臺北高等行政法院判決

101年5月31日辯論終結

原告

鄭愛

原告

張素昭

共同訴訟代理人

顏火炎 律師

共同訴訟代理人

莊勝榮 律師

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

丁育羣（局長）

訴訟代理人

林彥尋

　李志坤

上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國100 年11月17日府訴字第10009137000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠緣臺北市○○區○○○路○○巷2 號之立體停車塔（下稱系爭停車塔），係訴外人章斌等8 人依據臺北市設置臨時立體停車塔暫行措施（下稱暫行措施）規定，向臺北市政府申請設置，經該府工務局（建築管理業務自95年8 月1 日起移由被告辦理）以82年11月11日北市工建字第67714 號函准予備查。系爭停車塔嗣由原告2 人於85年間，經臺灣臺北地方法院強制執行程序拍賣取得，並申經臺北市政府工務局以87年11 月2日北市工建字第8731964700號函（下稱原許可使用函）准予備查，該函說明四並載明系爭停車塔於「使用屆滿8年後，經檢討有礙公共安全、市容觀瞻、公共安寧或已無存在之必要時，得由工務局通知改善或自行無條件拆除，逾期不改善或不拆除者，得強制拆除。」

㈡臺北市政府嗣於93年5 月5 日以府交停字第09309905200 號公告（下稱93年5 月5 日公告）略以：依暫行措施設置之既存臨時性停車塔，法律性質係屬附有期限之授益行政處分，期滿後非重新申請許可設置，該行政處分當然失其效力，且臺北市政府決定不再受理申請延長使用。惟考量投資業者或後續買受車位人對該暫行措施之信賴，酌給3 年之過渡期間，以輔導其依照現行法令之規定申請取得許可。系爭停車塔原核准設置期限為95年11月2 日，原告2 人未在上開公告期限於98年11月2 日屆至前，向主管機關申請取得許可，臺北市政府因而核定將系爭停車塔列為由被告優先執行查報拆除之建築物；被告嗣以100 年8 月18日北市都建字第10060473700 號函（下稱原處分）通知原告2 人，系爭停車塔已違反建築法第25條、第86條規定，並不得補辦手續，依法應予拆除。原告不服，提起訴願復經駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

㈠系爭停車塔係依暫行措施規定申請設置，原使用許可函核准之使用期限為95年11月2 日，此乃附期限及附條件之授益行政處分，且依暫行措施第14條之規定，該行政處分並非在上開許可使用期限屆滿後即失其效力，尚須經主管機關檢討，認系爭停車塔有礙公共安全、市容觀瞻、公共安寧或已無存在之必要時，原使用許可函之處分始失效，系爭停車塔方符合拆除之條件，故停車塔之使用許可屬特許事項，原許可使用函與建築法主管機關依該法第25條規定發給之使用執照，並不相同。被告至今未檢討亦未舉證系爭停車塔是否有礙公共安全、市容觀瞻、公共安寧或已無存在之必要，率爾認定系爭停車塔為無使用執照之違章建築，應予拆除，顯然牴觸暫行措施第14條及建築法第25條之規定，自屬違法。

㈡依建築法第86條第2 款規定，違反該法第25條規定擅自使用且有第58條情形之一者，始得強制拆除。系爭停車塔並無違反建築法第58條之情形，被告欲強制拆除該停車塔，顯然牴觸前揭建築法條文規定。況建築法第86條第2 款規定，並未區分程序違建或實質違建，且非以強制拆除為唯一手段，尚有封閉建築物、限期修改、補辦手續及罰鍰等其他選項，故被告應依建築物違法情節之輕重，選擇適當之規制方式。系爭停車塔係依據暫行措施而設置，而暫行措施訂定之意旨，乃在解決臺北市日益嚴重之停車問題，故系爭停車塔顯然符合暫行措施之目的及市民之需求，且該停車塔並無危害公共安全，實無拆除之必要。被告行使裁量權時，卻未斟酌以上事項，逕行選擇拆除系爭停車塔之手段並將其列為優先拆除建物，其裁量權之行使違反法規目的，且係濫用權力，違反行政程序法第10條規定，原處分依行政訴訟法第4 條第2 項規定，應以違法論。

㈢系爭停車塔並非無照使用，而係被告93年5 月5 日公告不再受理臺北市依暫行措施設置之既存臨時性停車塔延長使用之申請，此不可歸責於原告，亦非原告設置停車塔當時所能預見。且系爭停車塔係根據臺北市政府獎勵而興建，完全配合政府之政策，原告亦盡力維持系爭停車塔之新穎實用與安全性，該停車塔既非老舊，結構亦無安全疑慮，且位居人車擁擠之處，不僅滿足市民停車之需求，亦有利於都市之繁榮，符合臺北市政府便利市民停車之施政方針。況系爭停車塔造價近1 億元，壽命為50年，迄今僅使用11年，被告卻執意拆除，其所採取之方法對原告及公益之損害最大且與所欲達成之目的顯失均衡，違反比例原則，屬客觀化之違法行政處分。

㈣原告2 人因信賴政府獎勵停車塔之興建，投入財力經營系爭停車塔，並進行停車塔之整理與維護，系爭停車塔之使用執照雖僅有8 年，暫行措施卻讓原告認為期限屆至後，可重新申請使用執照。惟原告於原許可期限尚未屆滿前，向臺北市政府工務局重新就系爭停車塔申請使用許可，被告卻以93年5 月5 日公告，不再受理依暫行措施設置之既存臨時性停車塔延長使用之申請為由，否准原告所請，自有違信賴保護原則。

㈤末按行政程序法第124 條規定，原處分機關依同法第123 條規定廢止授益之行政處分，應於廢止原因發生後2 年內為之。系爭停車塔之原使用許可既於95年11月2 日即屆滿，被告卻未於2 年內廢止原使用許可，其縱於嗣後再為廢止之行政處分，亦不生任何效力。

㈥並聲明：撤銷訴願決定及原處分。

三、被告抗辯：臺北市政府工務局就系爭停車塔核發予原告之原許可使用函，於說明四記載：使用屆滿8 年後，經檢討有礙公共安全、市容觀瞻、公共安寧或已無存在之必要時，得由本府工務局通知改善或自行無條件拆除，逾期不改善或不拆除者，得強制拆除；另於說明五載明：核准使用期限屆滿前，如擬停止使用，應敘明理由向本府交通局申請核備及向本局申請核發拆除執照後拆除，擬延長使用期限或擴充規模，得於使用期限屆滿前3 個月，依規定程序重新提出申請，故該使用許可函係屬附有期限之授益行政處分，期滿後若非重新申請許可設置，該行政處分當然失其效力，且得為原告所預見。臺北市政府嗣雖以93年5 月5 日公告，表示不再受理臺北市依暫行措施設置之既存臨時性停車塔延長使用之申請，惟已考量投資業者或後續買受車位人對該暫行措施之信賴，酌給3年之過渡期間以輔導其依照現行法令之規定申請取得許可。該公告已將臺北市政府自93年5 月5 日之後，處理既存臨時停車塔之方式說明甚詳，且於93年間張貼於系爭停車塔現場，當為原告所知悉。而原許可使用函核定系爭停車塔之使用期限至95年11月2 日屆滿，且臺北市政府93年5 月5 日尚給予原告3 年之過渡期間，惟原告迄至該過渡期間於98年11月2日屆至時止，均未就系爭停車塔重新取得設置許可，則系爭停車塔已逾原核准設置期限而屬違章建築之事證明確，被告以違建查處，於法無違，原告主張被告係未經檢討即任意侵害其財產權，有違信賴保護原則云云，自無可採。

㈡建築法第86條第1 款規定之法律效果有三種：罰鍰、補辦手續及強制拆除。被告目前處理臺北市違章建築之方式，依程序違建及實質違建而有不同。申言之，程序違建係指違建尚得補辦建照者，被告原則上會先發文請所有人補辦執照後依規定辦理；至於實質違建則係不得補照者，被告即列入優先查報拆除之對象。系爭停車塔係屬實質違建，依臺北市違章建築處理規則第5 條第1 項本文規定，應予查報拆除，則被告查報拆除系爭停車塔，並無違誤。

㈢並聲明：駁回原告之訴。

四、如事實概要欄所載之事實，有臺北市政府工務局82年11月11日北市工建字第67714 號函（下稱82年11月11日函）、87年11月2 日北市工建字第8731964700號函、臺北市政府93年5月5 日公告、被告100 年9 月16日北市都建字第10061550900 號函、臺北市建築管理處違建查報案件明細表（查報文號：000000000000）、原處分書及訴願決定書，附原處分卷及訴願卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。

五、經核本件爭點為：被告審認系爭停車塔係違章建築，應予拆除，有無違法？經查：

㈠按建築法第25條第1 項前段規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。…」第86條規定：「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。…」

㈡經查：

⒈系爭停車塔原係訴外人章斌等8 人依暫行措施向臺北市政府申請設置，經該府工務局以82年11月11日函准予備查；嗣原告2 人經由法院強制執行程序，拍賣取得系爭停車塔所有權後，向臺北市政府工務局申請使用許可，經該局於87年11月2 日以原使用許可函准予備查，業如前述。觀諸原使用許可函說明四、五所載：「使用屆滿8 年後，經檢討有礙公共安全，市容觀瞻、公共安寧或已無存在之必要時，得由工務局通知改善或自行無條件拆除，逾期不改善或不拆除者，得強制拆除。」「核准使用期限屆滿前，如擬停止使用，應敘明理由向本府交通局申請核備及向本局申請核發拆除執照後拆除，擬延長使用期限或擴充規模，得於使用期限屆滿前3 個月，依規定程序，重新提出申請。」等語，足見系爭停車塔原使用許可之有效期限為8 年，則原告如欲延長使用期限，本應於原使用許可期限於95年11月2 日屆滿前，重新提出申請。

⒉次查，臺北市政府於原使用許可函所定期限屆滿前，以93年5 月5 日公告略以：「…公告事項：一、本府前依『臺北市設置臨時立體停車塔暫行措施』或『臺北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點』所申設之既存臨時性停車塔，其法律性質係屬有期限之授益行政處分，期滿後若非重新申請許可設置，該行政處分即失其效力，合先敘明。二、前述臨時性停車塔業經本府依法決定不再受理申請延長使用，惟考量原據以審核申請之『臺北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點』自86年10月20日起停止適用後，投資業者或後續買受車位人對該要點可能的信賴，及該等停車塔仍有助於本市停車問題之改善，爰本府將對期滿之停車塔，在所有權人擔保公共安全無虞之前提下，酌給3 年之過渡期間以輔導其依照現行法令規定申請取得許可。三、有關3 年輔導合法化過渡期間之起迄乙節，已逾原核准設置期限者，自本府公告旨揭申請書表之日起為始日；未逾原核准設置期限者，無論依『臺北市設置臨時立體停車塔暫行措施』准予備查或『臺北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點』核發許可之臨時性停車塔，均以各停車塔領得其建築物使用執照日為準，算至原核准設置期限屆滿之次日為起始日。相關各投資業者並得自原核准設置期限屆滿前3 個月內依停車場法、交通部頒『利用空地申請設置臨時路外停車場辦法』及相關函釋規定重新提出申請設置。3 年過渡期間屆滿，仍未依規定申請取得許可者，依法處理。…」核此公告事項，係被告就業已依暫行措施或「臺北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點」核准設置之停車塔舊案應如何從新從優處理、新舊法令適用之銜續並考量信賴保護原則後所採合理補救措施，並訂定3 年過渡期間，俾利業者得依現行法令規定重新申請許可之條款，以減輕投資業者損害並兼顧公共利益與法之安定性，自為法之所許。準此，系爭停車塔原核定使用之8 年期限雖於95年11月2 日屆滿，然依上開臺北市政府93年5 月5 日公告，得於3 年過渡期間內繼續設置，並得於該過渡期間內，依現行法規重新申請許可設置。惟原告迄至該3 年過渡期間於98年11月2 日屆滿時，並未依臺北市政府前開公告內容，依現行法規取得系爭停車塔之設置許可，故系爭停車塔自98年11月3 日起，即屬未經許可而設置之建築物，被告核認系爭停車塔違反建築法第25條第1 項前段規定，依同法第86條第1 款規定，作成強制拆除之原處分，自無不合。

㈢原告雖主張：原使用許可函係附有期限及條件之授益行政處分，被告既未依原使用許可函說明四所載，於使用期間屆滿時，檢討系爭停車塔是否有礙公共安全、市容觀瞻、公共安寧或已無存在之必要，復未依行政程序法第124 條規定，於原使用許可函期限屆滿後2 年內將之廢止，則原使用許可函尚未失效云云。惟由原使用許可函說明四首句：「使用屆滿8 年後，…」及說明五載明原告如欲延長系爭停車塔之使用期限，必須重新提出申請等語，相互對照，足見原使用許可函乃附有8 年之期限，期限屆至即失其效力；至該函說明四後段所載應檢討各節，乃主管機關就使用許可期間已滿之停車塔應否拆除，所應審酌事項，與該使用許可之效力無關，原告所稱系爭停車塔之原使用許可，因被告未於期限屆滿時，依原使用許可函說明四檢討該停車塔是否有礙公共安全、市容觀瞻、公共安寧或已無存在必要等事項，故並未失效，自非可採。又原使用許可函在8 年期限於95年11月2 日屆至時即當然失效，已如前述，故無須被告另依行政程序法第123 條規定予以廢止，原告稱該許可處分未經被告於同法第124 條所定2 年期間內廢止，故仍屬有效，亦無足取。

㈣原告另主張：其等因信賴暫行措施，認為原使用許可函所定8 年期限屆至後，可重新申請使用執照，詎被告卻依臺北市政府93年5 月5 日公告，不再受理依暫行措施設置之既存臨時停車塔延長使用之申請，自有違信賴保護原則云云。惟依上所述，被告於原使用許可中，已清楚說明原告使用系爭停車塔之期限為8 年，原告於原使用期限屆滿時如欲延長使用期限，仍應重新提出申請，故原告對其在系爭停車塔原使用期限屆至時，必須重新申經被告核准使用，並非一取得原使用許可，即得於核定使用期間屆滿後當然繼續使用一節，顯然知之甚稔，故自難認原告就系爭停車塔於核定使用期限屆至後仍可繼續使用，有何信賴之基礎。再者，臺北市政府因不再受理依暫行措施設置之既存臨時停車塔申請延長使用，考量投資業者或後續買受車位人對該要點可能的信賴，以93年5 月5 日公告對於原依暫行措施審核許可設置之停車塔，期滿後在所有權人擔保公共安全無虞之前提下，酌給3 年之過渡期間，以輔導渠等依現行法令規定申請取得設置許可，業如前述。是臺北市政府既已就暫行措施之停止適用，訂定過渡期間，使包含原告在內之相關業者或買受車位之人，於過渡之3 年期間內仍得繼續設置並使用系爭停車塔，且得重新依現行法規規定取得設置許可，即已採取合理之補救措施，與司法院釋字第525 號解釋意旨無違。則原告主張被告以其未依臺北市政府93年5 月5 日公告，依現行法規取得系爭停車塔之設置許可為由，認系爭停車塔應予拆除，有違信賴保護原則云云，仍難採憑。

㈤原告又主張：依建築法第86條第2 款規定，違反同法第25條規定者，須有同法第58條情事之一者，始得予以強制拆除，且強制拆除並非唯一手段，被告尚得選擇封閉建物，限期修改、補辦手續及處以罰鍰等處罰方式，故被告裁量權之行使違反法規目的及比例原則，屬濫用權力並有重大瑕疵云云。然依前述，系爭停車塔原係訴外人章斌等8 人依暫行措施規定，申經臺北市政府工務局核准設置，嗣原告取得該停車塔所有權後，向臺北市政府工務局申請取得原使用許可函；臺北市政府在原使用許可有效期間內，於93年5 月5 日公告日後不再受理停車塔依暫行措施申請延長使用期限，惟對原投資人及嗣後買受車位人酌給3 年之過渡期間，俾其等得依現行法令規定申請取得設置許可，惟原告未能在該3 年過渡期間於98年11月2 日屆滿前，依現行法規取得設置許可；故系爭停車塔因原設置及使用許可均已逾期而失效，原告復未依現行法令規定另行取得設置許可，則該停車塔因而成為建築法第25條第1 項前段所定未經審查許可並發給執照而擅自建造之建築物，應適用同法第86條第1 款規定而為處罰。另觀內政部根據建築法第97條之2 規定之授權，修正發布之違章建築處理辦法第5 、6 條，分別規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起5 日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後30日內，依建築法第30條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣（市）主管建築機關應拆除之。」「依規定應拆除之違章建築，不得准許緩拆或免拆。」臺北市違章建築處理規則第4 條第1 款及第5 條第1 項前段亦分別明定：「一、新違建：指民國84年1 月1 日以後新產生之違建。」「新違建應查報拆除。」系爭停車塔前經臺北市政府工務局依據暫行措施而許可設置，惟臺北市政府已於93年5 月5 日公告不再受理關於停車塔依暫行措施延長使用之申請，且原告未於該公告所定3 年過渡期間於98年11月2 日屆滿前，依現行法令取得設置許可，則系爭停車塔自其後即成為未經許可而設置之違章建築，故屬84年1 月1 日以後新產生之違建，且無從補行申請執照，揆諸前揭處理辦法及規則之規定，被告即應拆除，且不得准許緩拆或免拆。是被告認系爭停車塔有拆除之必要，因依建築法第86條第1 款後段規定作成原處分，符合上開法規命令及行政規則對於違建處理所定標準，並無違誤，原告主張被告未依建築法第86條第2 款規定，認定系爭停車塔有何違反同法第58條所定情事，復未斟酌該款條文尚定有封閉建物，限期修改、補辦手續及處以罰鍰等處罰方式可供選擇，逕行採取強制拆除之手段，係濫用裁量權及違反比例原則云云，自無可採。

六、綜上所述，系爭停車塔原依暫行措施取得之設置及使用許可，已逾期而失效，且原告未於臺北市政府93年5 月5 日公告所定3 年過渡期間內，依現行法令取得設置許可，故屬建築法第25條第1 項前段所定未經審查許可並發給執照而擅自建造之建築物，被告依同法第86條第1 款規定而為強制拆除之原處分，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭