臺北高等行政法院判決

101年11月22日辯論終結

原告

新竹縣政府

代表人

邱鏡淳（縣長）住同上

訴訟代理人

許美麗 律師

複代理人

張淑美 律師

訴訟代理人

王彩又 律師（兼送達代收人）

被告

曾潤錦

被告

曾潤崇

被告

曾潤廷

被告

曾櫻梅

被告

曾繡芳

被告

曾潤翔

被告

曾鸞芳

共同訴訟代理人

張世興 律師

上列當事人間有關徵收補償事務事件，原告提起行政訴訟，經本院100年8月18日100年度訴字第854號判決後，被告提起上訴，經最高行政法院101 年2 月9 日101 年度判字第126 號判決廢棄，發回本院更為審理，本院更為判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：交通部公路總局為辦理台3線富興縣界段（92K＋700－96K＋260 ）舊有道路拓寬工程，需用訴外人乙○○所有坐落新竹縣○○鄉○○段○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），經臺灣省政府於民國83年4 月15日以府地二字第24252 號函核准徵收，原告遂以83年5 月13日83府地籍字第71779 號公告徵收，公告日期自83年5 月14日起至83年6 月13日止。因當時徵收計畫所附徵收土地清冊上系爭土地所有權人誤載為被告之被繼承人甲○○（真正所有權人應為訴外人乙○○），原告誤以83年6 月6 日83府地籍字第81315 號函（下稱原告83年6 月6 日函）通知甲○○領取補償費，且因原告於發放補償費時，未要求土地所有權人提出所有權狀及切結書，致甲○○於83年6 月22日誤領系爭土地之徵收補償費新臺幣（下同）885,920 元。嗣系爭土地真正所有權人乙○○（95年12月20日死亡）之繼承人曾潤二於96年3 月27 日向原告陳情，原告遂以97年12月29日府地籍字第0970193755號函及98年1 月22日府地籍字第0980007732號函（下稱原告97年12月29日函及98年1 月22日函）通知甲○○（89年3 月15日死亡）之繼承人即被告等，應繳回誤領之補償費885,920 元。被告不服，提起訴願，經內政部以98年4 月30日台內訴字第0980057081號訴願決定不受理。另交通部以98 年4月13日交總㈠字第09800 03259 號函向內政部申請撤銷系爭土地原徵收處分，經內政部以98年6 月29日台內地字第0980122151號函（下稱內政部98年6 月29日函）予以核准撤銷徵收，原告旋據以98年7 月27日府地籍字第0980118973B 號公告撤銷徵收系爭土地，並以98年7 月27日府地籍字第0980118973 C號函（下稱原告98年7 月27日函，參更審前原證7 ）通知被告：「……二、本案新竹縣峨眉鄉○○段○○○段○○○○○○號土地係屬交通部公路總局辦理台三線富興縣界段（92K ＋700 －96K ＋260 ）舊有道路拓寬工程徵收用地。因土地徵收清冊所有權人姓名誤繕為甲○○，致公告錯誤，發給曾明嶽徵收補償費885,920 元整，甲○○於83 年6月22日領取補償費完竣。本案既奉內政部核准撤銷徵收處分，原誤領之徵收補償費應予繳回。……四、誤領徵收補償費繳回期限自98年7 月28日至99年2 月28日止。繳款銀行……逾期未繳回徵收價額者，本府逕依民法及行政執行法等相關規定予以追繳。」被告不服，提起訴願，經內政部98年12月24日台內訴字第0980179896號訴願決定認被告所涉誤領補償費返還請求權之行使，應由原告向法院提起給付訴訟，方屬適法，不得以作成下命處分方式為之，乃將原告98年7 月27日函撤銷，原告遂改提起行政訴訟，經本院以100 年8 月18日100 年度訴字第854 號判決（下稱原判決）：「被告應連帶給付原告新臺幣885,920 元，及自民國100 年7 月28 日 起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。訴訟費用由被告連帶負擔。」被告不服，提起上訴，經最高行政法院以101年2 月9 日101 年度判字第126 號判決廢棄，發回本院更為審理。

二、本件原告主張：

㈠原告83年6 月6 日函之性質，依行政程序法第92條第1 項規定、司法院釋字第423 號解釋及本院99年度12月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨，應屬授益之行政處分；原告發現補償費發放對象錯誤後，以97年12月29日函撤銷上開違法授益處分，並請被告繳回甲○○所領取之系爭補償費，則甲○○領取系爭土地之補償費已無法律上之原因，依上開規定及解釋意旨，該97年12月29日函亦為行政處分。又甲○○業已死亡，被告既為其繼承人，依法應負連帶清償責任。

㈡原告之所以知悉原給付補償費處分有誤，係因系爭土地所有權人乙○○之子曾潤二於96年3 月27日向原告陳情所致，則原告之撤銷權應自96年3 月27日起算2 年，是原告以97年12月29日函撤銷原違法之授益處分，未逾2 年。又原告係於98年7 月27日通知被告等人繳回誤發之補償款，距97年12月29日函撤銷原違法之授益處分起算亦未逾5 年。甲○○曾任鄉長，應知其非系爭土地之所有權人，無權領取該土地之補償費，將錯就錯領取系爭補償費，無信賴保護原則之適用。又甲○○領取系爭土地之補償費後，用於購置不動產或用於他途，其死亡時仍遺有不動產，故被告抗辯甲○○所受利益已不存在云云，核無可採。

㈢至於被告等人所稱原告曾於86年5 月14日通知甲○○更正徵收範圍乙事，據此辯稱原告於86年5 月14日業已知悉誤發，時效應予起算云云。然85年間因原徵收之土地辦理分割後發現實際使用面積與原核准徵收面積不符，臺灣省政府於85年10月21日通知原告辦理更正徵收範圍（原證10、臺灣省政府85年10月21日八五府第二字第96889 號函），原告於86年5月14日通知土地所有人辦理更正徵收事宜，於86年5 月15日公告更正徵收土地範圍（原證11、原告86年5 月14日八六府地籍字第41316 號函、原告86年5 月15日八六府地籍字第4132號公告），嗣後不知何故，將更正徵收後補發補償金之「征收土地地價補償費公告/ 發放清冊」上系爭土地「所有權人或管理人」欄載為乙○○，並由乙○○領取補發之23,800元補償金（原證12、征收土地地價補償費公告/ 發放清冊）。然經原告再次確認甲○○於83年6 月22日所領取之885,920 元補償金，確實並未繳回該筆補償款。故原告83年6 月6日函誤通知甲○○領取補償費乙事，原告確實於96年3 月27日接獲土地所有人乙○○之子曾潤二陳情，始發現誤發放補償金予甲○○，且甲○○亦確實始終未繳回該筆補償款。被告等人僅憑另一更正徵收案之資料，即推測原告應於斯時已知誤通知甲○○領取補償費乙事，並推測甲○○應已繳回補償款，無足為採。是原告提起本件訴訟，於法並無不合。並聲明求為判決：被告等應連帶給付原告885,920 元，及自100 年7 月28日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。訴訟費用由被告等負擔。

三、被告則以：

㈠依原告97年12月29日函載「三……本案徵收補償費誤領發生於83年間，係於行政程序法施行（90年1月1日）前，得類推適用民法第125 條『請求權，因15年間不行使而消滅。』之規定。」內容，可知原告請求返還誤領之補償費，與由原需地機關辦理更正徵收或撤銷徵收，洵屬二事。否則於原需地機關未辦妥更正徵收或撤銷徵收之前，原告豈能發函要求上訴人繳回誤領之補償費。且該函並未提及「撤銷」二字，無提及任何日期字號行政處分為違法，亦未引用行政程序法第117 條規定，可知該97年12月29日函並非行政處分，應為觀念通知。

㈡甲○○並非系爭土地之所有權人，卻因土地徵收清冊誤載土地所有權人姓名等原因，而誤領系爭土地之徵收補償費，即屬無法律上原因，而受有利益，致原告受有損害，為不當得利。則本件公法上不當得利返還請求權之時效，依100 年度判字第595 號判決意旨，應自甲○○83年6 月22日誤領時起算，於行政程序法90年1 月1 日施行日起，適用5 年時效期間，於95年1 月1 日即因時效完成而消滅，原告以97年12月29日函請求上訴人繳回，已逾5 年。

㈢又依系爭土地事後於86年5 月辦理更正徵收範圍等資料觀之，原告於86年5 月間即已知悉系爭土地徵收補償費發放有誤，則縱認原告須先撤銷原違法之授益處分( 按即83年6 月6日函通知發給補償費之處分) ，方得起算5 年，亦應於知悉後2 年內撤銷，始為適法。然原告遲至98年7 月27日函通知被告應繳回補償費，已逾法定2 年期間。再退步言，系爭土地所有權人乙○○之繼承人曾潤二於96年3 月27日即陳情並將系爭土地清冊影送新竹縣政府地政局地籍課丙○○課長查處，原告97年8 月12日府地籍字第0970091345號函亦載明曾潤二於96年4 月26日陳情補償費領取非土地所有權人。足證原告至少於96年3 月27日或96年4 月26日即已知悉誤發補償費，其以98年7 月27日函通知原告系爭土地經依法報准撤銷徵收處分，應繳回補償費時，亦逾法定2 年期間。

㈣甲○○誤領補償費時，已屆85歲高齡，且被徵收之土地有數筆，難期待其能注意所有土地有幾筆、土地地號及所有權人姓名有無誤繕等情，故其並無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形。又誤領之補償費於甲○○死亡前已處分而不存在，依行政程序法第117 條但書規定，原告不得撤銷該違法授益處分。該處分既因甲○○死亡而不存在，原告亦無從撤銷，且上訴人亦無繼承該補償費之利益，自得免負返還之責等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院之判斷：本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴原告依公法上不當得利返還請求權，訴請被告返還系爭誤領之徵收補償費，是否已罹時效？⑵原告撤銷原違法之處分( 按即83年6 月6 日函通知發給補償費之處分) ，是否已逾2 年之除斥期間？茲分述如下：

㈠按「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。（第2 項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3 項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131 條定有明文；又民法總則施行法第18條亦規定「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」。經查，於行政程序法90年1 月1 日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131 條第1 項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致。再「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474 號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144 條關於抗辯權之規定。」亦經最高行政法院95年8 月份庭長法官聯席會議決議在案。是以本件行政程序法施行前不當得利返還請求權固可類推適用民法第125 條規定，時效期間為15年，惟公法上之債權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法於90年1 月1 日施行後，其殘餘期間長於5 年者，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定。故發生於行政程序施行前之公法上請求權，於行政程序施行日起其剩餘時效期間，於95年1 月2 日（94年12月31日、95年1 月1 日分別為星期六、日）罹於時效而消滅。

㈡次按時效制度之目的，乃為了維持法律之安定性、尊重權利之既存現狀，避免因時間經過而發生舉證困難，致使法律關係長期處於不安定；權利人若任由權利長期處於停滯狀態，空有權利而不欲行使或任其無期限的行使權利，均非安定法社會秩序所望。因此，民法第128 條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算」，所謂「請求權可行使時」，係指權利人得行使其請求權之狀態而言，最高法院63年台上1885號著有判例，核與消滅時效立法意旨相符，自得參酌適用。本件原告係以83年6 月22日誤發徵收補償費予被告之被繼承人甲○○885,920 元，主張公法上不當得利，請求返還。由於原告發給補償費予甲○○之原因為土地徵收，然該土地所有權人事實上為訴外人乙○○，而非甲○○，是該徵收對甲○○自不生效力，則甲○○領取該徵收補償費，自屬無法律上之原因，原告於「知悉」後，自得立即撤銷原錯誤發給補償費之處分，並同時請求甲○○返還系爭補償款，客觀上並無法律規定不得請求返還之障礙，故本件消滅時效應自原告於「知悉」誤發徵收補償費時起算，方與消滅時效之法制目的無違。此部分被告辯稱應自83年6 月22日誤發徵收補償費時即起算時效，尚不足採。

㈢本院認原告至遲於86年5 月間即已知悉系爭土地徵收補償費發放有誤，理由如下：

1.查系爭補償費之發給，係原告誤以83年5 月13日公告徵收之系爭579-3 地號土地所有權人為甲○○，而於83年6 月22日將補償費發給甲○○。嗣因需用土地機關須要增加徵收579-3 地號之面積，臺灣省政府乃於85年10月21日通知原告辦理更正徵收範圍（參原證10、臺灣省政府85年10月21日八五府第二字第96889 號函），原告並於86年5 月以86府地籍第41316 號函（參被更證一，本院更審卷第35、36頁），通知更正徵收範圍發放補償費用事宜，其受文者載「甲○○」（非乙○○）；其餘內容則為：

⑴主旨載：「台端所有土地因辦理台三線富興縣界段拓寬工程需用，經依法報准更正徵收，請查照。」。

⑵說明一：「本案依據奉臺灣省政府85年10月21日府地二字第96889號函辦理。」。

⑶說明二：「查台端等所有富興段富興小段287-8 地號等四筆土地，係在本案更正徵收範圍內詳附徵收補償地價歸戶表。」。

⑷說明三：「本案徵收土地自民國86年5月16日起至86年6月14日止公告卅天，其公告張貼於本府、峨眉鄉公所公告欄暨土地所在地適當顯明處所。」。

⑸說明四：「應行補償之費用、發放日期及地點，另案通知。台端對本案徵收公告事項如認有錯誤或遺漏情事請於上開公告期間內，檢附有關文件以『書面』向本府提出異議，逾期概不受理……」。

2.由上開函可知，原告於86年5月14日時，尚誤以為系爭579-3地號土地所有權人為甲○○，故於通知更正徵收範圍時，受文者仍記載「甲○○」，而非乙○○。惟原告該函則另明載：如有錯誤情事，請於公告期間內，檢附有關文件以書面提出異議之意旨。

3.復依原告86年5月22日製作之征收土地地價補償費公告/發放清冊（以下簡稱地價補償清冊），其中編號8 之系爭土地部分，所有權人明載「乙○○」，領款人蓋章亦係「乙○○」（被更證三，本院更審卷第38頁），顯見原告於該日即已發現系爭土地所有權人「甲○○」有誤，故乃將土地原所有權人及領款人姓名均更正為「乙○○」。而其發現錯誤之情由，被告稱：應係甲○○收到原告86年5 月14日函（即被更證一）後，於公告期限內（即86年5 月16日起至86年6 月14日止），以書面向原告提出異議，經原告確認後，始於86年5月22日印製更正後之上開地價補償清冊等語，衡情應屬可採。足見至遲於86年5 月22日，原告應已「知悉」誤發徵收補償費之情事。

4.至原告雖辯稱：上開86年5 月22日地價補償清冊，僅係更正徵收範圍之清冊，原告縱當時已知悉系爭土地所有權人為乙○○，亦僅係就更正徵收之面積而言，不能證明就原來徵收之面積亦屬知悉云云。惟查：系爭579-3 地號土地所有權人自83年5 月徵收及86年5 月更正徵收時自始均為「乙○○」，而非「甲○○」，此為兩造所不爭執，而系爭土地先於83年5 月徵收，嗣於86年5 月更正徵收範圍，後者所謂更正徵收範圍，係除了原來徵收之面積以外，另再增加徵收17平方公尺，此亦為兩造所不爭執( 參本院101 年10月30日準備程序筆錄) ，更正徵收係依據原來之徵收辦理，依前述被更證一( 按與原證11同) ，原告當初係通知甲○○領取更正部分之補償款，但依被更證三，最後該部分領款人卻是乙○○，足見原告應已知悉誤列地主，方予以更正，而該83年5 月徵收及86年5 月更正徵收之標的既均為同一土地，其真正所有權人自始既為「乙○○」，原告既於86年5 月22日已知悉真正所有權人為「乙○○」，不能再割裂認定其不知先前徵收之系爭土地所有權人為「乙○○」。故原告至遲於86年5 月22 日 ，應已「知悉」誤發徵收補償費之情事，其時效應開始起算，依前開說明，本件於95年1 月2 日已罹於時效而消滅。原告遲至97年12月29日始以府地籍字第0970193755號函通知被告應繳回甲○○誤領之補償費，自屬無理由。

㈣退萬步言，縱認原告83年6 月6 日83府地籍字第81315 號函通知甲○○領取補償費，係屬授予利益之行政處分，須先由原告依職權撤銷後，甲○○領取補償費方屬不當得利，原告方得請求，故請求權時效應自原告撤銷該違法之行政處分後，方得起算。惟按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷…。」、「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。」，行政程序法第117 條前段及第121 條第1 項分別定有明文。可知，原處分機關就其所為之違法行政處分，依法得自為撤銷，僅是此撤銷權之行使，其期間受有應自原處分機關知有撤銷原因時起2 年內為之限制。甲○○既非系爭土地真正所有權人，則原告對之發給徵收補償費，即屬違法之行政處分，原告自得撤銷。本件原告係以97年12月29日府地籍字第0970193755號函通知被告應繳回甲○○誤領之補償費。查該97年12月29日函為原告名義所製作，並附有原補償費發放清冊，且送達被告，核其全函及附件意旨，已明確顯示補償費發放清冊有誤載，致甲○○誤領系爭土地徵收補償費，固可認定含有撤銷83年6 月6 日83府地籍字第81315 號函之違法通知，及兼有請求甲○○之繼承人即被告應繳回上開補償費之意思，然依前開說明，原告既於86年5月22日，即已「知悉」誤發徵收補償費之情事，則其遲至97年12月29日，始撤銷該誤發之補償費核發處分，亦已逾2 年之除斥期間。

㈤綜上，原告所訴，核無足採。原告徒執前詞，依公法上不當得利法律關係，請求被告連帶給付原告885,920元，及自100年7 月28日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法，以及被告所稱甲○○業已將系爭補償費返還是否屬實等節，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭