臺北高等行政法院判決

101年10月30日辯論終結

原告

黃其華

被告

行政院

代表人

陳冲（院長）

訴訟代理人

丁東榮

吳欣宜

上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服行政院中華民國101年5月31日院臺訴字第1010130294號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告於民國（下同）101年2月7日填具檔案應用申請書，向被告申請閱覽、抄錄暨複製被告院臺訴字第1000102353號訴願決定檔案。被告以101年2月21日院臺檔字第1010007703號函附檔案申請應用審核表（下稱原處分），以原告申請應用被告檔案，同意提供複製，惟其中被告院臺訴字第1000043144號函承辦人姓名及長官批示應予遮蔽，被告院臺訴字第1000102353號訴願決定書簽審案卷係政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，不予提供。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告於101年2月7日向被告申請閱覽、抄錄暨複製被告院臺訴字第1000102353號訴願決定檔案，被告以原處分認無法提供應用部分，分別依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定暨函件之承辦人員及長官簽名批示不予提供(未載明法律依據)。原告不服，提起訴願，遭被告101年5月31日院臺訴字第1010130294號訴願決定駁回。

（二）「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」、「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」分別為檔案法第17條、第18條明定。檔案法第l條第2項規定：「本法未規定者，適用其他法令規定。」可知，檔案法係一特別法。政府資訊公開法第2條規定:「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」可知政府資訊公開法乃一普通法。

（三）檔案法所稱之檔案為政府資訊之一部分，政府資訊應用，檔案法暨政府資訊公開法各有規範。應如何應用，法務部法訴字第1001700118號訴願決定書理由載明：「又申請閱覽者，若屬檔案法所規定之檔案，則檔案法關於檔案公開之規定即應優先處理，參照最高行政法院95年度判字第916號判決。」

（四）原告101年2月29日繳交費用，同年3月9日被告函送A4規格檔案複製品計20張。其中名為政府資訊公開法與其他法律之關係，發布日期為95年9月26日之資料，在闡明與檔案法之關係部分，記載：「上二開規定比較觀之，政府資訊所涵蓋範圍較廣。申言之，尚未依檔案法管理程序歸檔之政府資訊，非屬檔案；惟檔案必屬政府資訊之一部分。因此，有關檔案法第18條拒絕檔案閱覽、抄錄或複製之事由與本法第18條資訊限制公開與提供之事由不一致，應以何優先適用？本文以為，檔案法之檔案為政府資訊之一部分，檔案法與本法相較，檔案法應屬狹義法，故應優先適用檔案法之規定。」同文：「要落實資訊公開，促進民主參與，首先公務員應摒除舊習，體認政府資訊係屬全民之『公共財』，原則上均應公開，僅例外不公開。」

（五）人民依檔案法申請應用檔案，法律上如何適用，已接近法律ABC的基本觀念，中央法規標準法、最高行政法院95年度判字第916號判決、被告提供時任法務部法律事務司副司長林秀蓮所著「政府資訊公開法與其他法律之關係」一文暨網路資訊，均有相當詳實敘明。受過深厚法律訓練的政府專業公務員暨參與訴願審議的專家學者豈會不知，說穿了，除了政府對法律欠缺最基本的尊重外，對己身的施政沒有信心，不願接受公眾檢驗，圖以各種方式拖延、拒絕。如此一來，讓別有用心的政府官員得以輕易的扣留有損於己的文件，同時可遮掩不法事實，即使最高行政機關態度亦無不同。參酌被告原處分無法提供應用，「函件之承辦人員及長官簽名批示不予提供」部分，未載明法律依據，即可窺知。

（六）被告沿用政府資訊公開法第18條第l項第3款規定，如為適法允當，檔案法有關檔案應用部分不具任何存在價值，因無是否優先適用問題，而係二法全部適用。政府檔案，眾所周知其內容絕太多數均為政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業文件。準此，政府資訊透明化、公開化，檔案法第1條所稱促進檔案開放與運用，發揮檔案功能之立法宗旨暨落實人民知的權利，似乎是政府麻醉人民的謊言。原告曾依檔案法向臺灣高雄地方法院檢察署申請應用檔案，雖遭拒絕暨訴願決定駁回，然就檔案內容而言絕大多數均屬被告所稱之「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」。政府資訊公開法主管法規機關即法務部，亦未沿用前述規定將訴願駁回（法務部101年5月18日法訴字第10113101070號訴願決定）。

（七）「原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，……。」、「原行政處分機關檢卷答辯時，應將前項答辯書抄送訴願人。」為訴願法第58條第3項及第4項明定。原告不服被告之原處分，依法提起訴願，因未接獲答辯書，於101年4月21日函被告，然迄接獲被告訴願決定書止，仍無法收受被告依法應抄送之答辯書。被告乃國家最高行政機關，對法律應為最高最嚴苛標準，以為各政府機關表率，然此一事件可得知即便最低標準亦是一種奢求。日前被告爆發全國性貪瀆大醜聞，使國家及人民蒙羞，以小窺大，似乎非令人意外的發展。

（八）另依行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定，行政行為之內容應明確。行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及法令依據。故關於法令依據之記載係屬書面行政處分之必要記載事項。本件行政處分拒絕原告申請事項之一並未載明法律依據，顯已違反上揭行政程序法規定，應予撤銷。以上可參臺北市政府訴願審議委員會95年8月15日之新聞稿，該案即係行政處分未具體敘明相關法律而遭撤銷。

（九）綜上所述，聲明求為判決：

1.訴願決定及原處分就後開第2項部分均撤銷。

2.被告對於原告101年2月7日之申請事件，應作成准予將行政院院臺訴字第1000102353號訴願決定檔案（訴願審議委員會會議紀錄暨會議資料、分組委員審查紀錄暨審查資料、訴願決定擬辦之文稿、訴願決定之準備及審議文件）准予閱覽、抄錄及複製之行政處分。

3.訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）原告於101年2月7日填具檔案應用申請書，向被告申請閱覽、抄錄暨複製被告院臺訴字第1000102353號訴願決定檔案。被告原處分以原告申請應用被告檔案，同意提供複製，惟其中被告院臺訴字第1000043144號函承辦人姓名及長官批示應予遮蔽，被告院臺訴字第1000102353號訴願決定書簽審案卷係政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，不予提供。原告不服，提起訴願，經被告以101年5月31日院臺訴字第1010130294號訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

（二）按檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」次按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……」

（三）查原告向被告申請應用被告院臺訴字第1000102353號訴願決定檔案，經被告審酌該訴願卷宗，其中被告院臺訴字第1000102353號訴願決定書簽審案卷屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，與公益無關，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，不予提供；至其餘得提供應用部分，以其中被告院臺訴字第1000043144號函兼具公文與機關內部單位擬稿性質，乃於遮隱承辦人姓名及長官批示後提供複製，揆諸前揭規定，並無違誤。

（四）政府資訊公開法所定義之政府資訊，其涵蓋範圍較檔案法所定義之檔案為廣，亦即檔案乃屬政府資訊之一部分，自法律性質而言，政府資訊公開法乃資訊公開法制之基本法規，檔案法則係屬於資訊公開法制之周邊性配套立法。是人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，固應優先適用檔案法之規定處理，惟並非完全排除政府資訊公開法或其它法律之適用，此觀諸檔案法第1條第2項之規定甚明，原告所訴顯係誤解法令，核不足採。

（五）綜上所述，本件原告之訴為無理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、原告101年2月7日行政院檔案應用申請書、被告101年3月1日自行收納款項收據等件附於原處分卷可稽，為可確認之事實。

五、本件兩造之爭點為：被告以原處分否准原告就被告院臺訴字第1000043144號函承辦人姓名及長官批示，暨被告院臺訴字第1000102353號訴願決定書簽審案卷部分提供原告複製之申請，有無違誤？原處分有無違反行政程序法第5 條及第96條第1 項第2 款規定？本院判斷如下：

（一）按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」、「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」、「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」政府資訊公開法第1 條、第2 條、第3 條分別定有明文。次按「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令規定。」、「本法用詞，定義如下：……2 、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」、「本法第2 條第2 款所稱文字或非文字資料及其附件，指各機關處理公務或因公務而產生之各類紀錄資料及其附件，包括各機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱覽或理解之文書或物品。」亦分別為檔案法第1 條、第2 條第2 款及同法施行細則第2 條所明定。準此，政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即檔案乃屬政府資訊之一部分。故從法律性質而言，政府資訊公開法乃資訊公開法制之基本法規，檔案法則係屬於資訊公開法制之周邊性配套立法，故人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，雖應優先適用檔案法之規定處理，惟並非完全排除政府資訊公開法或其它法律之適用，此觀諸前揭檔案法第1 條後段之規定甚明。

（二）次按檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」固以資訊公開為原則，惟其同時規定如有法律之依據得拒絕人民閱覽、抄錄或複製，而此所稱之法律依據，除檔案法本身之規定外，尚包括其他法律之規定，亦即於符合其他法律限制之要件時，例如依據行政程序法第44條第3項授權訂定之行政資訊公開辦法第5 條( 即現行政府資訊公開法第18條) 所列各款規定，亦得限制之（最高行政法院96年度判字第1426號判決意旨參照)。 又政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。…」參諸其立法說明略以：「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡……」等語，可知該規定在使公務員能暢所欲言、無所瞻顧，俾機關內部得為詳實之思考辯論，形成妥善決策，故為避免事後仍可能發生對不同意之人加以攻訐或造成困擾情事，縱於行政機關作成決定後，仍應有上開條款之適用；而該款豁免規定既在保護「思辯之過程」，則得依該款豁免公開之資訊必為「作成決定前之意見溝通或文件」，且該作成決定前之意見溝通或文件，是否因公益而有必要准許公開或提供，行政機關應有裁量權，此觀諸政府資訊公開法第18條第1 項第3 款但書係規定「但對公益有必要者，『得』公開或提供之」益明。

（三）經查：原告向被告申請應用被告院臺訴字第1000102353號訴願決定檔案，經被告審酌該訴願卷宗，其中被告院臺訴字第1000102353號訴願決定書簽審案卷屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，與公益無關，依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定，不予提供；至其餘得提供應用部分，以其中被告院臺訴字第1000043144號函兼具公文與機關內部單位擬稿性質，乃於遮隱承辦人姓名及長官批示後，提供複製，揆諸前揭規定及說明，於法並無不合。

（四）原告雖主張：依最高行政法院95年度判字第916 號判決意旨，原告申請閱覽者若屬檔案法所規定之檔案，則檔案法關於檔案公開之規定即應優先適用，被告以政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定拒絕提供部分檔案，形同架空檔案法促進檔案開放與應用，發揮檔案功能之意旨云云。惟查：揆諸前揭說明，可知政府資訊公開法所定義之政府資訊，其涵蓋範圍較檔案法所定義之檔案為廣，亦即檔案乃屬政府資訊之一部分，自法律性質而言，政府資訊公開法乃資訊公開法制之基本法規，檔案法則係屬於資訊公開法制之周邊性配套立法。是人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，固應優先適用檔案法之規定處理，惟並非完全排除政府資訊公開法或其它法律之適用，此觀諸檔案法第1 條第2 項之規定甚明。足見原告此部分之主張，顯係誤解法令，核不足採。

（五）原告又主張：被告未依訴願法第58條第4 項規定將訴願答辯書抄送原告云云。惟查：為使訴願人即時知悉原行政處分機關答辯之內容，予以補充訴願理由之機會，訴願法第58條第4 項固規定：「原行政處分機關檢卷答辯時，應將前項答辯書抄送訴願人。」惟若漏未抄送，訴願程序雖不無瑕疵，惟對於本件訴願之結果，並無影響，亦未影響原告提起本件訴訟所得主張之攻擊防禦方法，尚難執以主張撤銷訴願決定及原處分。足見原告此部分之主張，亦非可採。

（六）原告另主張：本件原處分拒絕原告申請事項之一並未載明法律依據，顯已違反行政程序法第5 條及第96條第1 項第2 款規定，應予撤銷云云。惟按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文。但觀諸前開規定之目的，在使行政處分之相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反（最高行政法院100 年度判字第2175號判決意旨參照）。惟查：原處分（見本院卷第11頁）已載明被告就被告院臺訴字第1000043144號函承辦人姓名及長官批示，暨被告院臺訴字第1000102353號訴願決定書簽審案卷部分，因政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定，應限制公開或不予提供等情形，已足使原告瞭解原處分否准其請之相關事項及其依據之法令，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，難謂原處分欠缺明確性，而有違反行政程序法第5 條及第96條第1 項第2 款規定之情形。足見原告此部分之主張，亦非可採。

六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分就後開第2 項部分，及命被告對於原告101 年2 月7 日之申請事件，應作成准予將行政院院臺訴字第1000102353號訴願決定檔案（訴願審議委員會會議紀錄暨會議資料、分組委員審查紀錄暨審查資料、訴願決定擬辦之文稿、訴願決定之準備及審議文件）准予閱覽、抄錄及複製之行政處分，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭