臺北高等行政法院裁定

聲請人

日商丸紅國際股份有限公司（即丸紅株式會社）

代表人

山崎誠

代理人

李惠貞 律師

代理人

黃馨慧 律師

代理人

楊大德 律師

相對人

交通部高速鐵路工程局

代表人

胡湘麟（代理局長）

代理人

李宗德 律師

複代理人

孫煜輝 律師

代理人

劉昱劭 律師

上列當事人間政府採購法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主文

理由

一、聲請人參與相對人所辦理「臺灣桃園國際機場聯外捷運系統建設計畫機電系統統包工程」（下稱系爭工程）採購案，經相對人以聲請人有將號誌系統工程之設計轉包予英商英維思鐵路有限公司（Invensys Rail Limited ，下稱英維思公司）代為履行，違反政府採購法第65條規定轉包之情形，爰以民國（下同）102年2月22日高鐵三字第1020003547號函（下稱原處分）通知聲請人，擬依政府採購法第101條第1項第11款規定將之刊登政府採購公報。聲請人不服，提出異議，經相對人以102年3月27日高鐵三字第1020005731號函（下稱異議處理結果）駁回異議。聲請人仍不服，提出申訴，經申訴審議判斷駁回申訴。聲請人遂聲請裁定准許停止原處分之執行。

二、本件聲請意旨略以：

㈠相對人於收受申訴審議判斷書後，將立即將聲請人刊登於政府採購公報，除剝奪聲請人於近日參與重要公共建設之資格，更將直接影響聲請人就系爭工程後續追加或變更施作之採購程序，此損害雖非完全不能以金錢估價賠償，但金額必然不低，且計算上顯有困難。又此舉亦可能影響系爭工程之執行，造成完工期限再度延後，足見本件確有急迫情事。

㈡原處分一經執行，將立即對聲請人專業信譽造成嚴重之貶抑，後續之連鎖反應及其可能形成之損害，實難預期，亦無法以金錢衡量，應達回復困難之程度。且系爭工程於執行過程中，因諸多不可歸責於聲請人之事由辦理多次契約變更及追加，一旦聲請人遭刊登政府採購公報，不僅不得進行其他工程之投標，就系爭工程後續所有之契約變更、追加等亦將無從辦理，嚴重影響工程後續進度，此損害雖非完全不能以金錢估價賠償，但金額必然不低，且計算不無困難，為避免將來國家負擔過重之金錢支出或延伸出耗費社會資源之不必要爭訟，並因系爭工程關係國家重大交通建設，工程延宕對於公共利益亦有影響，自應認定為難以回復之損害。又聲請人如遭刊登政府採購公報，除將受到無可回復之名譽損害外，亦可能嚴重影響公司存續及數萬名員工之安定生計。此外，系爭工程亦恐將因無從辦理契約變更、追加或遭相對人終止而難以為繼，重新招標更將肇致工程成本大幅提升、通車時程遙遙無期、影響沿線地方政府交通、財政之計畫及重創政府及相對人信譽等嚴重後果，對於公共利益之影響，實屬難以回復。況系爭工程已近完工，且品質安全無虞，停止原處分之執行，並未對公益造成任何重大影響，且實為維護公益之必要緊急處置。

㈢原處分屬具有裁罰性之行政罰，相對人卻未善盡調查與舉證義務，亦未就擬刊登政府採購公報乙事，給予聲請人陳述意見之機會，即依英維思公司另有商業考量之信函，逕為停權通知，足證原處分確已違反正當法律程序及行政程序法規定。又政府採購法第65條之立法精神在於避免得標廠商不自行履約，而以轉包之方式追求差價利潤等貽害公共工程品質之行為，以及廠商變相借牌參與程序之行為。聲請人就投標須知中所定主要部分之工作確實參與履約，僅係為確保工程品質之目的，將部分工作分包予專業廠商，且聲請人亦實際管理下包商，監督掌控其工作品質，並非變相借牌，無違反禁止轉包之規定。相對人主張聲請人須親自履行號誌系統之設計之全部工作，否則即違反政府採購法第65條及契約規定云云，其適用法律實有違誤。況本件號誌系統設計工作確實係由聲請人自行履行。再者，系爭工程有關號誌系統設計部分僅佔整體工程千分之七，且已100%履約完成並經相對人審核通過，而整體工程進度更已達83.572% 以上，如由聲請人在既有之履約架構下繼續施工，順利完工通車之日，指日可待，益證聲請人履約成果，確實符合契約規範。另相對人以聲請人經其認可之履行方式並已履約完畢，嗣後再行更易主張認定屬違法轉包，並處以將聲請人刊登政府採購公報之裁罰，顯屬違反行政法上誠信原則與比例原則。

㈣聲請人除取得英維思公司之專利授權，並另行指派專業工程師前往該公司受訓，藉以掌握其核心專利技術，並邀請英維思公司專業技術人員擔任號誌系統設計顧問，即英維思公司僅為聲請人所採用之合法號誌系統設備供應商，負責供應設備，及執行與號誌系統設計無法切割之號誌設備元件相關設計等工作，而針對該公司執行之設備元件設計，聲請人事實上亦派遣工程師指揮、檢視、審閱、修改及整合該部分之設計內容，經由聲請人工程師與品管經理審查確認後，納入聲請人號誌系統整體設計成果，再由聲請人提交相對人及總顧問審查，並經全數審查通過。又聲請人組織架構中包含號誌工程部門，並投入相當之人力自行履行號誌系統設計相關工作，由聲請人之整體專案管理組織表、95年至97年間之工程日誌、96年至97年間綱要設計階段、97年至99年間細部設計階段之設計文件審查意見表，均足以證明聲請人確實係自行履行號誌系統之設計工作，並未有將核心設計工作違法轉包予英維思公司，藉以達到變相借牌目的之情事，聲請人實無涉及違法轉包之問題。

㈤原處分所依憑指摘聲請人轉包之事證，乃英維思公司信函、聲請人與英維思公司契約文件及DRCN變更資料RED & GREEN修正文件等，惟英維思公司之信函，無非係基於其他商業考量所為，並不足以作為聲請人違法轉包之依據，此有該公司澄清說明函為憑；而聲請人與英維思公司分包契約，並不足以證明實際上號誌系統設計工作，全部均係由英維思公司完成，更不得逕以契約文字記載，率然否定聲請人諸多號誌工程師與專案人員工作之成果，並推論系爭號誌系統設計核心工作係由英維思公司所完成；至DRCN變更資料RED & GREEN修正文件並非號誌系統設計圖，乃係英維思公司依據聲請人送審通過之設計圖所據以繪製，於施工階段提送之之施工圖。故相對人認定聲請人將系爭號誌系統設計違法轉包予英維思公司，自屬重大且明顯之瑕疵。

㈥相對人依政府採購法第101 條規定作成停權處分，須以廠商確實具有違法或重大違約情事為前提，並基於防止該廠商危害其他採購機關，方得對其作成停權處分。然聲請人承攬諸多國內外重大公共工程，系爭工程涉及國家重大交通建設，號誌系統之設計工作僅佔系爭工程之一小部分，縱相對人認系爭號誌系統之設計工作有是否轉包之疑義尚待釐清，亦無礙於本工程之主要部分絕大部分工作係由得標團隊依約履行之事實，故客觀上聲請人並無重大違約之情形，足見系爭停權處分之執行，顯已逾越停權處分杜絕不良廠商之立法目的，且有違比例原則，爰聲請原處分及異議處理結果於行政訴訟終結前停止執行等語。

三、相對人則以：

㈠聲請人雖稱刊登政府採購公報將貶抑其信譽，並影響其參與其他標案及系爭工程之後續限制性標案云云，惟關於商譽及無法參加其他標案之損害，並非不能以金錢賠償，難謂刊登政府採購公報將發生難以回復之損害。且聲請人既為國際性大商社，其營運觸角廣及世界各地、營運項目包括各行各業，縱遭刊登我國政府採購公報1 年，致無法參與我國公共工程標案，其仍可參與民間事業，或於其他國家從事商業活動，並不因原處分之執行，而使其集團股價暴跌、銀根緊縮，嚴重影響公司信譽及存續等結果，此應僅屬聲請人主觀上難以回復之損害，並非行政訴訟法第116 條所稱難以回復之損害。況系爭工程後續若有以限制性招標方式洽請聲請人參與之需，相對人自會依政府採購法第103 條第2 項規定辦理，難謂將因此致生難以回復之損害。至聲請人所稱其遭刊登政府採購公報後，將導致工程進度嚴重延宕，造成公益之重大損害，純屬臆測，並與聲請停止執行之法定要件無涉。

㈡聲請人並未提供任何資料佐證其近日參與重要公共建設，顯未盡釋明責任。又縱聲請人確另有投標計畫將因遭刊登政府採購公報而受阻，以聲請人之企業規模，仍可於停權期間與民間企業往來，或增加投注資源於其他國家，聲請人自不得以其近日參與重要公共建設，作為有急迫性之理由。另系爭工程後續若有以限制性招標方式洽請聲請人參與之需，相對人自會依政府採購法第103條第2項規定辦理，亦難謂有何急迫情事。

㈢本案之勝訴機率並非應否准許停止執行之所考量之因素，縱將之納入考量，聲請人所指原處分違法之處，均猶待法院審酌雙方主張並依相關證據綜合判斷，方得認定，並無其違法係明顯、不待調查即得認定之情事，自難謂原處分顯有應予撤銷之違法瑕疵。又由英維思公司102 年1 月24日致相對人之總顧問函、A1-A12車站號誌系統接線圖說所附最終設計階段圖說DRCN變更資料之RED & GREEN 修正文件，以及聲請人與英維思公司之轉包契約，均足以證明系爭工程之號誌系統係由英維思公司設計，聲請人確有違法轉包之情事，則聲請人於本案勝訴可能性仍甚為渺茫，聲請人聲請停止執行，顯不符合該制度之基本精神等語。並求為駁回聲請人之聲請。

四、本院之判斷：

㈠按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116 條第1 項、第3 項及第5 項分別定有明文。是原處分或決定原則上不停止執行，必其執行在客觀的相當因果關係上，可以預期將發生難於回復之損害，且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，始得為之。又所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或回復困難，且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言；所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所造成而言。（最高行政法院101 年度裁字第31號裁定參照）。

㈡次按辦理採購機關依政府採購法第102 條第3 項之規定，將受處分之違法廠商刊載於政府採購公報，依同法第103 條規定，其法律效果係禁止廠商於一定期間內參與政府機關之採購案件，並非撤銷廠商之營利事業登記，廠商仍得本於其營利事業登記項目繼續經營業務，而非一經執行處分即必然使廠商無法營運，甚至危及其生存，縱認其因此無法參與其他政府機關採購案之投標而發生營業上之損害，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償，難認有發生難於回復之損害之情事( 最高行政法院92年度裁字第1626號、99年度裁字第3698號、100 年度裁字第960 號、100 年度裁字第796 號及100 年度裁字第777 號裁定意旨參照) 。

㈢本件聲請人無非以：其如遭刊登政府採購公報，將受到無可回復之名譽損害；嚴重影響公司存續及數萬名員工之安定生計；系爭工程恐將因無從辦理契約變更、追加或遭相對人終止而難以為繼，重新招標更將肇致工程成本大幅提升、通車時程遙遙無期、影響沿線地方政府交通、財政之計畫及重創政府及相對人信譽等嚴重後果，對於公共利益之影響，實屬難以回復為由，主張原處分應准予停止執行。經查：

⒈依聲請人提出之會社概要顯示，聲請人公司設立於1949年，資本額262,686 百萬日元，其海外事業遍及65國，從業人員有4,166 人，事業內容多角化發展( 見聲證10) ，堪認聲請人頗具規模，採行多角化經營，其於停權處分期間，縱使未承作本國政府機關採購案，仍可招攬民間其他業務或他國之業務，繼續營運；而商譽之損失，除得以金錢賠償損失外，並非無回復商譽之途徑（如登報）( 最高行政法院91年度裁字第26號裁定參照) 聲請人主張原處分之執行，可能使其集團股價暴跌、銀根緊縮，嚴重影響公司信譽及存續等結果，應屬聲請人主觀上難以回復之損害。縱認原處分之執行，確實嚴重影響公司存續及員工之安定生計等情形，核均屬財產上之損失，並非無從以金錢估計其價值，依一般社會通念難認不能以金錢賠償，自不屬行政訴訟法第116 條第2 項前段所稱之「難於回復之損害」，亦不能認聲請人之聲請，與停止執行之聲請要件相符。

⒉聲請人指稱：其如遭刊登政府採購公報，系爭工程恐將因無從辦理契約變更、追加或遭相對人終止而難以為繼，重新招標更將肇致工程成本大幅提升、通車時程遙遙無期、影響沿線地方政府交通、財政之計畫及重創政府及相對人信譽等嚴重後果，對於公共利益有重大影響乙節。按揆諸行政訴訟法第116 條第3 項但書之旨意，乃謂原處分如裁定停止執行，對於公益有重大影響者，縱使原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，仍不得裁定停止執行，而非可解為聲請人得以原處分之執行，對公益有重大影響為事由，聲請停止執行。又依政府採購法第103 條規定，機關採購如因特殊需要，經上級機關核准者，仍得許受停權處分執行之廠商參與採購案件之投標或作為決標對象或分包廠商。系爭工程後續若有以限制性招標方式洽請聲請人參與之需，相對人自會依政府採購法第103 條第2 項規定辦理，已據相對人陳明在卷( 見本院卷第219 頁) ，難謂將因此致生難以回復之損害。況且「行政訴訟法並無民眾訴訟之制，抗告人聲請裁定停止原處分之執行，係為其日後提起撤銷訴訟之權利保護目的，所指原處分之執行將發生難於回復之損害，屬私益之損害而非公益之損害，殊不得以原處分之執行將發生公益上難於回復之損害為由，聲請停止執行。」( 最高行政法院95年度裁字第179 號裁定參照) 是以，聲請人以原處分之執行將致系爭工程通車時程遙遙無期、影響沿線地方政府交通、財政之計畫及重創政府及相對人信譽等難以回復之公益上重大損害，得聲請停止原處分之執行云云，並非可採。

⒊聲請人又主張原處分已違反正當法律程序及行政程序法規定，原處分之合法性顯有疑義，然稽之行政訴訟法第116 條第3 項所定起訴前聲請停止執行之要件，並無「原行政處分合法性顯有疑義」之規定，行政法院自僅須審查原處分之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等法定要件，無從就規定所無之要件為審查( 最高行政法院100 年度裁字第777 號裁定意旨參照) 。是以，聲請人此部分之主張，核與行政訴訟法第116 條第3 項所定聲請停止執行之要件無涉，本院要無審究之必要。至聲請人持以爭執原處分有明顯重大瑕疵之其他理由，均屬就原處分是否違法或不當所為之實體上爭執，有待於行政爭訟程序中另為判斷，而非本件聲請案件所應審酌者，併予敘明。

㈣綜上所述，聲請人主張原處分之執行將造成其難以回復之損害，或無法以金錢加以補償，難認可採。揆諸首揭規定及說明，尚無損害不能回復原狀或達到回復困難之程度可言，故聲請人本件停止執行之聲請，核與行政訴訟法第116條第3項所定要件不符，應予駁回。

五、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第六庭