷可稽，自堪認為真正。

五、本件爭點為：被告以原處分否准原告向被告申請閱覽、抄錄、複製被告法訴字第1001700078號及第1001700118號訴願決定檔案內之訴願審議委員會會議紀錄暨會議資料、分組委員審查紀錄暨審查資料、訴願決定擬辦之文稿、訴願決定之準備及審議文件，是否適法？原處分有無違反行政程序法第5條及第96條第1 項第2 款規定？本院判斷如下：

㈠、按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」、「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」、「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」政府資訊公開法第1 條、第2 條、第3 條分別定有明文。次按「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令規定。」、「本法用詞，定義如下：……2 、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」、「本法第2 條第2 款所稱文字或非文字資料及其附件，指各機關處理公務或因公務而產生之各類紀錄資料及其附件，包括各機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱覽或理解之文書或物品。」亦分別為檔案法第1 條、第2條第2 款及同法施行細則第2 條所明定。準此，政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即檔案乃屬政府資訊之一部分。故從法律性質而言，政府資訊公開法乃資訊公開法制之基本法規，檔案法則係屬於資訊公開法制之周邊性配套立法，故人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，雖應優先適用檔案法之規定處理，惟並非完全排除政府資訊公開法或其它法律之適用，此觀諸前揭檔案法第1 條後段之規定甚明。

㈡、次按檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」固以資訊公開為原則，惟其同時規定如有法律之依據得拒絕人民閱覽、抄錄或複製，而此所稱之法律依據，除檔案法本身之規定外，尚包括其他法律之規定，亦即於符合其他法律限制之要件時，例如依據行政程序法第44條第3項授權訂定之行政資訊公開辦法第5 條（即現行政府資訊公開法第18條）所列各款規定，亦得限制之（最高行政法院96年度判字第1426號判決意旨參照) 。又政府資訊公開法第18條第1 項第3款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。... 」參諸其立法說明略以：「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡... 」等語，可知該規定在使公務員能暢所欲言、無所瞻顧，俾機關內部得為詳實之思考辯論，形成妥善決策，故為避免事後仍可能發生對不同意之人加以攻訐或造成困擾情事，縱於行政機關作成決定後，仍應有上開條款之適用；而該款豁免規定既在保護「思辯之過程」，則得依該款豁免公開之資訊必為「作成決定前之意見溝通或文件」，且該作成決定前之意見溝通或文件，是否因公益而有必要准許公開或提供，行政機關應有裁量權，此觀諸政府資訊公開法第18條第1 項第3 款但書係規定「但對公益有必要者，『得』公開或提供之」甚明。

㈢、經查，原告向被告申請閱覽、抄錄及複製之該部法訴字第1001700078號及第1001700118號訴願決定相關檔案資料，經被告審核後以上開檔案中所包含之訴願審議委員會會議紀錄暨會議資料、分組委員審查紀錄暨審查資料、訴願決定擬辦之文稿、訴願決定之準備及審議文件係屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業文件，與公益無關，依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定，不予提供，其餘部分則准予提供複製資料，揆諸前揭規定及說明，於法並無不合。

㈣、原告雖陳稱被告101 年1 月20日函所附檔案應用審核表就暫無法提供使用應用檔案，載明所據之法令依據係檔案法第17條、第18條、政府資訊公開法及相關法令規定辦理，並未具體載明拒絕提供事由係依據何條項法規所為，有違行政程序法第5 條、第96條第1 項第2 款等規定云云。然按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文。但觀諸前開規定之目的，在使行政處分之相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違法（最高行政法院100 年度判字第2175號判決意旨參照）。經查，被告101 年1 月20日函所附檔案應用審核表已就暫無法提供使用部分載明其原因為「有侵害公共利益或第三人正當權益之虞」，及其法令依據為「依檔案法第17條、第18條、政府資訊公開法第18條及相關法令規定辦理」（見本院卷第17頁），雖未具體載明係依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定辦理，但衡情已足使原告瞭解其原因事實及所依據之法令，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，難謂被告101 年1 月20日函所作成之處分欠缺明確性，而有違反行政程序法第5 條及第96條第1項第2 款規定之情形，原告此部分之主張，自非可採。

㈤、原告雖再陳稱檔案法第17條、第18條及政府資訊公開法第18條均未明定「有侵害公共利益或第三人正當權利之虞」，被告據此所為暫無法提供使用應用檔案部分，實屬無據云云。惟按檔案法第18條第7 款明定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：... 七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」實已明確規定為維護公共利益或第三人正當權益，行政機關得拒絕提供檔案資料予人民使用。且按政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定限制政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業文件之公開，其立法意旨乃以政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，故應限制公開或不予提供，其規定意旨在使公務員能暢所欲言、無所瞻顧，俾機關內部得為詳實之思考辯論，形成妥善決策，實寓有公益之目的，故即或被告101 年1 月20日函所附檔案應用審核表就暫無法提供使用部分載明原因為「有侵害公共利益或第三人正當權益之虞」，未為政府資訊公開法第18條所規定，但政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定限制公開之立法目的既寓有公益目的，被告復已援引其法令依據為「依檔案法第17條、第18條、政府資訊公開法第18條及相關法令規定辦理」，即難謂被告所記載之不予提供原因與所援引之法令依據間有所不合，故原告上揭陳稱，亦非可取。

㈥、原告雖復陳稱參照最高行政法院95年度判字第916 號判決意旨，若政府資訊已歸檔，檔案法係屬特別法，應優先適用，被告101 年1 月20日函所為處分及訴願決定所持見解顯已違反前揭最高行政法院95年度判字第916 號判決意旨有關檔案公開之認定，實有違誤云云。然按諸上揭說明，可知政府資訊公開法所定義之政府資訊，其涵蓋範圍較檔案法所定義之檔案為廣，亦即檔案乃屬政府資訊之一部分，自法律性質而言，政府資訊公開法乃資訊公開法制之基本法規，檔案法則係屬於資訊公開法制之周邊性配套立法。是人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，固應優先適用檔案法之規定處理，惟並非完全排除政府資訊公開法或其它法律之適用，此觀諸檔案法第1 條第2 項之規定甚明。足見原告此部分之主張，實係誤解法令，核無足採。至原告雖引據林秀蓮所著政府資訊公開法與其他法律之關係一文，據以主張檔案法之檔案為政府資訊之一部分，檔案法與政府資訊公開法相較，應屬狹義法，故應優先於政府資訊公開法而適用云云，然查此項立論僅為該文論者個人學術上之主張，既與本院上揭論述之政府資訊公開法制原理有悖，核非可採，附此敘明。

六、綜上所述，原告主張上開各節，均非可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分否准提供應用部分，及命被告應依原告100 年12月29日聲請書，作成准原告閱覽、抄錄暨複製被告法訴字第1001700118號及第1001700078號訴願決定檔案之行政處分（包含訴願審議委員會會議紀錄暨會議資料、分組委員審查紀錄暨審查資料、訴願決定擬辦之文稿、訴願決定之準備及審議文件），為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭