臺北高等行政法院判決

103年5月22日辯論終結

原告

曾雪嬌

原告

黃耀輝

原告

陳喬木

原告

蕭茂生

原告

楊文達

原告

廖文彬

共同訴訟代理人

林光彥 律師

複代理人

洪千惠 律師

被告

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）住同上

訴訟代理人

林奇郁

訴訟代理人

陳美惠

被告

新北市三峽區中園國民小學

代表人

賴添詢

訴訟代理人

林秀珍

被告

新北市立江翠國民中學

代表人

郭月秀

訴訟代理人

廖雅耀

被告

新北市五股區德音國民小學

代表人

沈玉芬

訴訟代理人

林淑芳

被告

新北市新莊區光華國民小學

代表人

林惠珍（校長）住同上

訴訟代理人

賴和禧

被告

新北市新莊區豐年國民小學

代表人

柯明忠（校長）住同上

訴訟代理人

李力作

被告

新北市新莊區民安國民小學

代表人

梁榮富（校長）住同上

訴訟代理人

陳勝順

共同訴訟代理人

李宗翰

上列當事人間停職事件，原告不服教育部中華民國101 年8 月3日臺訴字第1010125036A 號、101 年8 月1 日臺訴字第0000000000A 、101 年8 月6 日臺訴字第0000000000A 、101 年8 月3 日臺訴字第0000000000A 、101 年8 月6 日臺訴字第1010100193A號、101 年8 月3 日臺訴字第1010107493A 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告曾○○原為被告新北市三峽區中園國民小學（下稱中園國小）校長、原告黃耀輝原為被告新北市立江翠國民中學（下稱江翠國中）校長、原告陳喬木原為被告新北市五股區德音國民小學（下稱德音國小）校長、原告蕭茂生原為被告新北市新莊區光華國民小學（下稱光華國小）校長、原告楊文達原為被告新北市新莊區豐年國民小學（下稱豐年國小）校長、原告廖文彬原為被告新北市新莊區民安國民小學（下稱民安國小）校長，因涉及學校營養午餐採購弊案，經被告新北市政府以其等違法失職情節重大，依公務員懲戒法第4 條第2 項規定，分別以101 年3 月12日北府教人字第10113001661 號令（曾）、第10113001663 號令（黃）、第10113001665 號令（陳）、第10113001667 號令（蕭）、第10113001668 號令（楊）、101 年4 月24日北府教人字第10115861271 號令（廖）予以停職。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：（一）被告新北市政府於101 年3 月12日及101 年4 月24日為系爭停職處分前，已分別將原告予以改回任教師，並另派代理校長。惟原處分主旨二卻係分別記載原告原職為各學校校長等，顯係就不存在之身分及職務予以停職，並無停職之標的，該內容對任何人均屬不能實現者，依行政程序法第111 條第3 款為無效行政處分，不因事後撤銷該回任教師處分而變更原處分作成時係屬無效之性質。（二）原處分並未載明依據本件事實如何該當公務員懲戒法第4條第2 項所定構成要件之理由，違反行政程序法第96條第1項第2 款附記理由之義務。（三）原處分不僅停止原告之校長職務，亦停止原告之教師職務，並因此而停發校長主管加給、教師學術研究費等費用及減半發放教師薪俸，對原告之工作權及財產權均有重大影響，為限制及剝奪原告權利之行政處分，並未依行政程序法第39條規定，通知原告陳述意見，亦未決定舉行聽證，復無法規另有規定之情形，逕依本質上屬待證事項之檢察官追加起訴書即停止原告職務（詳後述），違反行政程序法第102 條之規定。又原告雖經檢調單位偵訊並提起公訴，然基於無罪推定原則，於原告受有罪判決確定前，應推定其為無罪（刑事訴訟法第154 條參照），故原告受有罪判決確定前均無可謂明確之客觀事實，被告新北市政府僅因原告受檢察官起訴，即認為原告具有客觀上明白足以確認之犯罪情事而不予其陳述意見之機會，實屬違法。

（四）依教育部94年12月29日台人（二）字第0940168057號函意旨，可知就教師涉及刑事案件於未判決確定前，學校應確實就相關程序與實體進行查證，並以書面記載調查事實、證據及程序等事項，再依法召開教師評審委員會為相關決議，更遑論本件原告原任比教師職務更為高階之校長一職，貿然議處對其工作權之影響更鉅。被告新北市政府未為相關程序與實體之查證，僅依檢察官之起訴書即逕為原告停止職務之處分，顯屬行政怠惰而欠缺事實基礎及違反證據法則之要件。再者，原告曾○○及廖文彬所涉刑事案件，業於103 年5 月16日經臺灣新北地方法院（下稱新北地院）審理獲判無罪，更進一步證明其並無違反貪污治罪條例之行為及事實。

（五）與原告同案之刑事共同被告北新國小校長沈○○、新和國小校長羅○○、武林國小校長張○○等3 人乃自首或投案並繳回犯罪所得，而為犯罪情節屬實之情形，惟被告新北市政府不僅未予停職處分，甚至核定該3 人於101 年2 月1日退休；再者，關於停止教師職務部分，與原告同案之刑事共同被告麗林國小教師蔡○○、義學國中總務主任郭○○遭檢察官起訴後，被告新北市政府亦未予以停止其教師職務；另有多件相類案例，均可證原處分顯為無正當理由之差別待遇，違反行政程序法第6 條所定之平等原則。（六）被告新北市政府採取之方法即「校長、教師職務均予停止」，不僅使原告無法繼續行使校長職務，甚至無法繼續從事教職，並因此停發校長主管加給、教師學術研究費等費用及減半發放教師薪俸，限制及剝奪原告之工作權及財產權，顯對原告之權利造成重大損害，其採取之方法所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡，違反行政程序法第7 條所定比例原則之規定。（七）自擔任校長一職之薪資結構以觀，係以教師薪俸加上因校長行政職身分所為之主管加給，因而校長一職同時亦為教師之身分。關於教師身分之部分，其權利義務當然適用教師法之相關規定，故對於教師身分予以停職之部分，仍應依教師法之相關規定為之，教育部85年11月14日台85人二字第85096722號函，與校長職位同時具有教師身分而受教師法所保障之立法目的有違，應不予適用。又國民教育法第9 條第1 項所稱校長應為專任者，係為「校長職務」應為專任，不得以他職兼任者，惟此並不影響擔任校長一職者同時亦具有教師之身分。另依同法第9 條之1 第2 項之規定，該管教育行政機關對於所屬國民小學及國民中學校長得予以改任他職或為其他適當處理者，須經「查明確實」始得為之。即使經該管教育行政機關查明國民小學及國民中學校長確實有不適任之事實者，亦應以改任其他職務為優先考量，不得逕以停職作為處分之手段。（八）原處分既違法應予撤銷，故被告中園國小等停發校長主管加給、教師學術研究費等費用及減半發放教師薪俸亦為違法，應依公務人員俸額表所訂數額支給原告薪俸，並支給校長主管加給、教師學術研究費等費用。爰聲明求為判決：⑴訴願決定、原處分關於停職部分均撤銷。⑵被告中園國小應給付原告曾○○826,617 元、被告江翠國中應給付原告黃耀輝816,518 元、被告德音國小應給付原告陳喬木797,940 元、被告光華國小應給付原告蕭茂生795,973 元、被告豐年國小應給付原告楊文達793,012元、被告民安國小應給付原告廖文彬799,060 元，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算之利息。

三、被告新北市政府則辯以：（一）依行政程序法第110 條第3項及第4 項規定，被告對於原告「回任教師」之處分均已撤銷，該「回任教師」之處分已自始不存在，則為停職處分時，原告均為「校長」身分應無疑義，並無原告所稱「已無校長身分可供被告停止職務」或「原處分作成時並無停職標的」之情形。（二）原處分均業於主旨段第四點其他事項，說明原告因違法失職，情節重大，經被告依公務員懲戒法第19條規定，送請公務員懲戒委員會審議，並依職權先行停止其職務，尚無原告所稱處分未附記理由之事實。（三）依行政程序法第3 條規定，對公務員所為之人事行政行為均不適用行政程序法規定。況原處分所依據之事實，均係依客觀上檢察官所為之調查、確認起訴及認定罪嫌重大而交保候傳等情事，依同法第103 條第5 款規定，得不予原告陳述意見之機會。至原告所稱「無罪推定原則」或「被告受有罪判決確定前，應推定其無罪」之主張，此為刑事程序之原則及刑事訴訟法所規定之內容，並非行政主管機關不得對於涉案情節重大之公務員，依公務員懲戒法停職並移送公懲會審議。（四）原告所提同案刑事共同被告沈○○、羅○○、張○○等人，於事發及自首投案時被告確實尚未知悉其涉案情節及涉案內容，與原告經檢察機關「涉案情節重大交保候傳」情形未符；另中港國小教師蔡○○、義學國中主任郭○○等2 人均遭起訴後，因該2 人均適用教師法，依教師法第14條解聘、停聘或不續聘，仍應經由學校教師評審委員會審議；至其他個案涉案人員及情節，均與本次被告所涉案情尚無相同或類似之處，原告無主張平等原則之理。（五）原告涉案情節重大經檢察官交保並引發社會觀注新聞事件，嚴重影響教育人員聲譽已不贅述，被告當時仍等待原告是否有「不起訴」之可能，而得予以復職或續任校長，惟原告均遭檢察官起訴並詳實記載犯罪情節及犯罪所得等，被告認為原告「情節重大」，先行停止職務並移付懲戒，且此為被告依公務員懲戒法、涉案情節與對教育之衝擊，所為之權責與裁量範圍，尚無逾越比例原則。（六）原告均為校長身分，並非教師身分，且校長為「專任」（並非學校「主任」係由「教師兼任」），校長雖有「教師聘任資格」但實非「教師身分」，故依法停職後，並非當然有教師身分或得適用教師法之所有規定。又為使原告以校長身分接受調查，被告爰於101 年7 月10日撤銷原告回任教師之處分，並另為以校長身分調離原校之處分，是原改回任教師之處分已不存在，爰尚無校長職務停職處分無效及教師職務停職處分違反比例原則及教師法第14條有關教師聘任之規定。（七）另原告所涉刑事案件部分，業經新北地院於103 年5 月16日作成刑事判決，原告陳喬木、黃耀輝、蕭茂生及楊文達等4 人均依貪污治罪條例相關規定且一審判刑有罪，均屬3 年以上有期徒刑之重罪；至原告曾○○及廖文彬2 人，雖獲判「無罪」，但檢察官是否上訴仍屬未定，無罪判決是否仍繼續維持並「判決無罪確定」亦屬未知；且依理由及對照起訴書之記載，其等2 人確有洩露名單之疑慮，或收受疑似賄款之情節重大情形，被告當時所為之停職並移送公懲會等決定仍無違誤等語。爰聲明：原告之訴駁回。

四、被告中園國小、江翠國中、德音國小、光華國小、豐年國小、民安國小則以：被告均依原處分而依法停發原告主管加給、教師學術研究費、薪俸、公務電話費、休假獎金、身體健康檢查費等相關費用。若原處分撤銷或被告新北市政府另為處分，有涉及原告訴之聲明第2 項給付訴訟部分，被告中園國小等必依法補足應給予之相關俸給或福利等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、經核本件主要爭點為：被告新北市政府以原告涉及學校營養午餐採購弊案，違法失職情節重大，依公務員懲戒法第4 條第2 項規定，予以停職，是否適法？本院判斷如下：

（一）按「公務員有左列各款情事之一者，應受懲戒：一、違法。二、廢弛職務或其他失職行為。」「主管長官對於所屬公務員，依第19條之規定送請監察院審查或公務員懲戒委員會審議而認為情節重大者，亦得依職權先行停止其職務。」「各院、部、會長官，地方最高行政長官或其他相當之主管長官，認為所屬公務員有第2 條所定情事者，應備文聲敘事由，連同證據送請監察院審查。但對於所屬9職等或相當於9 職等以下之公務員，得逕送公務員懲戒委員會審議。」公務員懲戒法第2 條、第4 條第2 項、第19條第1 項分別定有明文。又參酌公懲會75年3 月24日75台會議字第0474號函及行政院98年6 月15日院授人給字第09800119422 號函意旨，公立國民中小學校長既係教育行政機關所派任，且其等職務均係相當於薦任第9 職等，如有違法失職情事，自適用公務員懲戒法。

（二）查原告曾○○擔任中園國小校長期間，於辦理100 學年度營養午餐採購案，涉於開標前將所圈選外聘委員名單洩露予供應商正午味餐盒有限公司知悉，該公司因而得以事先知會、疏通、行賄外聘委員，並標得該採購案，經檢察官以原告曾○○犯刑法第132 條第1 項之洩露國防以外祕密罪嫌及貪污治罪條例第6 條第1 項第4 款之圖利罪嫌提起公訴；原告黃耀輝擔任江翠國中校長期間，於99學年度及100 學年度，涉收受營養午餐供應商歐克食品股份有限公司、津津盒餐有限公司、金龍盒餐團膳有限公司交付之賄款，並使該等廠商標得江翠國中營養午餐採購案，或包庇供餐之違失，經檢察官以原告黃耀輝犯貪污治罪條例第4條第1 項第5 款之違背職務收取賄賂罪嫌提起公訴；原告陳喬木擔任德音國小校長期間，涉於95學年度至98學年度，收受營養午餐供應商復強食品有限公司交付之賄款，96學年度、97學年度、99學年度收受冠瑋食品有限公司交付之賄款，99學年度收受金馬食品工業有限公司及津津盒餐有限公司交付之賄款，並使該等廠商標得德音國小營養午餐採購案，或包庇供餐之違失，經檢察官以原告陳喬木犯貪污治罪條例第4 條第1 項第5 款之違背職務收取賄賂罪嫌提起公訴；原告蕭茂生於95學年度及96學年度擔任林口國小校長期間，涉有收受營養午餐供應商復強食品有限公司交付之賄款，並使該廠商標得林口國小營養午餐採購案，或包庇供餐之違失，經檢察官以原告蕭茂生犯貪污治罪條例第4 條第1 項第5 款之違背職務收取賄賂罪嫌提起公訴；原告楊文達擔任豐年國小校長期間，涉於98學年度及99學年度收受營養午餐供應商正午味盒餐有限公司交付之賄款，並使該廠商標得豐年國小營養午餐採購案，或包庇供餐之違失，經檢察官以原告楊文達犯貪污治罪條例第4條第1 項第5 款之違背職務收取賄賂罪嫌及刑法第132 條第1 項之洩漏國防以外秘密罪嫌提起公訴等情，有臺灣新北地方法院（原板橋地方法院）檢察署檢察官101 年2 月21 日101年度偵字第3393號追加起訴書足憑。又原告廖文彬擔任民安國小校長期間，涉於97學年度至99學年度收受營養午餐供應商正午味盒餐有限公司交付之賄款，於99學年度收受營養午餐供應商統鮮盒餐有限公司交付之賄款，並使該等廠商標得民安國小營養午餐採購案，或包庇供餐之違失，經檢察官以原告廖文彬犯貪污治罪條例第4 條第1 項第5 款之違背職務收取賄賂罪嫌提起公訴，亦有該署

書可佐。而原告上開涉案事實分別有如前揭追加起訴書之證據清單暨待證事實欄所載各項證據資料可憑，並經本院依職權調閱刑事偵查案卷影本附卷核閱無訛，堪認原告涉犯貪污治罪條例等罪嫌重大。是被告新北市政府以原告違法失職，情節重大，依公務員懲戒法第4 條第2 項規定，先行停止其等職務，核係主管長官於衡酌所屬公務員違失情節輕重後之裁量權行使，尚無恣意濫用或其他違法情事，自屬有據。

（三）原告主張被告新北市政府作成原處分時，原告並非前開各校之校長，自無停職之標的，該內容對任何人均屬不能實現，為無效行政處分云云。惟所謂行政處分之內容對任何人均屬不能實現者，指行政處分內容之實現，客觀上不能者，即依當前科學及技術之水準，任何人皆無法實現行政處分之內容，或者技術上雖然可能，但須耗費鉅額經費或有重大困難，任何人在理性之情形，均不作此考慮之謂。查原告先經被告新北市政府以其等經檢調偵訊涉案情形後交保候傳，依國民教育法第9 條之1 第2 項規定，以100年10月31日北府教國字第10015588792 號函（曾）、100年12月2 日北府教國字第10017610491 號函（黃）、100年12月9 日北府教國字第10018033833 號函（陳）、101年1 月18日北府教國字第10111078851 號函（蕭）、第10111078852 號函（楊）、100 年12月9 日北府教國字第10018033831 號函（廖），分別先改回任教師，並調派至新北市政府教育局教育研究發展中心支援行政服務（參見本院卷第46頁至51頁）。嗣被告新北市政府復以原告原職為校長，而作成停職處分，縱原處分作成之時點，原告均已先經被告新北市政府改回任教師而認有瑕疵，然究其內容，尚非對任何人均屬不能實現者，與行政程序法第111 條第3 款行政處分無效之情形有間。況被告新北市政府嗣亦已依國民教育法第9 條之1 第2 項規定，以101 年7 月10日北府教國字第10121079721 號（曾）、第1012107972A號（黃）、第1012107972E 號（陳）、第1012107972F 號（蕭）、第1012107972G 號（楊）、第1012107972C 號（廖）函撤銷原告改回任教師之處分，另為以校長身分調離原校之處分，並分別自100 年10月31日（曾）、同年12月2 日（黃）、同年12月9 日（陳）、101 年1 月18日（蕭、楊）、100 年12月9 日（廖）起，調派至新北市政府教育局暨所屬機關支援行政服務（見本院卷第140 頁至142頁背面）。是上開將原告改回任教師之處分，既經被告新北市政府予以撤銷，而改以校長身分調離原校之處分，則原處分作成時以原告之校長職務為停職標的，縱有瑕疵嗣亦因而補正，原告主張原處分無停職之標的，仍屬無效云云，洵非可採。

（四）原告主張原處分違反附記理由之義務一節。按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第96條第1 項第2 款固定有明文。但觀諸前開規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反。本件原處分均已於「主旨：四、其他事項」載明原告因違法失職，情節重大，經被告新北市政府依公務員懲戒法第19條規定，送請公務員懲戒委員會審議，並依職權先行停止其職務；另於「說明」項下，亦記載依公務員懲戒法第4 條第2 項規定辦理，並附記救濟之教示條款，尚無原告主張之違法情事。

（五）原告又主張原處分未給予陳述意見之機會云云。按行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」惟同法第103 條第5 款亦規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……。」查原告經檢察官偵查後，認定涉犯貪污治罪條例等罪嫌重大而遭檢察官追加起訴等事實，均有追加起訴書可憑，客觀上自屬明白足以確認。此與「被告受有罪判決確定前，應推定其無罪」等刑事訴訟法上所謂「無罪推定原則」之意涵不同。是以，被告新北市政府以原告因學校營養午餐採購弊案遭

陳述意見之機會，亦無違法。原告主張於有罪判決確定前，並無所謂客觀上明白確認之事實云云，應有誤解。

（六）原告復主張與其同案之共同被告北新國小校長沈○○、新和國小校長羅○○、武林國小校長張○○等3 人乃自首或投案並繳回犯罪所得，而為犯罪情節屬實之情形，惟被告不僅未予停職處分，甚至核定該3 人退休，及其他相類案件，被告並未為停職處分，顯為無正當理由之差別待遇，有違行政程序法第6 條之平等原則云云。惟原告所舉前述案例，縱與原告涉案情節有相類之處，然具體個案本質上事實內容仍有不同，本難逕予比附援引一概作相同處理，況原處分並無違法，其他個案之處置情形是否合法，亦非本案應予審究。故原告主張原處分違反平等原則一節，仍無可採。

（七）又被告新北市政府係依公務員懲戒法第4 條第2 項之規定為停職處分，是原告主張依國民教育法第9 條之1 第2 項之規定，該管教育行政機關對於所屬中小學校長得予以改任他職或為其他適當處理者，須經「查明確實」始得為之，且亦應以改任其他職務為優先考量，不得逕以停職作為處分之手段一節，已有誤會。再者，原告均因校長身分而遭停職處分，並非教師身分，依國民教育法第9 條第1 項規定，校長為「專任」，縱具有教師聘任資格，亦非教師身分，此由同法第9 條之4 明定「（第1 項）現職校長具有教師資格願意回任教師者，由主管教育行政機關分發學校任教……。（第2 項）現職校長未獲遴聘，未具教師資格無法回任或具有教師資格不願回任教師者，直轄市、縣（市）政府得依下列方式辦理：……」等規定亦明，是原告自不適用教師法第14條有關教師停聘之相關規定。另原告均因營養午餐採購案涉嫌貪汙等罪遭檢察官起訴，被告認其等已嚴重損害學校及教育人員聲譽，如予繼續留任，其領導統御將遭受學校教職員、家長、公眾之質疑，且未來勢將耗費相當時間接受調查，恐影響校務推展及運作，為避免影響學生之受教權益，暨維護教育人員品德操守、工作紀律之基本要求，不宜再任校長職務，而為停職處分，經核其採取之手段及欲達成之目的間，尚屬適當，難認有悖於比例原則之處。至原告曾○○及廖文彬2 人，嗣雖經新北地院判決無罪，惟此與原處分是否違法，係屬二事，並不能因此即認被告新北市政府對原告曾○○及廖文彬之停職處分為違法。

五、綜上所述，被告新北市政府所為停職處分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又原告所提撤銷訴訟既經駁回，其合併請求被告中園國小等應給付如訴之聲明第2 項所示部分，即失其依據，應併予駁回。

六、本件事證已臻明確，原告聲請傳喚證人劉○○、張○○、薛○○到庭，待證事實為證明3 人當時於新北市○○區○○○路新北市體育場督學室，個別與原告黃耀輝、廖文彬等協商，以其向檢調單位自首或投案，作為不停止其校長職務並准予退休交換條件等情，經核並無必要；又兩造其餘主張及陳述，亦於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭