臺北高等行政法院判決

原告

大溪地休閒農場有限公司

代表人

曹玉昭（董事）住同上

訴訟代理人

魏憶龍 律師

訴訟代理人

林合民 律師

被告

臺北市政府環境保護局

代表人

吳盛忠（局長）住同上

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服臺北市政府中華民國101 年2 月2 日府訴字第100041853000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

甲、程序方面：本件爭訟之數額在新臺幣（下同）40萬元以下及令接受講習處分而涉訟，依民國99年5 月1 日施行之行政訴訟法第229條第1 項及第4 項規定，以簡易訴訟程序審理，不經言詞辯論，逕行裁判。

乙、實體方面：

壹、事實概要：被告因接獲民眾檢舉臺北市○○區○○路○ 段1 號後溪溝，有廚房廢水未妥為清理，污染水體，乃派員於100 年11月25日14時前往查察。被告發現原告設置之油脂截留槽，失去處理功能，致菜渣污水排入溪溝，污染基隆河百齡橋段水體，違反水污染防治法第30條第1 項第2 款規定，乃拍照採證，並當場掣發100 年11月25日A016122 號舉發通知書告發，交由原告員工陳福生簽名收受。嗣被告依同法第52條規定，以100 年12月6 日水字第30-100-120001 號裁處書（下稱原處分），處原告7 萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2 款規定，命接受環境講習2 小時。原告不服，提起訴願，遭經駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、100 年11月25日當天，原告並無排放未妥善處理之廢水、廚餘至外雙溪，被告未詳查檢驗原告經過層層過濾設施處理後排放之廢水成分，顯係違反水污染防治法第30條第1 項第2款，而侵害原告之權利。

（一）本件系爭原處分，係被告就公法上具體事件所為直接對外發生法律效果之單方行政行為，係行政程序法第92條第1項所稱之行政處分。

（二）水污染防治法第30條第1 項第2 款規定：「在水污染管制區內，不得有下列行為：二、在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物。」復依同法第2 條第4 、5 款規定，污染物：係指任何能導致水污染之物質、生物或能量。水污染：指水因物質、生物或能量之介入，而變更品質，致影響其正常用途或危害國民健康及生活環境。故行政機關依水污染防治法第30條第1 項第2 款為不利於行為人之行政處分前，自應先就行為人所排放之物質、生物或能量，調查、檢驗是否有導致水因而變更品質，至影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之情事，始得為不利於行為人之行政處分，不應憑空推測，否則該行政處分即有違法之事由。

（三）原告經營餐飲事業，對於廢水、廚餘等廢棄物之處理相當謹慎，設置油污處理槽，經過六道過濾網處理程序，處理妥適，客觀上不可能有廚餘、菜渣流出。於100 年11月7日至9 日期間被告曾前後派三組稽查人員前往稽查，檢驗原告所設置之污水處理槽是否功能正常，該稽查人員皆表示經過污水處理槽所流出之水均為清澈，未發現有污水之情形，故未對原告有任何違規之通知或舉發。

（四）遽料上開蘋果日報之不實報導出刊後，被告於該出刊日100 年11月25日下午再度派員至原告營業處再次實施稽查，惟被告之稽查人員除未對原告所設置之污水處理槽實際檢驗，亦未採集由污水處理槽所排放之水作為檢體，檢驗是否變更外雙溪水之品質，致影響其正常用途或危害國民健康及生活環境，而為水污染防治法第2 條第4 、5 款所稱之污染物，僅以肉眼觀看距離約4 、5 公尺高之地面處之溪石後，並拍立照片4 幀為事證，逕稱原告所設置之污水處理槽未妥善處理，有排放菜渣、污水之情事，而開立舉發通知書。

（五）於原告與被告進行訴願相關程序時，被告曾出示據以為處分之照片4 幀予原告，稱該溪石上所之粉紅色班點即為原告為妥善處理之廚餘菜渣，係為水污染防治法第30條第1項第2 款所定「其他污染物」，惟經原告當場詳閱後，發現被告所稱粉紅色班點，係為外雙溪之溪石本身天然之顏色，此有污水處理槽排水口下方之照片，及距離原告排水處約15至20公尺之上游處溪石之照片可稽。蓋原告若確有排放廢水、廚餘污染外雙溪之情事，客觀上亦絕無可能流至上游溪石處。

（六）另據原證五號照片所示：（1 ）原告所設置排水口下方之石頭，其上長滿黑色青苔，並非遭油污污染。（2 ）有石頭本身顏色即為粉紅色，並無任何菜渣附著於其上。（3）照片上之區域內及附近皆有植物生長，若原告確有排放污染物，則該區域內應不適合植物生長。顯可證明原告並無排放污染物之行為。

（七）退萬步言，依水污染防治法第2 條第4 、5 款規定，污染物：係指任何能導致水污染之物質、生物或能量。水污染：指水因物質、生物或能量之介入，而變更品質，致影響其正常用途或危害國民健康及生活環境。縱原告有排放之廚餘、菜渣，亦應有達到變更外雙溪水之品質，致影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之要件，始為水污染防治法30條第1 項第2 款所稱之其他污染物。被告未採取檢體進行分析鑑定，僅憑目測所推斷原告排放「其他污染物」，顯有濫用權力，違反水污染防治法30條第1 項第2款之情事。

（八）要之，原告並未排放任何廚餘、菜渣流出至外雙溪處，被告未經檢驗詳查，即將外雙溪處溪石之天然顏色，誤認為原告所排放之廚餘、菜渣，屬第30條第1 項第2 款之其他污染物，顯係基於錯誤之事實，而為不利於原告之原處分，侵害原告之財產權、工作權。

二、被告未詳查檢驗原告經過層層過濾設施處理後所排放之廢水成分，顯係有違行政程序法第43條之情事，而有裁量濫用之違法事由。

（一）依行政程序法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」而學者有謂「行政程序，乃行政機關作成行政行為所應遵循之步驟、過程與方式，而行政行為之作成，自應以一定之事實關係為基礎，而事實關係之認定，則有賴事實及證據之調查，故事實及證據之調查，對於行政行為之正確作成與人民權益之保障，攸關至鉅，尤其行政機關若未能善盡調查之能事，而率然作成行政處分者，可以構成該處分違法之原因，」（參照蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實用，第75頁）。準此，行政機關認定事實應善盡調查之能事，倘未善盡調查之責，則其所為之處分明顯違法。

（二）復依「所謂論理法則，係指依立法意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則而言。例如依證書之記載確定事實時，必須該證書之記載或由其記載當然推理之結果，與所確定之事實，在客觀上能相符合者，始足當之；若缺此符合，即屬違背論理法則。」；「所謂經驗法則，係指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則而言；凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之特別經驗均屬之。」此有最高法院79年度第1 次民事庭決議可稽。是上開決議意旨，被告所為之事實認定，須得自其所憑之事證中當然推論得出，並符合社會生活累積之經驗歸納所得之法則。

（三）被告之稽核人員既未採集污水處理設施所排放之水做檢驗，亦未至污水處理設施排水口之下方溪石處，確認並採集是否確為廚餘、菜渣之污染物，並有變更外雙溪水之品質，致影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之情形，僅於4 、5 公尺之高處，以肉眼觀察後，即逕稱原告所設置之污水處理槽失去功能，有排放菜渣、污水污染外雙溪之情事。凡此，被告作成處分前均未深入調查，未善盡前述行政程序法第43條之調查義務，又僅憑該照片4 幀，即認原告有污染外雙溪之行為，依前述最高法院決議意旨，其所確定之事實，與調查資料及由調查資料之當然推理結果，在客觀上並不相符合，且與日常生活通常經驗及特別經驗均嚴重不符，顯然違背論理及經驗法則，其恣意所為之原處分，自有裁量濫用之違法事由等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

參、被告則以：

一、依水污染防治法第2 條第2 款規定：「本法專用名詞定義如下：……二、地面水體：指存在於河川、海洋、湖潭、水庫、池塘、灌溉渠道、各級排水路或其他體系內全部或部分之水。」、第30條規定：「在水污染管制區內，不得有下列行為：……二、在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物……前項第1 款、第2 款及第4 款所稱指定水體及規定距離，由主管機關視實際需要公告之。但中央主管機關另有規定者，從其規定。」、第52條規定：「違反第30條第1 項各款情形之一或第31條第1 項規定者，處3 萬元以上30萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」。

二、依行政院環境保護署100 年5 月25日環署水字第1000043540號函公告之「涉及二直轄市、縣（市）以上河川之水污染管制區」公告事項：「四、主管機關指定之沿岸規定距離：（一）水污染防治法第30條第1 項第2 款所稱沿岸規定距離係指河川管理辦法第6 條定義之河川區域。」、「第2 項附表一：一、淡水河系水污染管制區行政區域範圍。臺北市：全部」。

三、依行政院環境保護署97年5 月13日環署水字第0970033963Ａ令訂定發布違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則- 違反條款：第30條第1 項（於水污染管制區有污染水體之行為）/ 裁罰法條：第52條/ ：罰鍰上、下限：3 萬至30萬元。

四、本件係被告所屬衛生稽查大隊稽查人員於事實欄所述時、地前往查察，發現原告所有之油脂截留槽未妥為處理，造成菜渣污水污染水體水質，已違反水污染防治法相關之規定，違規事實洵足認定，被告依法告發處分，並無違誤。

（一）原告訴稱：「一、100 年11月25日當天，原告並無排放未妥善處理之廢水、廚餘至外雙溪，被告未詳查檢驗原告經過層層過濾設施處理後排放之廢水成分，顯係違反水污染防治法第30條第1 項第2 款，而侵害原告之權利……二、被告未詳查檢驗原告經過層層過濾設施處理後所排放之廢水成分，顯係有違行政程序法第43條之情事，而有裁量濫用之違法事由」。又原告訴稱：「一、100 年11月25日當天，原告並無排放未妥善處理之廢水、廚餘至外雙溪，被告未詳查檢驗原告經過層層過濾設施處理後排放之廢水成分，顯係違反水污染防治法第30條第1 項第2 款，而侵害原告之權利」云云。

（二）本件被告所屬衛生稽查大隊稽查人員曾於100 年11月10、12日派員前往查察，稽查時發現原告確實設有油污處理槽，且現場運作正常，未發現有明顯污染之情事，稽查人員即請原告加強設備保養。100 年11月25日蘋果日報刊登原告濫排廚餘入溪，當日下午14時派4 名稽查人員前往查察，發現原告油脂截留槽久未清理，致廚餘溢流到溪河中，現場目視即可判定為廚餘，遂依水污染防制法第30條第1項第2 款「在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物」開立舉發通知書，原告所屬人員立即下溪清除。本件原告確有於水污染管制區內未妥善維護致廢污水排放於水體而污染水體之事實，此有採證照片為憑。

（三）另被告所屬衛生稽查大隊於100 年12月2 日派員前往複查，現場情形已清除乾淨，並未發現有廚餘污染之情形，稽查人員並請該公司爾後應時常清理油脂截留槽，以確保處理設備之正常運作。因水污染防治法第30條規定係屬行為罰，案件查察係依事實之認定，若有環境污染之事實，當依法令執行勤務。環境污染亦隨時間而有變化，故於100年11月10日至同月12日前往稽查雖未發現廚餘污染溪流情形，惟同月25日該大隊派4 位稽查員前往稽查，現場確有因油脂截留槽久未清理維護，致廚餘污染雙溪情形。本件有4 位稽查員現場查證，並有污染舉證照片，改善完成的照片亦可明確對照原來污染的狀況。

（四）依違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則，本件污染源規模或類型（A ）- 法人或非法人團體污染水體之行為者:3萬元；不符合放流水標準排放或其他污染行為（B ）- 污染行為屬第30條第1 項第2 款行為者：3 萬元；違規紀錄（C ）- 自本次違反之日起，往前回溯1 年內違反相同條款次數（N ）x6萬元:0；承受水體或環境類型（D ）- 污染行為直接影響之水體（河川名稱: 基隆河百齡橋段），非屬甲類及乙類水體水系:1萬元；其他（E ）- 繞流排放廢（污）水: 無，罰鍰計算:30 萬≧A+B+C+D+E ≧3 萬元，本件罰鍰金額7 萬元，被告係依上揭裁罰基準處分。

（五）環保署就水污染防治法100 年5 月25日環署水字第1000043540號函公告修正在案，其中管制範圍係為淡水河系主支流集水區包括大漢溪、新店溪、基隆河等主支流。其所屬行政區域涵蓋臺北市（全部）。又依水污染防治法第2 條第2 款規定地面水體係指存在於河川、海洋、湖潭、水庫、池塘、灌溉渠道、各級排水路或其他體系內全部或部分之水。本件原告確有於水污染管制區內未妥善維護致廢污水排放於水體而污染水體之事實。

五、綜上論述，被告依法裁處7 萬元罰鍰，並依環境教育法規定令原告須接受2 小時之環境講習課程，並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告採證照片、被告衛生稽查大隊100 年11月25日水污染稽查紀錄及收文號第90371 號陳情案件簽辦單等資料影本為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、原告於100年11月25日有無廚餘溢流到溪河中？

二、被告是否未盡調查能事（化驗）而違反行政程序法第43條？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）水污染防治法第2 條規定：「本法專用名詞定義如下：……二、地面水體：指存在於河川、海洋、湖潭、水庫、池塘、灌溉渠道、各級排水路或其他體系內全部或部分之水。……四、污染物：指任何能導致水污染之物質、生物或能量。五、水污染：指水因物質、生物或能量之介入，而變更品質，致影響其正常用途或危害國民健康及生活環境」

（二）水污染防治法第3 條前段規定：「本法所稱主管機關：……在直轄市為直轄市政府。」

（三）水污染防治法第30條第1 項第2 款規定：「在水污染管制區內，不得有下列行為：……二、在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物。」

（四）水污染防治法第52條規定：「違反第30條第1 項各款情形之一……者，處3 萬元以上30萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或停工、停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」

（五）水污染防治法第66條之1 規定：「依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。前項裁罰準則由中央主管機關定之。」

（六）環境教育法第2 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府」

（七）環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1 小時以上8 小時以下之環境講習：一、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處5,000 元以上罰鍰。」

（八）違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2 條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度應依附表所列情事裁處之。」

（九）行政院環境保護署100 年5 月25日環署水字第1000043540號公告：「主旨：劃定『涉及二直轄市、縣（市）以上河川之水污染管制區』，並自中華民國100 年5 月30日生效。依據：水污染防治法第29條第2 項及第30條第2 項。公告事項……二、水污染管制區範圍：18條河川各主支流之集水區域，其所屬行政區域如附表一所列……。公告事項第2 項附表一：一、淡水河系水污染管制區行政區域範圍：臺北市：全部」

（十）臺北市政府90年8 月23日府秘二字第9010798100號公告：「公告事項……七、本府將下列業務委任本府環境保護局，以該局名義執行之……（五）水污染防治法中有關本府權限事項。」

（十一）100 年7 月1 日府環四字第10034316800 號公告：「主旨：公告本府主管環境教育業務委任事項，並自即日起生效。……公告事項：本府將『環境教育法』中下列主管權責業務事項，委任本府環境保護局，以該局之名義執行之……三、環境教育法罰則相關事項」。

二、原告於100年11月25日確有廚餘溢流到溪河中：

（一）被告於100 年11月25日14時發現原告設置之油脂截留槽，失去處理功能，致菜渣污水排入溪溝，污染基隆河百齡橋段水體，違反水污染防治法第30條第1 項第2 款規定，乃拍照採證，原處分因而依同法第52條規定處原告7 萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2 款規定，命接受環境講習2 小時，尚無違誤。

（二）原告雖主張原告設有油污處理槽，不可能有菜渣流出；被告曾於100 年11月間前來稽查，並未發現有污染情形，本案無採證照片，亦未採取檢體化驗，僅因媒體報導即據以裁處，未盡調查之責；被告所稱粉紅色班點，係為外雙溪之溪石本身天然之顏色，原告所設置排水口下方之石頭，其上長滿黑色青苔，並非遭油污污染，若原告確有排放污染物，則該區域內應不會有植物生長，可證明原告並無排放污染物之行為，又被告未告知違規事實，違反裁處程序云云。

（三）惟查：

１、原告排放廢水污染基隆河百齡橋段水體之事實，有採證照片4 幀、被告衛生稽查大隊100 年11月25日水污染稽查紀錄附卷可稽，原告主張並無採證照片云云，尚無足採。又該照片3 、4 （見答辯狀所附卷宗第1 頁反面）依肉眼觀之，確有粉紅色碎屑自原告排水口流入溪河中，該碎屑是否為菜渣固未經檢驗，但觀諸被告所屬稽核人員已查看過原告設置之油脂截留槽，確有「廚房廢水、廚餘『直接溢流』排放至外雙溪水體」之情事（見水污染稽查紀錄，原處分卷第18頁），則該照片上之粉紅色碎屑顯然就是菜渣，其與「溪石本身天然之顏色」明顯有別，被告所屬稽核人員尚無誤判之可能，原告主張是「溪石本身天然之顏色」，尚不足採。又被告雖於100 年11月10日、同月12日均有前往同地點稽查，並未發現有污染情形（見查辯狀所附卷宗第46頁至第48頁之稽查工作紀錄單），但油脂截留槽本應定期撈除油渣才不會滿溢，100 年11月10日原告雖有撈除油渣（見查辯狀所附卷宗第46頁之稽查工作紀錄單），但不表示15天後之100 年11月25日油脂截留槽絕不可能滿溢，原告主張已設有油脂截留槽，不可能會有菜渣流出云云，尚無可採。

２、又系爭油脂截留槽由原告控制占有中，被告想要履勘必須原告協助配合，故原告人員雖未在被告100 年11月25日水污染稽查紀錄上簽名，但被告於履勘現場時，原告當然知情，且可以派人在場陳述意見，被告並無違反行政程序法第42條規定（勘驗時應通知當事人到場）情事，何況被告已於履勘後立刻開立舉發通知單，載明違規實為「從事餐飲業，油脂截留槽未妥善處理，菜渣污水污染水體（外雙溪）」「本案係違反水污染防治法第30條第1 項第2 款規定」，已由被通知人即原告人員陳福生簽名於其上，有舉發通知單（附答辯狀所附卷宗第50頁）可憑，被告顯然已經告知原告人員違規事實，原告主張被告「未告知違規事實」云云，亦不足採。

三、被告並未違反行政程序法第43條規定：

（一）原告雖主張依水污染防治法第2 條第5 款規定，水污染：指水因物質、生物或能量之介入，而變更品質，致影響其正常用途或危害國民健康及生活環境。縱原告有排放之廚餘、菜渣，亦應有達到變更外雙溪水之品質，致影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之要件，始為水污染防治法30條第1 項第2 款所稱之其他污染物。被告未採取檢體進行分析鑑定，僅憑目測所推斷原告排放「其他污染物」，顯有濫用權力情事云云。

（二）惟按水污染防治法第30條第1 項第2 款所規定「不得在水污染管制區內，在水體內棄置垃圾……或其他污染物」，並未以「已變更水之品質，致影響其正常用途或危害國民健康及生活環境」為要件，故只要有在水污染管制區內，在水體棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物之行為，即已構成違規，並非都一定要化驗「水品質有無受影響」後才能得知有無違規，例如棄置之污染物是否為「垃圾」，僅憑肉眼即可識別，並無化驗之必要。且本件因原告油脂截留槽滿溢，菜渣污水溢出至外雙溪，此種違規事實僅憑目測即可得知，本件既已有採證照片可憑，被告所屬稽核人員誤判之可能極低，尚無將照片上之粉紅色碎屑送化驗是否為菜渣之必要，也沒有化驗「水質有無受影響」之必要，原告主張尚無足採，被告並未違反行政程序法第43條之規定。

四、綜上，本件原告因廚餘污水污染水體，違反水污染防治法第30 條 第1 項第2 款規定；又該河段屬丁類水體（非屬甲類或乙類水體者）；而原告係法人組織，且自100 年11月25日違反之日起往前回溯1 年並無違反相同條款之行為。被告審酌原告之污染源規模（A ）、污染行為（B ）、違規紀錄（C ）、承受水體（D ）及其他（E ）等相關情節，依前揭水污染防治法及裁罰準則規定，處原告7 萬元（A+B+C+D+E=3+3+ 0+1+0=7）罰鍰，及命接受環境講習2 小時，並無違法，訴願決定予以維持，亦屬正確，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233 條第1項、第236 條、第195 第1 項後段、第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭